新型城镇化背景下我国韧性城市建设的思考

郑艳

新型城镇化背景下我国韧性城市建设的思考

郑艳

郑艳，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员，经济学博士，中国社科院—中国气象局气候变化经济学联合模拟实验室主要成员。2007 年起在中国社科院从事气候变化政策研究，主要研究领域：气候变化经济学，气候政策与规划，城市气候风险治理，气候公平和气候贫困等。期间作为访问学者，在美国哈佛大学从事哈佛大学哈佛—中国能源与环境项目研究，先后赴10余个国家和地区开展国际学术交流，参与联合国气候变化专门委员会（IPCC）科学评估报告及中国气象局《中国极端气候事件和灾害风险管理与适应气候变化国家评估报告》的编写工作，先后在学术期刊发表数十篇论文。

我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重地区。1978—2015年，中国的城镇化水平从18.1%攀升至56.1%，城镇人口从1.7亿增加到7.6亿。在生态文明目标大背景下，未来我国将进入新型城镇化快速发展阶段，到2030年，我国城镇化水平有可能达到70%，城镇人口总数将超过10亿人。城市的快速发展和扩张、高度聚集的人口和高强度的经济活动，意味着城市面临的自然灾害风险不断加大。2015年新发布的《中国极端天气气候事件和灾害风险管理与适应国家评估报告》预测，21世纪我国高温、洪涝、干旱等主要灾害风险加大，城市规模的扩张和人口、资产的点状集聚对于极端天气气候等灾害风险具有叠加和放大效应。即随着城镇化进程的不断推进，城市面临的灾害风险也将随之加剧。为此，迫切需要认识城镇化与韧性城市建设的关系，利用国内外韧性城市建设的理论和实践经验，制定前瞻性和系统性的应对策略。

建设韧性城市是实现可持续目标的国际社会基本共识

城市是全球人口和财富最密集的地区，也是灾害风险的高发地区。对此，国际社会提出了建设“韧性城市（Resilient Cities）”的理念，许多国际城市制定了适应气候变化规划，提升风险管理的技术手段和治理能力，起到了积极的示范作用。国际社会对韧性城市的概念与实践具有不同的侧重点，例如，欧洲强调气候变化风险对城市的影响，美国的韧性城市研究则更看重城市应对各种意外冲击的能力。2010年以来，全球可持续城市理事会（ICLEI）在德国波恩市政府的支持下，每年召开国际韧性城市大会，探讨城市韧性与适应气候变化的相关主题。2013年洛克菲勒基金会创立“全球100韧性城市”项目，旨在支持全球城市制定韧性规划、应对各种自然灾害和社会经济挑战，我国浙江义乌、四川德阳、浙江海盐、湖北黄石4个城市已成功入选。

韧性城市以提升城市韧性为目标，是基于韧性理论、以可持续性为目标、具有前瞻性和系统性思维的城市发展理念。韧性城市是一个由物质系统和人类社区组成的可持续网络，其中，物质系统包括道路、建筑、基础设施、通讯和能源设施以及水系、土壤、地形、地质和其他自然系统，人类社区是城市的社会和制度构成元素，缺乏韧性的城市在面对灾害时将极度脆弱。从国内外研究来看，建设韧性城市主要有以下四个切入点：①提升城市基础设施韧性；②提升城市生态系统韧性及资源承载力；③提升社会主体的风险意识及支持性的城市服务系统；④提升城市综合风险治理能力及制度韧性等。近些年来，在全球韧性城市理念的推动下，一些城市以提升城市韧性为目标，制订城市适应计划，应用新的“韧性”技术和决策方法，已经走在了世界城市前列。

纽约：未来的韧性城市。2013年纽约发布名为《建设一个更强大、更韧性的纽约》的城市适应计划，被称为投资力度最大最有深度的城市适应规划，让纽约被冠以“未来的韧性城市”之名。“纽约适应计划”充分体现了纽约建设韧性城市的科学理念和战略规划，以提高城市抗击未来气候灾害风险的应对能力为目标，以提升城市未来竞争力为核心，以基础设施和城市重建为切入点，以大规模资金投入为保障，全面构建城市气候防护体系。强大而有韧性的纽约不是一天可以建造起来的，建设韧性城市，纽约有以下可供我们借鉴的经验。

荷兰城市水系

首先，将危机转化为机遇，提升城市形象和城市竞争力。在充满变数的未来，城市决策者需要面对各种全球性和地区性问题，如气候变化、经济危机、社会风险等，制定前瞻性的规划，提高从灾害和教训中学习的能力，将成为提升一个城市形象和竞争力的法宝。纽约市将“纽约适应计划”作为关注民生并推动城市更新的有利契机，重点投资城市基础设施与社区灾后重建。一方面，巨大投资将推动旧城更新改造，尤其是边缘群体居住的老旧社区，通过基础设施建设，既可以消除灾害隐患，还可以创造就业计划、减小城市社会阶层的分化，增强城市凝聚力。另一方面，关注城市安全和社会公平，有助于提升城市在未来区域和全球竞争中的地位，打造更好的城市形象，吸引投资者。

