开展韧性城市建设让城市更安全宜居

翟国方 黄唯

开展韧性城市建设让城市更安全宜居

翟国方 黄唯

翟国方，南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授，博士生导师，城市规划与设计系主任、兼任国家“十三五”规划专家委员会委员、全国高等教育城乡规划专业评估委员会委员、住房和城乡建设部防灾研究中心专家委员会委员、国际风险分析学会中国分会（SRA-China）副主席、中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任、中国灾害防御协会风险分析专业委员会副理事长、上海和深圳等城市规划咨询专家委员等学术职务。1986年和1989年分别获得南京大学经济地理与城市规划专业学士和硕士学位，1997年和2000年分别获得日本筑波大学城市与区域规划专业硕士和博士学位。先后主持或参加FP7项目、“973”项目、国家自然科学基金项目等部级以上项目20余项，在国内外期刊发表中、日、英文学术论文240余篇，出版《解读日本城市规划—60年获奖实例回顾》（中国建筑工业出版社，2017）、《城市公共安全规划》（中国建筑工业出版社，2016）、《高速公路服务区规划：理论与实践》（中国建筑工业出版社，2016）、Emerging Economies, Risk and Development， and Intelligent Technology（CRC Press，2015）、Territorial Evolution and Planning Solution（Atlantis Press，2012）等著作6部；获得各类省部级以上奖项20余项。

目前，我国正处于城镇化快速发展时期，越来越多的人口和社会经济活动在城市聚集，加剧了城市的风险和“脆弱性”。近年来，各类公共安全事件层出不穷：2011年中央电视台曝光的双汇瘦肉精事件，2014年上海外滩踩踏事件，2015年天津港危险品爆炸事件，2016年超强台风莫兰蒂，2017年刚发生的四川茂县山体垮塌灾害(图1)和南方暴雨洪涝灾害（图2）等等，频发的社会公共安全事件给城市带来了巨大的人员伤亡和经济损失。2016年，我国因自然灾害造成直接经济损失近5032.9亿元人民币，累计受灾人次达1.9亿人。同时，我国每年因安全生产事故和社会治安事件造成的经济损失分别高达2500亿元人民币和1500亿元人民币，每年近20万人被夺取宝贵的生命。随着“风险社会”的到来，如何预防和降低风险，减少灾害损失，提升城市防灾减灾能力成为各国政府、专家学者和公众越来越关注的热点话题。城市对灾害的响应也由传统的防灾(disaster prevention)转向减灾(disaster mitigation)，再到近年来兴起的韧性(resilience)。各国政府高度重视并积极投入韧性城市建设，2014年美国提出建设全球100个韧性城市的计划，并提出构建城市韧性指标（City Resilience Index）用于韧性评估。日本在经历了东日本大地震的巨大冲击后，2013年公布国土强韧法，并开始着手编制《国土强韧化行动计划》，成为首个把韧性提升到国家政策层面实践的国家。我国政府也高度重视，在“十三五规划”中首度提出了安全发展观的理念，提出加强全民安全意识教育，健全公共安全体系，建设“平安中国”的战略构想。

图1 四川茂县山体垮塌灾害现场（图片来源：国家减灾网）

图2 2017年7月南方暴雨洪涝灾害（图片来源：国家减灾网）

国内外韧性城市建设的研究如火如荼

韧性（Resilience）源于拉丁文resilio，意为受到压力后反弹和回跳的能力。生态学家Holling首次将韧性的思想应用到系统生态学的研究领域，用以定义生态系统稳定状态的特征。20世纪90年代后，韧性被引入到工程、经济、社会等广泛领域，内涵得到不断丰富。日本在其《国土强韧化行动计划》中将韧性分解为四个目标：一是最大限度地保障人民生命安全；二是保障国家机能承受巨灾冲击，并维持整个国家系统的相对稳定性；三是最大限度地保障公共设施安全，最大可能的减少灾害损失；四是尽可能快速实现灾后恢复重建。综上所述，韧性是一种能够应对、吸收、适应风险并及时有效地从灾害影响中得到恢复的能力。韧性城市的内涵可以从这几个方面解读，一是城市各系统吸收灾害并维持城市基本运转的能力，二是城市各系统能自我适应并抵御灾害的能力，三是城市系统从灾害中恢复并提升抵御未来更严重灾害的能力。

国外针对韧性城市建设的研究起步较早，积累了丰富的理论成果和实践经验。不同国家与机构从多学科、多角度研究韧性城市问题，并通过韧性城市的建设实践践行相关理论。纵观现有研究，城市层面的韧性理论研究主要集中于气候变化的应对以及城市风险评估等方面。从经验借鉴、理论演绎到指标体系的构建、测评模型及实证分析，构建了一个初步的理论分析框架与研究体系雏形，为进一步深化相关研究奠定了良好的基础。我国韧性城市建设研究起步较晚，与国外防灾先进国家仍存在较大差距。但近年来发展势头迅猛，尤其是近3年，我国学界对韧性的研究如火如荼，相关研究的论文数量逐年攀升 (图3)，主要集中在城乡规划、地理和灾害学等领域，目前尚处于文献综述和定性研究的阶段。南京大学韧性城市研究团队在韧性城市理论研究和规划实践中积极探索，取得了一定的阶段性成果。合肥市市政设施韧性规划研究项目作为国内首例完全基于韧性理论的规划实践，是我们在韧性城市规划中迈出的关键一步。我国的韧性城市规划方兴未艾，未来还有大量的工作要完成。

