韧性京津冀：大城市群综合减灾建设新策

金磊

韧性京津冀：大城市群综合减灾建设新策

金磊

金磊，北京市建筑设计研究院教授级高级工程师、天津大学建筑学院特聘教授，兼任北京市人民政府专家顾问、住建部科技委减灾委员会委员、住建部抗震减灾规划标准委员会委员、中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长、中国城市规划学会防灾与安全专业委员会副主任、第29 届北京奥运会安全顾问等职。长期致力于城市防灾研究与传播，曾主持《北京城市总体规划：防灾篇（2004—2020 年）》、北京“十一五”“十二五”《城市综合减灾应急规划》、市科委《北京城市综合减灾指标体系研究》《中国科协减灾白皮书》（1999—2005 各年度城市专项）等减灾战略规划编制；出版《中国城市综合减灾对策》（1992年版）、《城市灾害学原理》（1997 年版）、《中国城市减灾与可持续发展战略》（2000 年版）、《奥运安全论》（2003 年版）、《灾后重建论》（2008 年版）、《城市安全减灾管理读本》（2016年版）等减灾专著10余部，合作主编《北京减灾年鉴》（共四卷）。

在一系列城市防灾减灾策略中，海绵城市理念无疑是我国快速城市化进程反思后的必然抉择。卢梭说过“城市是人类的深渊”。在人类历史上，谴责城市、倡导回归自然的声音不绝于耳。美国哈佛大学经济学教授爱德华·格莱泽在他的《城市的胜利》一书中提道：与其向大自然索取城市空间，不如加强高密度城市的管理。城市安全虽是悬在人们头上的达摩克利斯剑，但安全缜密的城市规划与成熟的城市管理，依然可以营造平安的社会。在这方面城市是聚集智慧、推动创新的必要载体。海绵城市是一种智慧，韧性城市不仅是更趋完善的城市减灾新目标，也是海绵城市设计的哲学及理论基础。

国外韧性城市理论与基本实践

从巴黎“豪斯曼计划”说起

在人类城市规划史上，19世纪中叶巴黎的豪斯曼计划是一项宏大叙事式现代化的工程。尽管当下仍有人说，豪斯曼计划是借城市现代化之名，以工具理性对人文理性的肆意践踏，但它对改建巴黎城市道路、整治脏乱与无序、建设体现城市良心的下水道系统都是巨大贡献。1852年拿破仑三世称帝，建立了第二帝国，指派他的大巴黎总管豪斯曼对中世纪以来形成的老巴黎重建（后来豪斯曼被免职）。从1853—1870年是大巴黎建设期即豪斯曼计划期，计划的最大警训是豪斯曼用简单的独尊几何理念摒弃了人文精神，用销毁巴黎文化街区的代价，将巴黎重新划分了20个行政区，此举重创了巴黎的市民社会。伟大的雨果对此予以抨击，认为这大破大立有诟病，尤其是拆毁了大量古建筑，但另一方面豪斯曼的良心工程即下水道修建，体现了“城市的良心”。修建于19世纪中期的巴黎下水道管廊，在今日看来仍不同凡响，设计师巴龙·豪斯曼功不可没。当时正值巴黎暴发大规模霍乱，豪斯曼决心设计巴黎的地下排水系统，他的设计理念是设法提升城市用水的分布，将脏水排出巴黎，而不再是按照人们此前的习惯将脏水排入塞纳河，也从塞纳河取得饮用水。到1878年，巴黎下水道已有600千米长，延伸至今其总长度有2400千米。“豪斯曼计划”如今被许多国度视为城市现代化的楷模，尤其是“城市的良心”下水道生命线工程更成为城市现代化的同义词。

传统的减灾措施主要关注于使物质系统可以抵御灾害的侵袭，但大量灾害实践要求城市管理者，必须让城市的社区和公共机构学会如何减少灾害风险，并提前有效应对灾害。所以，当代城市安全度是要用“韧性”来评价抗灾及耐灾的。“韧性”的哲理是弹性及自恢复，是和谐共生。但是，目前大多数城市灾害研究侧重于自然灾变、公共安全乃至恐怖事件等，侧重于灾害理论中的致灾因子及承灾体的作用，将风险要素综合，以及评估最终脆弱性下的风险等级指数，而关注城市的孕灾环境则是重视建构韧性之城的基础。

