建设韧性城市共筑北京安全之都

2017-08-16任利生

城市与减灾 2017年4期

任利生

建设韧性城市共筑北京安全之都

任利生

任利生，北京市地震局党组书记、局长。历任中国地震局震害防御司（法规司）副处长、处长；紧急救援协调办公室副主任；震害防御司（法规司）副司长；吉林省地震局党组书记、局长。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视防灾减灾救灾工作，做出了系列重大决策部署,围绕防灾减灾救灾发表多次重要讲话。习近平总书记在2016年唐山视察时指出：“防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面”,强调“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”

北京是首都所在的超大城市，历史上曾发生多次强烈地震，做好北京的防震减灾工作，需要更加强调风险管理，增强与风险赛跑的意识，努力跑在风险前面，确保北京的地震安全。

韧性城市的理念注重城市风险管理，旨在使城市具有更强的适应环境变化和自我调整与恢复的能力，在城市遭遇各种灾害和不可预见冲击时，可快速恢复，基本保持城市的正常运转。运用韧性城市理论建设北京，可以极大提升北京城市的韧性，有效降低城市的脆弱性，有利于实现向注重灾前预防、综合减灾和减轻灾害风险的快速转变，是落实习近平总书记系列重要讲话精神的重要举措，符合北京作为首都所在城市的定位和要求。

北京自然灾害回顾

北京是世界历史文化名城和中国四大古都之一，有着3000余年的悠久历史，在公元1153年，北京已成为中国北部的政治中心。

翻开北京的历史，也是一部灾害的历史。发生的自然灾害不但有地震、泥石流、滑坡、地裂缝、地面塌陷沉降等地质灾害，还有洪灾、旱灾、渍涝、大风和沙尘暴等气象灾害，甚至还出现疫情、虫害、鼠害等生物灾害。但最主要的是地震灾害和洪水灾害。熙十八年七月二十八日，即公元1679年9月2日，震中位于今北京平谷、河北三河一带，震中烈度达Ⅺ度，地震波及河北、山西、陕西、辽宁、山东、河南等省，共计200多个县市，最远记录达700多公里。

历史文献对此地震有详细记载，据乾隆《三河县志》：“本月二十八日，巳时，地忽大震，通州地震，从西北至东南，如小舟遇风浪然，人不

（一）地震灾害

地震是北京历史上造成人员死亡和财产损失最为严重的自然灾害。根据史料记载，北京行政区内历史上曾发生8级地震1次，6～6.9 级地震6次，5～5.9 级地震5次。其中，三河—平谷8级地震伤亡近10万人，大兴6.8级地震死亡2.5万人，颐和园6.5级地震伤亡457人。

北京地区历史地震分布图

北京地区历史地震一览表

三河—平谷8级地震是北京地区有文字记载以来的最强烈地震，发生于康能起立，凡雉堞、城楼、仓廒、儒学、文庙、官廨、民房、楼阁、寺院无一存者……周城四面地裂，黑水涌出丈许，月余方止，压死一万有余人……顺义县地震，民居尽圮，地裂尺许，中出黑水。密云县地震，坏民居无数。延庆州地大震，河水荡动几竭。平谷县忽地底如鸣巨炮，又似数千马飒沓而至。始而庐舍摇荡，如舟在风浪中，继则全然倾圮，压毙者无算……顷又闻地而沉，争登高以避，盖地裂丈余，黑水兼沙从底涌泛……是时城乡房屋塔庙荡然一空，遥望茫茫，了无碍隔，黑水横流，田禾皆毁，人多无食，阖境人民逃亡逾半。”