其次，科学决策和信息支持，尤其是重视对低概率、高强度潜在灾害风险的防范，将风险意识深入到城市各个部门的管理决策过程中。与美国联邦紧急事务管理署（FEMA）基于历史灾害信息的传统风险评估不同，“纽约适应计划”采用了IPCC第五次科学评估报告中最新的、精度更高的气候模式，对纽约市2050年之前的气候风险及其潜在损失进行了评估，指出如果未来发生与桑迪同等规模的飓风，经济损失将高达900亿美元，是目前经济损失的5倍，海平面上升及飓风导致的洪水淹没人口数字则是传统评估结果的2倍。针对未来可能影响纽约安全的几个主要风险，如海平面上升、飓风、洪水、高温热浪等，纽约适应计划提供了扎实的研究支撑和详尽的行动指南，提供的250多条适应气候变化的行动计划具体明确，具有可操作性。

最后，动员一切社会力量，形成共识。2006年卡特琳娜飓风之后，美国等西方国家基于个体理性和市场原则的风险分担机制受到了诟病，开始重视政府在风险治理模式中的主导作用，同时充分利用各种社会力量和资源，构建多灾种结合、全社会参与的综合风险治理模式。前纽约市长布伦博格非常重视气候变化问题，2006年4月组建了“纽约长期规划与可持续性办公室”，2010年推动成立“纽约气候变化城市委员会（New York City Panel on Climate Change）”，并组建了适应海平面上升等跨部门的工作组，有助于将行动意愿转化为政策和实践。为了推进纽约重建，布伦博格充分发挥自己在商界的影响力，亲自出马向企业、社会多方募集资金。

我国的韧性城市建设实践：海绵城市与气候适应型城市试点

2013年11月发布的《国家适应气候变化战略》将城市化地区作为气候适应的重点地区。2016年2月，国家发改委联合住房和城乡建设部出台了《城市适应气候变化行动方案》，提出以“安全、宜居、绿色、健康、可持续”为目标，2030年建设30个气候适应型试点城市，目前已公布了28个试点城市地区。2015—2016年，住房和城乡建设部先后发布了30个国家级海绵城市试点，旨在修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力。这两项试点是我国自上而下推进韧性城市的积极行动，都与城市应对气候变化灾害有关，各有侧重点和优缺点。

（1）海绵城市：拥有国家财政资金的强大支持，吸引了包括京津沪广在内的许多发达城市参与；制定了详细的技术导则、6大类18项绩效评价与考核指标，政策力度大、社会关注度较高。虽然海绵城市强调以生态型雨洪管理措施替代传统工程性措施的理念，但是在试点方案设计和遴选过程中都没有考虑气候变化和城市类型的因素，试点建设中暴露出目标与资金不匹配、试点项目实施差异大、碎片化、短期效果不明显等问题。

（2）气候适应型城市：提出“根据不同的城市气候风险、城市规模、城市功能等，因地制宜、实施一城一策，分类指导的适应方案”。然而，由于缺乏专项资金支持，申请并入选的多数为中西部中小城市；此外，由于“气候适应型城市”涉及的气候灾害和影响领域较多，尚未制定明确的分类导则和考核指标，目前主要由申请城市自主提出和落实。从入选的一些项目申请书来看，地方城市对于何为“气候适应”还不够明晰，对城市的关键气候风险及其影响分析不足，提出的行动方案和指标主要是基于部门现有工作，缺乏协同和系统性考虑。

尽管投资和建设力度巨大，一些海绵城市试点仍然“年年建设年年涝”，汛期暴雨考核替代了专家组考核，成为社会各界的关注热点。实际上，我国城市地域分布广泛、灾害类型复杂多样、发展阶段差异大，建设海绵城市或气候适应型城市是一项长期的任务，需要结合不同地区所处的城镇化阶段性特征，制定前瞻性、系统性、因地制宜的韧性规划。

我国新型城镇化背景下如何加强韧性城市建设

在生态文明目标的大背景下，我国处于向新型城镇化和工业化的转型和提升阶段。我国新型城镇化注重质量和内涵的提升，具有以下几个突出特点：①以人为本的宗旨，公平有序地促进农民工市民化；②以城市群为载体，与环境容量相适应，推进城市、人口和产业的地域空间的均衡协调发展；③以城乡一体化协同发展为手段，以城镇化促进工业化、农业现代化，推动城乡基本公共服务均等化，减小城乡差距、促进城乡和谐发展；④以低碳绿色为导向，以生态文明建设为抓手，通过政策引导和科技创新，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路；⑤以安全宜居为核心，在城乡规划中注重灾害风险的预防，加强城市生命线等基础设施的防灾能力。

上海一瞥

灾害的发生及影响机制是自然生态系统与人类活动交互影响的结果。现代社会中城市各种要素紧密关联，自然灾害往往容易引发系统性风险，使得发生在局部范围的单一灾害事件演变为蔓延整个城市及更大范围的危机事件，造成风险放大效应。考虑到我国城镇化发展不平衡，地区发展水平和风险管理能力差距较大，既要加强对传统灾害风险的管理，更要高度关注对新型风险、区域性风险和综合风险的防范，针对地区典型灾害加强综合风险治理。从近年来的城市灾害来看，不同地区的城市受到气候和地理环境的影响，具有一些典型的自然灾害类型，例如：