韧性理念下的海绵城市设计

海绵城市的核心理念来源于低影响开发（Low-Impact Development，简称LID）等国外较为成熟的雨洪管理技术，其本质是优化和利用绿色、生态化的“韧性”与“柔性”设施，同时注重与传统“刚性”防洪工程有效衔接，因为只有采用在韧性理念下“刚柔相济”的综合减灾手段，才有希望建设完善的城市“海绵体”。目前，国外对海绵城市的设计多种多样，主要有以下三种：①美国的低影响开发(LID)，是20世纪90年代末发展起来的暴雨管理和面源污染处理技术，LID的核心思想是对原有的城市管网进行改造，在发挥城市排水管道等“灰色”基础设施功能的同时，结合城市雨水花园、透水铺装、生态屋顶等“绿色”韧性设施，实现城市的“海绵”功能，成为建设海绵城市路径之一；②英国的可持续城市排水系统(Sustainab Urban Drainage Systems,简称SUDS)，是英国在1999年5月更新的国家可持续发展战略和21世纪议程的背景下,为解决传统排水系统产生的多发洪涝、严重的污染和对环境破坏等问题,将长期的环境和社会因素纳入到排水体制及系统中,建立了可持续城市排水系统，该系统综合考虑城市环境中水质、水量、地表水等因素，将传统的以零排放为核心的排水系统升级为维持良性水循环的安全排水系统，综合考虑城市污水与再生水，有效改善整体水循环；③澳大利亚的水敏感性城市设计(Water Sensitive Urban Design ，简称WSUD)，旨在回应长期旱灾情况下日益突出的雨水管理问题，通过跨专业的手段解决以下问题：保护城市的自然水系、改善城市的排水水质、整合城市的雨水管理、降低雨水径流量和高峰径流量，从而提升地面可渗透性，建立起稳定城市生态系统等。

美国纽约于2012年经历了桑迪飓风的重创，在荷兰提出的“城市蓝图”研究项目中，纽约是北美唯一列入计划的大城市。桑迪飓风使纽约地铁被淹瘫痪，造成117人死亡及20万居民住宅受损，总经济损失超过190亿美元。美国温室气体排放水平是全球平均值的两倍多，而其大宗商品的供给量也只是全球平均水平，所以美国既是温室气候的制造者，也是受害者。纽约等城市易受到极端天气的影响，正是由于缺少韧性所致。城市土壤大多被混凝土、沥青和石料所密封，雨水难以渗透，导致大量暴雨径流无法排泄，造成内涝。但自此之后，一个更强大、更富弹性的纽约防灾规划建立起来，涉及海岸保护、建筑、保险、生命线系统、医疗保障等系统，构成了城市运行的关键网络。

2011年美国城市绿色基础设施总体规划在城市雨水径流上提出了新的绿色基础设施概念，而应对这一转变的是将破碎的绿地斑块通过廊道连接成为可持续发展所依赖的基础设施。2011年，纽约市发布了2030年纽约城市新规划，从韧性城市管理上提出了雨洪管理新政。再如，日本是台风多发国家，东京地区的地下排水系统主要是为了避免受到台风雨水侵袭而建的。总储水量为67万立方米的东京地下排水系统，于1992年开工，2006年竣工，号称世界上最大的下水道排水系统。在东京，靠近河渠地域的雨水一般会通过各种建筑的排水管，以及路边的排水口直接流入雨水蓄积排放管道，最终通过大支流排入大海，而其余地域的雨水会随着每栋建筑的排水系统进入公共排雨管，再随下水道系统的净水排放管道流入公共水域。如东京江东区南沙地区就有雨水调节池，其中最大一个池一次最多可存储2.5万立方米的雨水。可见，在大力倡导韧性城市理念的日本，城市防洪是既重视柔性设计，也不忽视正常的下水道系统建设，两者缺一不可。

安全北京离不开“韧性京津冀”的建设

笔者认为无论是现代化的北京及其副中心建设，还是京津冀一体化发展，乃至雄安新区建设、曹妃甸协同发展示范区建设、2022年北京—张家口冬奥运建设等，都必须要有综合减灾理念下的战略保障规划，无论是作为管理体系，还是韧性城市特性建设，都要力求解决大城市病，解决京津冀一体化的整体有序安全问题，从而让北京在疏解非首都功能中不断提升城市综合抗风险能力。无论笔者在多部著作中强调的“安全北京论”观点，还是京津冀一体化的协同综合减灾观，都是针对“大北京”灾情认知而确定的。