此外，北京地区还受到河北、山西等邻区强震的影响，其中1976年唐山7.8级地震，北京死亡189人、伤5000多人。

故宫神武门檐柱位移（三河－平谷地震）

密云水库白河主坝的迎水面护坡大面积滑移（唐山地震）

怀柔撞道口长城破坏（三河－平谷地震）

（二）洪水灾害

洪水是北京历史上发生频率最高的自然灾害。根据尹钧科、罗保平等人的研究，在元代共有48 个年份发生洪涝灾害，平均2年就发生一次，连续多年发生水灾的情况也很常见，最长的可达7年,即元贞元年（1295 年）到大德五年（1301年）。明代发生水灾年份共104个，平均不到3 年一次，其中特大水灾发生9次，在万历三十五年间，即1607年发生一次特大水灾，史料记载：“高敞之地，水入二三尺，各衙门内皆成巨浸。九衢平陆成江，洼者深至丈余，官民庐舍倾塌及人民淹溺，不可数计。内外城倾塌二百余丈，甚至大内紫金（禁）城亦坍坏四十余丈。”

在清代时期，有水灾年份128个，基本上2 年一次，“特大”洪水有5次：顺治十年（1653年）、康熙七年（1668年）、嘉庆六年（1801年）、光绪十六年（1890年）和十九年（1893年），其中光绪十六年（1890 年）夏季，永定河和潮白河决口泛滥，有的地方水深2丈余，一片汪洋，被认为是“百数年来未有之奇灾”。

北京水灾往往引发泥石流、山体滑坡等灾害。永定河、潮白河、北运河是北京地区最著名的几条河流，其中永定河对北京城威胁最大。大水之年，河流决堤，致“民业荡尽，田禾无收”。

2012年7月21日，北京城遭遇自1951年以来最大暴雨，城区平均降雨量215毫米，降雨量在100毫米以上的面积占北京市总面积的86%以上，为新中国成立以来最大一次降雨过程。

本次暴雨造成全市受灾人口190万，紧急转移安置5.69万人，受灾面积达16000平方公里，其中房山区灾情尤为严重，受灾人口达80万人，房山、通州、石景山等区(县)山洪暴发，严重损毁房屋、厂矿、道路和桥梁。全市经济损失超过百亿元，并造成79人遇难。

暴雨对北京城市功能造成严重影响。①对基础设施造成重大影响，全市主要积水道路百余处，积水30cm以上路段30余处，路面塌方31处，5条地铁线路的12个站口因漏雨或进水而封闭，25条10千伏架空线路被损毁，并对水利、农业、林业、旅游等基础设施造成严重损毁。②城市交通瘫痪，城区道路因积水断路，公交大面积停运，地铁亦庄线停运，地铁东直门站至首都机场T3航站楼区段停运，6号线金台路工地发生路面塌陷。③郊区道路、通讯中断，房山区12个乡镇交通中断，6个乡镇手机和固网信号中断。④航空、铁路和公路受阻，首都机场航班大面积延误，国内国际进出港航班取消近300班，延误270班，近8万乘客滞留在首都机场；8条铁路线路临时停运，京原线、丰沙线、S2线、京承线、京通线旅客列车晚点，大量旅客滞留火车站；京港澳高速公路因南岗洼铁路桥下严重积水而中断，积水最深处达6米，平均积水约4米；国道G108妙峰山段、G111怀柔区段均因山体塌方而中断断路，进出北京道路部分受阻。⑤对居民正常生活造成重大影响，全市共转移群众56933人，其中房山区转移20990人。

2012年7月21日北京市内街道严重积水，地铁亦庄线因暴雨停运

2012年7月21日房山区灾后状况

（三）沙尘暴

北京地区自公元440 年开始就有强沙尘暴的记录, 先后经过北魏、辽金和明清时期等几个强沙尘暴频发期，北京强沙尘暴多数出现在干旱时期。

北京地区历史上第一次可靠的沙尘暴记录出现在北魏太平真君元年(公元440 年)，据《上谷郡志》记载：“春二月，上谷郡”“黑风起，坏屋庐，杀人”(上谷郡辖地相当于今张家口、小五台以东，即现今北京延庆、河北赤城、怀来、涿鹿、宣化一带)。北魏景明元年(公元500年)的沙尘暴：“二月，幽州(北京)暴风，杀一百六十一人”。