图3 在CNKI上以“韧性城市”和“弹性城市”为关键词检索得到的相关论文数量

韧性城市建设是我国响应《新城市议程》的重要举措

现代城市规划兴起于解决环境卫生问题，提升人民生活质量的实践，其初衷就在于使城市变得更加安全宜居。Doxiadis指出，一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。安全需求是人类最基本的生存需求之一，安全需求的实现是人类更高阶需求的基础（图4）。公共安全是城市生存和可持续发展最基本的前提，是国家安全和社会稳定的基石，是经济和社会发展的基础条件。2016年10月，第三届联合国住房和可持续城市发展大会（简称“人居三”）在基多召开，会议强调了韧性在城市经济社会发展等方面发挥的巨大作用，并呼吁各国采取行动，积极推进环境永续和韧性城市建设，承诺增强城市和人类住区的韧性，从风险应急管理模式转向基于风险防范的全社会参与模式。韧性城市建设被认为是《新城市议程》成败与否的关键，也是我国响应和落实《新城市议程》号召的重要举措。韧性城市将是未来全人类面临的重要课题之一，是未来城市建设的发展方向。

图4 马斯洛需求理论

我国作为灾害频发的人口大国，面对各种不可抗力风险因素的影响，饱尝各种自然和人为灾害带来的巨大损失，在抵御风险抗击灾害冲击的漫漫长路上不断前进。我们在针对东北亚地区风险认知度的研究中发现，风险认知水平与经济发展水平存在正相关性，相比于日本和韩国，我国民众的风险认知水平普遍较低，且对灾害风险的容忍度相对较高。长久以来，我国对灾害风险的防范有所忽视，重救轻防的思想根深蒂固，公共安全和防灾减灾体系建设滞后于经济社会发展步伐，城市脆弱性明显。2012年北京7·21洪灾后，国家高度重视城市洪水问题，发布海绵城市建设技术指南，掀起了全国范围内海绵城市建设热潮，在提升城市雨洪韧性方面迈出了开创性的一步。

当前我国正处于城镇化快速发展阶段，城市发展更加注重质量，这对韧性城市建设提出了更高要求。我国面临着存量风险和增量风险叠加并同时扩张的挑战，城市韧性亟待提升，国家公共安全体系亟待健全。除了传统的自然灾害、安全生产事故、公共卫生事件以及社会安全事件，我们还要应对新型风险问题的挑战。例如，电脑病毒和网络传播潜在的信息泄露的风险，人工智能（Artificial intelligence）潜在的不确定性不可控性的风险，以及近年来社会各界广泛关注的雾霾问题等等。科技在带来社会进步的同时，也增加了很多不可确定的风险因素，与此同时，科技也提升了城市抗击风险冲击的技术水平。2017年，科技部出台的《“十三五”公共安全科技创新专项规划》明确了“十三五规划”期间综合防灾减灾科技创新的发展思路、发展目标、重点技术发展方向、重点任务和保障措施，旨在突破多项风险防范关键技术。伴随着科学技术进步，人类步入防灾减灾大数据时代，完整的数据链为预测和管理风险事态提供了更优化的可能，在网络信息传播日益便捷的今天，公众不仅关注灾害信息发布，更多地参与风险沟通，参与灾害响应全过程，这也为公众参与韧性城市建设提供了更多的可能。

我国在积极响应“人居三”韧性城市建设号召的过程中，对灾害风险的应对思路也需要不断转变。我们应该由传统的以事件为中心，亡羊补牢式的单纯重视应急管理，转向新型的以风险为中心，未雨绸缪式的灾前、灾中、灾后并重，重视灾情演化的全过程，由自上而下的风险信息传播转向全社会参与的风险沟通，由单一的工程措施转向非工程措施和工程措施并重，由单一风险单一灾种管理转向多风险多灾种综合治理，由突发事件的应急管理转向全面系统的风险治理，由政府主导的灾害管理转向多主体参与的“公助、共助、自助”相结合的风险治理，由单一城市地域的风险治理转向跨城市区域的灾害风险联防共治。