京津冀“三地”大城市群“灾情”再识

联合国教科文组织早在20世纪80年代就提出一系列发展承载能力问题，如土地、水资源、矿产资源、森林资源、人口资源等。中国城市群综合承载力分析研究表明，承载力与城市发展的社会经济能力、社会应急救援、社会备灾响应等密切关联，不考虑城市安全减灾能力建设的承载力极限的规划设计是城市发展的大忌。2015年年初，由中国社科院和首都经贸大学联合发布的《京津冀蓝皮书——京津冀发展报告（2013）——承载力测度与对策》明确指出，北京的综合承载力已进入危机状态，尽管报告并未专门从“四大灾种”上列出北京面对的危机态，但以下几方面数据已令人震惊。

（1）京津冀地区人口严重超载，2015年在考虑各类指标前提下，京津冀地区人口承载力仅为8620万人，而现实是早在2010年京津冀人口已达1.04亿，2015年为1.12亿。

（2）现有水资源仅能承载六成人口使用。

（3）环境公害致使京津冀“三地”雾霾橙色预警是“常态”。

（4）京津冀“三地”城市拥堵居全国“首位”，而北京又是最拥堵的城市。“源头”在于三十年改革首都大发展的功能过度集中、“职能失衡”，城市规划未起到真正调整之作用。面对以北京为代表的城市综合承载力超警戒线的事实，面对京津冀“三地”固有的自然灾害与人为灾害的“危险源”，迫切需要站在城市宏观层面进行综合立法。

从防灾减灾科技能力建设上看，推进京津冀协同发展有一定基础，但仍面临不少困惑及未知难题，最大问题是我们是否知晓“三地”自然地理要素下的灾害“域情”，是否充分认知超大城市群灾害频发的衍生效应及复杂度。北京、天津、河北（石家庄）具有相同的自然生态地理条件，地震构造环境也相同。 1966年3月8日，河北隆尧6.8级地震，Ⅷ度区面积有900平方千米；同年3月22日宁晋7.2级地震，Ⅷ度区面积为6000平方千米，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8级地震，Ⅷ度区面积为7270平方千米，是隆尧6.8级地震Ⅷ度区面积的8.1倍，是宁晋7.2级地震Ⅷ度区面积的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大多半个中国都有强烈震感，京津冀灾情尤重。京津冀是一个地震活断层广泛分布的地域，在20多万平方千米的地域，地震活动频次、强度、危害都十分严重。

在笔者主持的“十二五”期间北京城市安全应急管理规划时，曾归纳了北京易发生的七大类灾难：

（1）首都地区及周边发生6级地震可能性大。

（2）气象巨灾频发，如暴雨洪涝、雷电、城市大气公害等。

（3）能源供给短缺，能源网络事故风险加剧。

（4）巨大的人流、物流使城市交通隐患加重。

（5）火灾及爆炸的危险性，伴随旧有楼宇及棚户区隐患。

（6）信息安全及社会恐怖。

（7）由一种灾害诱发多种灾难等。

北京的上述灾害类型及特点也基本上代表着天津、河北的情况： 2012年7月21日特大暴雨山洪灾害中，房山区蒙受巨大损失，死亡79人，成为新中国成立后北京历史上的重特大“劫难”；2012年6月30日天津蓟县“莱德商厦”火灾，至少致10人死亡，也成为近年来对天津影响甚坏的重特大火灾事故；2012年2月28日河北省石家庄市赵县克尔化工厂硝酸胍车间爆炸，致25人死亡，46人受伤 ；2015年8月12日天津港爆炸事故，致165人死亡，8人失踪，成为大城市忽视生产安全发展的一个典型例证。

面对如此多的“灾例”，无论是人为灾害还是自然灾害，重要的是以预防为先。面对城市化发展，尤其是面对“京津冀一体化”大格局要想做大发展的盘子，就必须站在更高角度考虑如何应对各种城市自身灾难，要按最大危险可能给出灾害链的发生与发展状况，并要按安全容量的底线思维，为不安全的发展设一道防御警戒线，特别要关注安全容量，安全存量（备用）的重要指标值。

石家庄市赵县克尔化工厂硝酸胍车间爆炸现场

从“安全北京论”到“韧性京津冀”