2000年3月27日，沙尘暴袭击北京城，局部地区瞬时风力达到8至9级。突如其来的狂风夹带着滚滚黄沙在数小时内把整个北京城全部笼罩，沙尘漫卷大街小巷，大风导致2人死亡。2000年4月6日，整个北京城再次被笼罩在风沙当中，一些地区能见度不足100米，首都国际机场的进出港航班被延误，这已是当年第五次沙尘暴侵袭北京。2006年4月17日，北京出现严重的降尘天气，据北京市气象局测算，北京全市降尘平均每平方米20克，总量将超过30万吨，这是当年入春以来外来沙尘第8次影响北京，也是最为严重的一次。

2006年4月17日北京出现严重降尘天气

北京城市生态现状

尽管通过多年不断努力，北京市的人口规模得到有效控制，空气质量、交通状况、水资源和生态环境等得到持续改善，但是由于城市规模大，长期累积的问题导致城市的脆性不断加大。

（一）人口规模有限，水环境改善任务十分艰巨，北京面临的水资源保障和水环境改善等压力持续增加。

（三）空气质量

根据北京市环保局2017年6月2日发布的《2016年北京市环境状况公报》显示，大气环境质量持续改善，但空气质量改善任务依然艰巨，二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）年平均浓度值

根据北京市统计局发布的统计数据，截至2016年末，北京市常住人口2172.9万人，其中常住外来人口807.5万人，占常住人口的比重为37.2%；常住人口中，城镇人口1879.6万人，占常住人口的比重为86.5%，常住人口密度为1324人/km2。根据北京市“十三五”规划，2020年常住人口控制在2300万人以内。

人口规模过大，引发城市交通拥挤、环境恶化、资源紧张等问题，使得城市基础设施和公共服务严重不足，让城市不堪重负，导致城市的脆性加大。2013年1月，北京地铁10号开通仅一周，客运量达到132.56万人次，成为北京市最繁忙、最拥挤的一条线路。

北京市人口数量变化图

（二）水资源

根据2016年度《北京市水资源公报》显示，去年北京市水资源总量为35.06亿立方米，按照2016年常住人口2172.9万人计算，北京市人均水资源占有量为161立方米，人多水少是北京的基本市情水情。

南水北调江水进京后，北京市水资源紧张状况有所缓解，但人均水资源量仍远低于国际公认的极度缺水标准，水资源短缺仍将是制约北京可持续发展的主要瓶颈。由于天然降水偏少、水资源短缺，河道普遍缺乏清水补充，河湖水环境容量十分分别为10微克/立方米、48微克/立方米、73微克/立方米和92微克/立方米,比上年分别下降28.6%、4.0%、9.9%和9.8%。

2016年度北京市各种水源供水占比

雾霾中的中央电视台大楼

2016年北京市空气质量达标天数为198天，其中，一级优68天，二级良130天，发生重污染39天，全市PM2.5年均浓度虽比上年度下降9.9%，但仍超过国家标准1.09倍。

（四）交通状况

根据统计资料，2016年末北京全市机动车保有量571.8万辆，预计到2020年，北京机动车保有量将达650万辆。汽车改善了人们的生活质量，给经济繁荣带来新的机遇，同时也导致城市道路严重拥堵、环境污染、停车困难等现实难题，严重影响城市的发展。

2015年末，百度开展了“我的2014年上班路”调查活动，在这份参与者超300万、覆盖全国300余城市的调查数据中，全国上班族平均上班距离为9.18公里，平均上班时间为28分钟，而北京以平均距离19.2公里、平均用时52分钟居于排行榜之首。

此外，北京道路交通由于汽车数量、出行理念等种种原因，城市交通十分脆弱，一次雨雪就可能导致交通瘫痪。2001年12月7日，正值北京下班高峰期，北京迎来首场冬雪，全城地面交通瘫痪，整个城区的大街小巷都成为了停车场，很多市民只能走路回家，凌晨两三点钟才到家乘。2010年9月17日，一场小雨让北京陷入全城大堵车，全市拥堵路段峰值超140条，刷新采用限行措施以来最高纪录。