城市韧性评估是韧性城市建设的关键

脆弱性与韧性是一组相关的概念，脆弱性评估作为风险评估的基础，可以被纳入韧性评估的框架下。联合国减灾署在《2005—2015年兵库行动框架》（Hyogo Framework for Action）中指出，韧性是最终目标和终极指令，而脆弱性评价则作为实现最终目标的策略。城市韧性评估是韧性城市建设的基础和关键，提高韧性是韧性城市建设的最终目标。日本提出了“PDCA cycle模式(图5)”，即“P（计划）—D（执行）—C（检查）—A（处理）—下一个PDCA”的循环模式 ，其中重点在于Plan（计划）中的风险事态模拟和脆弱性评价，而脆弱性评估又是其重中之重。具体的实施顺序包括：①设定评价领域，包括个别领域与横向领域，构建评估框架。②以纵轴为风险事态，横轴为评价领域，制成脆弱性评价表。

图5 PDCA cycle流程图

城市韧性评估除了日本的“PDCA cycle”定性评估方法以外还有一些量化评估方法，我们对主要的定量评估方法进行了简要介绍和优缺点比较(表1)。主要包括以Bruneau为代表的基于系统机能曲线的韧性评估模型，将韧性表示为系统机能随时间变化的函数。基于指标体系的韧性评估，涵盖经济韧性、环境韧性、社会韧性等综合领域，确定指标权重衡量综合韧性指数。基于调查研究的度量方法，在问卷调查和访谈的基础上，应用李克特量表法简易衡量韧性大小。基于数学模型的度量方法，例如基于生产函数的经济韧性评估，用以评估经济系统的瞬时韧性和动态韧性。基于工程物理学的度量方法，例如日本学者上田遼用物理工程中的阻尼运动来解释冲击后的区域韧性，构建了单自由度模型评估日本震后的人口韧性。不同的韧性评估模型适用于不同城市的具体情况，在实践中应该酌情选用。

我们的研究团队也进行了一些基于上述评估方法的实证研究，为我国城市韧性评估和韧性城市建设实践抛砖引玉。2017年我们就有四篇硕士论文对此进行进行了较为系统而深入的研究。万膑莲将生产函数方法和单自由度模型方法运用于汶川地区地震灾后重建的经济韧性研究，发现城市间经济韧性存在较大差异，它随着时间和经济系统内部结构的变化而变化，经济衰退程度与第一产业产值呈正相关，恢复时间与第三产业比重呈正相关。凌子通过建构多维度韧性指标体系，以阜宁6·23龙卷风灾为案例进行盐城农村社区韧性评估和提升策略探讨。李亚通过构建综合韧性指标体系评价全国288个地级市，发现我国城市普遍韧性水平较低，且不同地域、不同等级规模的城市韧性水平存在着显著差异 。此外，我们还发现韧性城市存在着地理空间邻近效应，韧性指数较高的大城市(例如上海)对周围的城市存在着一定程度的韧性空间溢出现象，其邻近的其他城市也具有相对较高韧性水平，呈现出“长三角韧性城市群”的聚集效应。我们将全国地级市韧性指数空间分布图与“胡焕庸线”叠合（图6），发现符合“胡焕庸线”分异规律，它既是适宜人类生存地区的界线，同时也是我国城市地域韧性水平的分界线。以“胡焕庸线”为界，其东南部城市普遍韧性水平较高，其西北部地区城市几乎都处于较低韧性和低韧性范围内。吴浩田结合我们编制的我国第一个韧性城市规划——合肥市市政设施韧性提升规划，对韧性城市规划的体系、方法与路径进行了研究与思考。

表1 主要韧性定量评估方法比较

图6 城市韧性指数空间分异情况

结语

十三五规划时期是我国全面提升防灾减灾能力，构建安全保障型社会的关键时期。我们应该直面我国城镇化快速发展阶段的多重风险因素叠加挑战，把握好关键性机遇，紧密围绕在以习近平总书记为核心的党中央周围，为健全我国公共安全体系和构建国家安全体系，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网，为实现“平安中国”战略构想而不懈努力。积极地响应落实联合国“人居三”《新城市议程》关于韧性城市建设的有关号召，在学习国外先进经验的同时结合我国具体国情，构建适用于我国韧性城市建设的理论框架，加强韧性城市的法制化建设和体制机制建设，为韧性城市建设实践提供切实的法律保障和组织保障。

我国的韧性城市建设方兴未艾，韧性城市规划才刚刚起步，各种新型风险问题伴随存量风险凸显，应对风险的传统思路亟待转变。我们应该积极构建全社会参与的风险治理长效机制，提升公众的风险认知水平和防灾减灾意识，健全贯穿灾害全过程的风险沟通程序，提高韧性城市建设的公众参与度。同时，还应该注意我国不同等级规模、不同地域的城市韧性水平的分异特征，注意城市间韧性空间扩散现象，跳出“就城市论城市”的狭隘视角，成立跨区域合作的风险治理机构，跨行政边界共建共享韧性基础设施，进行灾害风险的区域联防共治。对不同情况的城市进行分类评估和针对性指导，因地制宜的建设韧性城市，统筹我国东西部地区的韧性城市建设整体格局。