基于“安全北京论”的提法，从建设大城市群综合减灾保障体系看可总括出安全城市八方面核心理念：

(1) 安全城市应是一个全面且本质安全的城市，其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于顶层设计安全状态的监控之中。

(2) 安全城市应是一个有综合应急管理能力的城市，要有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力，在这方面要有特殊的“属地管理”的职能。

(3) 安全城市对各类灾变应有综合“跨界”的控制力、指挥力、决策力，具有国内外灾害防御及协调救援的快速反应能力及认知水平。

(4) 安全城市要求自身具备一定抗力的生命线系统及高可靠指挥体系，不仅保障系统安全可靠还应快速自修复，还要有较充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力。

(5) 安全城市要求市民要有国际化水准，市民不仅要具备安全文化教育养成的素质与技能，同时要求城市至少有60%以上人口接受过防灾教育且达到世界卫生组织要求的必要数量的安全社区标准。

(6) 安全城市要具备极强的应对巨灾的抗毁能力，面对各类巨灾要能保障60%以上的市民有能力参加自救互救，使城市重要设施能良好运行，尤其要有在巨灾下处于良好稳定应变的状态和能力。

(7)安全城市要使政府及公务员成为安全应急监管的“先行者”，即城市公共安全建设无论在理论与实践上、文化与演练上、工程与非工程策略上都要成为全国的榜样。

(8)安全城市更要具备当代城市与建筑之观念，要具备灾害区划及“警戒线”的保障能力，具备最大限度减少人为灾害及灾害扩大化的能力。

本文提及的韧性安全理念及“韧性京津冀”策略绝不仅仅针对海绵城市而言，它应成为大城市群综合减灾的新建设策略，旨在解决自然灾变、人为灾害等突发事件。韧性是一个很重要的安全性能目标，其一，因为城市技术与社会系统的脆弱性难以预测，韧性就可从容地应对改变而不至一败涂地；其二，韧性城市一旦遭灾，其生命线系统不会垮，交流与合作被中断的概率就会少；其三，韧性城市对城市管理者竖起一个模板，要求营造全社会良好的防灾减灾环境。“京津冀”三地其韧性城市安全格局建设不外乎三方面：①城市整体层面，据不同地域的水文、植被、地形、地貌等要素的适用性评价，建设城市汇水路径并展开雨水调蓄空间规划；②城市新建区应对城市韧性建设，平衡城市发展的经济效益与生态安全效益；③城市既有区的改造与更新，即如何通过对城市“自然海绵体”的恢复与保护，达到提升城市抵御暴雨洪涝灾害的适应能力。

“韧性京津冀”的综合减灾建设之策

当代城市安全管理要补的短板是：重经验轻制度，重处置轻预防，重顶层轻基层，重政府轻社会，重应急轻常态，重脆性轻韧性。据此，要从提升城市管理者综合减灾管理能力出发，普及城市大安全观意识，要求城市管理者尤其是第一管理者要树立“防灾不容想不到”的超前意识，建立事故灾难并非防不胜防的自信观；不能让城市应急管理模式徒有其表，改变城市应急预案看上去完美，实则不可用的状况；面对城市防灾基础设施不完备、生命线系统安全无保障的现实，要创新管理思路，切不可让安全城市建设“败絮其中”；面对危机与灾祸，城市要做到不恐慌、不紊乱，要在危机处置中提升政府的应急管理水平，市民对待危机的态度要通过持之以恒的安全文化教育逐步提升，特别要在城市管理者中传播从“人为”城市向“为人”城市转变的管理思维。越高速发展、越智能化，往往越埋下可损坏城市大系统的隐患，所以必须追求安全城市的形态要韧性。国家大力倡导并推进的海绵城市建设，不仅是为了水资源及城市防洪，而是要从根本上改变城市的安全形态，使城市面对巨灾打击不瘫痪且具备及时恢复关键功能的能力。城市要在国际上有竞争力，就要有功能、要素、统筹能力等特质，尤其不可缺少活力与弹性，这是自适应的能力标志。

目前，国内尚未系统化提出城市安全韧性的观念，只在系统的安全防御能力方面展开相关研究，如对城市关键系统的脆弱性及安全容量与冗余性。需要注意的是，这些研究偏重于预防层面，未能将“应变”和“重塑”提升到相同或更高的程度。现实中的事故灾害风险不仅频发，而且会使城市系统在巨灾打击下遭到重创，仅靠传统以防御为主的研究，往往缺乏系统的事后恢复力及优化能力。所以，不包括安全韧性的减灾建设，必然缺少了对系统整体性安全能力认知及把控（事前、事中与事后的协同），恰恰系统的安全韧性可涵盖并弥补传统安全建设之缺陷。所以，韧性之城建设上要注意以下要点，这是构建韧性之城的关键。