（1）东部沿海城市：雾霾、城市水灾、城市热岛、海平面上升等。

（2）中部和中西部干旱半干旱城市：干旱、洪涝、冰冻雪灾等。

（3）西部高地地貌起伏地区城市：干旱、洪涝、地震、地质灾害等。

未来30—50年是我国城镇化提升的关键时期。对此，需要加强灾害风险的管理和前瞻性规划，积极推进我国的韧性城市试点示范工作，尤其是加强对沿海高风险城市密集地区和中西部脆弱地区的韧性城市建设。

风险管理，规划先行。习近平指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费”。在规划理念上，必须实现发展模式与政府决策理念的转型，以人与自然和谐的绿色发展理念作为价值取向，从竭泽而渔、征服自然的工业文明模式，转向尊重和顺应自然规律的生态文明理念，改变“三分天灾、七分人祸”的现象。城市规划必须综合考虑地区人口、产业发展和土地利用对地区气候、生态环境要素及灾害风险的长远影响。对此，可以积极借鉴国内外经验，加强各部门的规划协同。例如，德国斯图加特市早在1970年就在城市环境署设立专门的气候部门，以加强气象学家、城市规划人员和城市决策者之间的密切沟通。城市气候地图作为气候学科和建筑设计的交叉学科，解决了城市规划部门和气象部门沟通问题，成为城市应对气候变化规划设计的重要依据，实践中通过减少人为活动的热排放、改进步道通风、增加绿化和植被覆盖率、创造城市风道、塑造建筑景观，来改善城市热辐射的空间分布及户外舒适性等。例如，英国伦敦的环城绿带建设，美国纽约将废弃铁路改造为城市休闲绿色廊道，波士顿的城市干道绿色改造都是非常成功的协同生态建设、城市更新与防灾减灾的气候规划设计。2010年以来，广东借鉴国际经验，历时三年左右在珠三角地区建设了我国第一个城市绿道网络体系。目前，北京等城市也考虑借助城市绿色廊道和风道以减小空气污染物的沉积。

上海市区苏州河治理效果

上海崇明岛农业

协同推进海绵城市与气候适应型城市试点。海绵城市和气候适应型城市所面对的是具有复杂性、长期性、系统性的“社会—生态复合系统”问题，很难通过短短几年试点实践就可以立竿见影。这两个试点项目虽然在试点级别和实施力度上具有较大差距，但是在入选城市、试点目标、考核内容和涉及领域等方面具有交叉和互补性，可以加强合作、相互借鉴经验。例如，海绵城市建设和气候适应型城市试点都需要协同规划、城建、水务、园林、气象等多部门，在旧城区改造、城市新区试点中兼顾地上与地下、绿色与灰色基础设施、局部改造与整体规划、短期效益与长期目标等诸多问题。在主导部门层面，国家发改委的气候适应型试点工作可以借鉴住建部的海绵城市试点经验，加强技术指导和指标考核；海绵城市可以借鉴气候适应型城市对综合适应能力的重视，加强对长期气候变化风险的评估、防范和系统性规划设计。在城市层面，有8个城市或区域同时入选两个试点，包括：湖北武汉、山东济南、辽宁大连、湖南常德、重庆、陕西西咸新区、甘肃庆阳、青海西宁。这些试点城市可以借此加强两类试点工作衔接和协同设计。

针对不同城市地区，分类指导建设韧性城市。未来城镇化持续提升将加剧城市地区灾害风险的复杂性和应对难度，其中，东中部地区的高风险主要来自人口和财富的高暴露度影响；而西部地区的城市风险则主要受制于社会经济发展的脆弱性驱动及资源环境制约。因此，需要针对不同发展阶段和不同灾害风险的城市地区，制定差异性的目标和方案，因地制宜开展试点。首先，区分大中小城市，新建城市、开发新区和老城区。例如，对于人口和建筑密集已形成“锁定效应”的大城市，需要注重地下管网与地上设施的匹配，提高建成区排水管网的覆盖密度，依靠“蓝灰绿措施组合、大中小海绵统筹”，缓解内涝积水；对于人口持续增长的中等城市、城市发展新区、次生灾害多发的山地城市等，必须避免发达大城市“重地上轻地下、重建设轻规划”的老路，科学统筹人口规模和土地利用、加强灾害风险规划，“优先利用自然力量”，在城市建设中协同自然河湖、防洪排涝和生态环境修复，构建“山水林田湖一体化”的生态型城市。其次，区分东中西部的城市地区。未来30年，中西部城市地区将吸纳近1亿农村人口市民化。在气候变化背景下，近年来我国一些西部干旱半干旱城市地区多次出现小概率的强降雨事件，城市化引发的热岛和雨岛效应也增大了内陆城市的暴雨概率。为了避免城市化进程过快、基础设施滞后导致灾害放大效应，建议给予西部地区、长江中上游等气候灾害高风险地区以更多的试点支持和政策倾斜，通过试点“雪中送炭”、提升城市应对灾害风险的软硬件能力。