高峰期拥堵的北京地铁

2001年12月7日北京城冰雪世纪大堵车

2014年9月1日北京暴雨后道路拥堵

北京市机动车保有量图

建设韧性城市，提升北京的防震减灾工作

2017年5月4日，中国地震局局长郑国光与北京市副市长隋振江会谈时指出，北京是我国的首都又是一个超大城市，要做好北京防震减灾工作，确保首都地震安全；中国地震局与北京市政府将进一步加强合作，既是落实习近平总书记关于我国防震减灾系列重要讲话精神和京津冀协同发展重大国家战略的重要举措，又是切实增强北京市的综合防震减灾能力的重要实践，以京津冀协同发展重大国家战略为指导，以建设韧性城市为目标，强化防震减灾基础性工作，推广应用好减震隔震等抗震新技术，共同打造国家防震减灾示范城市。

隋振江副市长表示，北京城市总体规划建设要紧紧围绕习近平总书记重要论述，深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，切实提升首都防震减灾能力，确保首都地震安全。北京城市规划建设以韧性城市为目标，打造防震减灾示范城市，提升首都防震减灾能力水平。

北京市地震局是北京市防震减灾工作的主管部门，做好北京的防震减灾工作，必须以习近平总书记系列重要论述为引领，牢固树立底线思维和风险意识，更加注重灾前预防，更加注重综合减灾，更加注重减轻地震灾害风险，不断推进思路理念、方法手段、体制机制创新，切实增强北京作为超大城市综合防震减灾能力。

北京地区主要灾害是地震与洪涝灾害。从灾害严重程度分析，地震灾害最为突出；从首都地震风险分析，北京是世界上仅有的三个人口超过千万、地震基本烈度高达Ⅷ度的首都城市之一，也是国际上为数不多发生过7级以上强震的特大城市。韧性城市理念为降低城市脆弱性、提高城市适应力与恢复力提供了新的研究视角、规划思路和实现途径。因此，在北京城市规划建设管理中引入韧性城市理念，有效应对和管控好地震灾害风险，十分必要。

韧性城市或韧性城市(Resilient City)是指城市或城市系统能够消化、吸收和抵御外界冲击，并保持原有主要特征、结构和关键功能不受明显影响的能力；也指城市在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“韧性”，在灾害发生时能够有效应对，及时恢复并基本保持城市功能的正常运行。

“韧性”的概念最早于上世纪70年代应用在生态学领域，10年前逐渐应用到经济社会领域。近几年来，韧性的概念被引入到应对气候变化和城市灾害风险管理领域，提出了建设“韧性城市”。2013年3月，联合国国际减灾署正式提出在世界范围内通过打造“韧性城市”来应对自然灾害，美、日等发达国家积极响应。2014年，日本把建设“韧性国土”作为基本国策，从中央到地方编制了相应的规划，其基本内容有四个：①最大限度地保障人民生命安全；②国家机器的重要机能能够承受巨灾打击，并能保证整个国家系统的相对稳定性；③最大限度保障人民财产和公共设施安全，最大可能减少灾害损失；④尽最大可能快速实现灾后恢复重建。目前，韧性城市理念已成为国际社会城市规划建设管理的主流方向。

从应对自然灾害的角度出发，韧性城市的构建应着重考虑风险源识别、脆弱性（韧性程度）评估、规划响应制定和韧性行动策略等要素，实现对灾害风险的全过程管控，有效提升城市的工程韧性、组织韧性、社会韧性和经济韧性。因此，北京韧性城市构建，应主要包括风险识别与评估、韧性规划与建设、韧性运行管理和风险防范意识提升等要素和措施。

建设韧性北京的对策与思考

提升北京防震减灾能力，增强灾害风险的防范能力和水平，切实做好首都的地震安全保障工作，应在综合考虑北京地区地震灾害特点、城市发展现状及借鉴国际城市建设先进理念的基础上，开展北京韧性城市建设。

（一）开展风险源识别与易损性评估工作

风险源识别与易损性评估是构建韧性城市、做好城市规划建设管理的基础。北京地处华北平原断裂带、山西断陷盆地带和张家口—渤海地震带的交汇部位，主要分布有延庆—矾山盆地北缘断裂、小汤山—东北旺断裂、黄庄—高丽营断裂、顺义—良乡断裂、通州—南苑断裂、程各庄—夏垫断裂以及南口—孙河断裂、永定河断裂、二十里长山断裂等10余条。北京所在的京津冀地区是我国大陆东部地区地震活动最强烈、灾害最严重的地区，经历过多期强震活动，是地震高风险区域和强震高发区，被国务院列为全国地震重点监视防御区。