其一，全面把握城市事故灾害风险，以适应系统安全韧性的新认知。这就需要加强对灾害风险源的普查，准确摸清“风险存量”，即要对城市主要灾种的风险点、危险源、事故隐患的种类及数量建立大数据库，并要根据年度及城市建设变化，予以及时调整，从而在减少“风险存量”和遏制“风险增量”基础上，筑牢城市安全运行的风险评估制度。与此相对应，才有韧性之城的抗扰动能力。

其二，安全韧性的塑造是一项系统工程，包括维持、应对、恢复和优化四个过程。城市只有全面提高系统安全韧性，才能体现“短期止痛”和“长期治痛”的本质区别，从而改变城市在面对灾变时的被动局面，为城市风险控制提供系统安全规划新方法。大量实例说明，现代城市并非“安全岛”，灾害的降临从来就不分地域和时间，只要条件成熟就会光顾。所以，城市有了安全韧性，就有了“免疫力”。

其三，城市的安全韧性建设应更强调弹性治理。韧性理论自20世纪90年代开始渗入城市研究中，一方面强调城市对外来冲击的预防和适应力，另一方面也强调城市要有对外界不测的可转化力及持续力，韧性城市重在吸收与化解压力和变化的同时，仍旧保持城市基本结构和功能的能力。以旧城区的安全弹性治理为例，要敏锐地注意到人口高密集度、城建干预集中特征下的可持续策略，这种安全韧性治理，实行多维度的一体化策略，在用一种综合的、整体的观念和行为来解决城市灾变问题时，要找到那些城市易灾的问题“集合”，要发现从内部到外部的安全营造对策，要为旧城区脆弱的生命线网络“补强”，给予较高备用冗余的安全系统，以防备其灾变时的损伤可能。

“韧性京津冀”综合减灾建设要从资源环境上破局，至少涉及如下问题：以城市雨洪治理为例就会发现城市建设“重地上轻地下”、城市自身“消化系统不完善”、城市内涝治理不仅要内部协同，更要外联协作。此外京津冀“三地”地下水超采已成发展之殇、地面沉降已是发展的路障、轨道安全协同发展需硬件保障、资源调查与城市地质是建设韧性“三地”的引擎。京津冀地区，在自然条件上是不可分割的，同气候条件（半干旱地区）、统一大水系海河流域为主体的地表、地下水系网络系统，在防灾、资源开发等方面都有密切关系。近期召开的北京市委常委会扩大会议强调，首都规划建设要把握“三个关系”，其中对加强精细化管理、构建超大城市有效治理体系提出具体要求。由此笔者联想到应从韧性物质系统、韧性社会系统等大视野出发，抓住对抗脆弱性，建设“韧性京津冀”大系统，具体做到以下三点：

其一，对于城市管理的脆弱性：城市是资源—生态—经济—社会的一个耦合系统，其脆弱性的驱动因子有压力、应对、恢复三个维度，研究其脆弱性的结构与内涵是确立韧性应急管理的关键，韧性城市管理从协同出发，倡导建立“风险—应急”一体化的抗逆力弹性机制。

其二，对于城市细胞的社区脆弱性：全面提升社区的防灾减灾能力是城市社会灾害治理“刚柔相济”的治理前提。这不仅有政府管理者在突发灾害中磨砺的经验，更有社区公众克服灾害脆弱性的能力。无论是社区的自然风险还是人为风险，京津冀“三地”的韧性减灾建设离不开公众觉醒与主动参与。

其三，对于广义“海绵城市”系统的脆弱性：韧性减灾不仅针对“海绵城市”问题，还有城市安全生产、安全生活建设中的诸领域的脆弱性，如近年来京津频出的化工园区事故，其脆弱性不可小视，对其脆弱性的评估、事故特点的认知乃至预控，是本质上对韧性城市安全度的提升；再如为解决跨“三地”轨道交通系统事故的应急方案，必须研究事故蔓延机理及脆弱性，旨在为建构京津冀安全韧性大交通服务。