目前对北京地区活动断裂和地震地质背景的认识，主要源自上世纪七十年代后期开展的“北京地震地质会战”成果，虽然后期陆续开展了局部区段的探测工作，但主要集中在城外北部的昌平、顺义等地，中心城区及东南部没有实质性进展，总体上难以满足当前城市规划建设管理的需要。

因此，开展强震风险源（活动断层、断陷盆地、深部精细结构）探测、强震风险预测预警（中长期预测及危险区判定、风险概率预测、超快测报与生命线工程预警）、风险评估（工程建筑易损性评估、大震巨灾情景构建）、风险区划（强地面运动精细区划）等工作十分有必要。

开展上述工作，还需要京津冀协同联动，以自然地理和断裂空间属性为导向，不再限于行政区划范围，建立区域资源共享和协同联动机制，解决区域活动断层探测、区域大震风险源评估、区域地震速报预测预警、区域应急协同联动、数据容灾备份等制约北京防震减灾发展的区域性难题。

（二）建立韧性城市规划建设响应与运行管理机制

规划建设响应与运行管理是构建韧性城市的关键，需要建立跨部门的沟通协调机制，在市委市政府的领导下，规划、国土、住建、交通、水务、城市管理、文物、地震等相关部门协同推进。

在风险源识别与易损性评估的基础上，建立地震灾害韧性城市构建要素及评价指标体系，制定行动策略，强化法制保障和规划约束，开展动态评估和绩效评价，实施城市抗震隐患消减工程与重要基础设施和基本公共服务设施抗震能力提升工程，实现对地震灾害风险的全过程管控，有效提升城市应对地震灾害风险的能力。

持续开展推进全市棚户区和城乡危房改造、城乡结合部建设以及老城区平房院落修缮改造，继续实施农民住宅抗震节能改造。推进桥梁、水库、市政管线等基础设施，易燃易爆、有毒有害等潜在危险源及文物古建筑等的抗震隐患排查和除险加固。消除北京核心功能设施抗震隐患，提升城市基础设施抗御大震巨灾的保障能力和安全运行水平。

大力推进城市地下管廊建设，提高城市重要基础设施和基本公共服务设施的抗震能力，特别要有效降低学校、医院等设施因灾造成的损毁程度。在生命线工程系统中采用地震预警与紧急处置技术。在全市新建重大工程以及学校、医院、幼儿园、体育场馆等人员密集场所，大力推广减隔震技术应用。在基础设施、公共服务设施和高层建筑布设强震动监测系统，实现对典型标志性建筑物的实时监控，并开展建筑物的健康监测与诊断。并且按照人口密度，继续推进城市应急避难场所规划建设，确保紧急状态时满足人员疏散要求。

（三）韧性城市风险防范意识提升

风险防范意识提升是构建韧性城市的前提，建议完善政府部门、社会力量和新闻媒体等合作开展防灾减灾宣传教育的工作机制，充分发挥政府主导、部门协同、社会参与的作用，推动全社会树立“减轻灾害风险就是发展、减少灾害损失也是增长”的理念，努力营造防灾减灾良好文化氛围。

建设一批防灾教育科普示范学校、安全示范社区，新建或改扩建融宣传教育、展览体验、演练实训等功能于一体的防灾减灾科普宣传教育基地，建设防灾减灾数字科普馆，打造开放式网络共享交流平台，开展有特色的防灾减灾科普活动，大力普及防灾减灾救灾知识，强化应急避险演练，提高灾害应对技能。大力培育扶持防灾减灾应急志愿者队伍建设。大力推动应急产业发展和地震巨灾保险制度落实。完善首都防灾公共文化设施，丰富全国文化中心建设内容，发挥全国示范引领作用。

北京地区现有防灾文化设施数量少、规模小、功能单一，需要重点加强综合性防灾公共文化设施的规划建设，突出灾害情景功能、体验功能、训练功能、服务功能和博物功能。