浅析大学章程在依法治校过程中的角色定位

邸振伟+宋洋

[摘要]依法治校是实现高校科学发展的必要途径，高校在依法治校的过程中既要依据国家的法律、法规治理学校，也要依据学校的章程等具体的规章制度治理学校。大学章程对于高校的重要性不言而喻。可以说，高校的章程建设不仅是依法治校的重要内容，同时也是高校依法治校的依据。

[关键词]依法治校；章程；大学

依法治校是我国贯彻依法治国方略的重要组成部分，仅从高校的角度，通过依法治校不仅实现了国家对高校的依法管理，又保证了高校的管理秩序，尤其在管理系统的稳定性上发挥了重要作用。自教育部发布《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法[2003]3号）以来，教育系统按照依法治国基本方略的要求，加强法制建设，全面实行依法治教。其中，高校层面作为依法治校在教育系统的先行者，不断探索依法治校的方式方法，高校广大教职员工的法制观念明显增强，法律意识和依法维权意识逐步提高，高校的管理模式基本实现了制度化和程序化。在此基础上，教育部于2012年又颁布了《全面推进依法治校实施纲要》（教政法[2012]9号），该文件要求各级各类学校全面落实依法治国要求，大力推进依法治校，建设现代学校制度，依法制定具有自身特色的学校章程，对学校改革发展中突出矛盾和问题，应当按照法定程序依法解决，全面提高学校依法治校的能力和水平。

一、高校依法治校的基本内涵和表现形式

（一）高校依法治校的基本内涵

依法治校是实现高校科学发展的必要途径。高校在依法治校的过程中既要依据国家的法律、法规治理学校，也要依据学校的章程等具体的校内规章制度治理学校。高校依法治校的主要内容：依据国家法律法规治理学校；依据章程等校内规章制度治理学校。因此，依法治校从内容表象看是依据国家的法律法规和大学章程等学校规章制度来治理学校。2012年1月1日施行的《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）（以下简称“暂行办法》），代表着大学章程的制定工作进入到实质化操作阶段。2013年11月，教育部核准了中国人民大学等6所高校的章程，高校章程建设取得了实质性进展，通过大学章程进一步明确了大学的管理体制和内部治理结构，可以说，大学章程既是大学内部治理结构的直接体现，又是完善内部治理结构的重要途径。高校开展章程建设，是依法治校的重要内容和基本内涵，章程建设的制定直接关系到依法治校的顺利开展。

（二）大学章程是依法治校的重要表现形式

《暂行办法》规范了高校章程制定的内容、程序、核准与监督机制，从制度上决定了章程成为高校实施依法治校的依据。所以说大学章程既体现了法律法规的意志，又成为高校内部制度建设的制度基础。高校要做到“一校一章程”，以建立健全高校章程为契机，构建起党委领导、校长负责、教授自学、民主管理的内部治理体系，加快高校依法治校的发展进程，从而加速推进高校内部治理进程。高校在依法治校的前提下，围绕高校特点和教育目标合理合法地制定章程。在制定高校章程的时候，章程内容要以国家的法律法规为基础，采取法律优先的原则，不能与国家的法律法规相抵触，在法律适用的范畴内进行规范行文。高校可以根据教育的不同特点，对高校内部相关的管理问题，尤其是容易产生纠纷的问题，有针对性地制定相关内部管理文件和规章制度，作为国家法律法规对高校某些纠纷问题的制度补充。可以说，这是高校自由裁量权的集中表现，同时也是高校探索自主办學的必由之路。同时高校的章程拟定要在法律框架的范围内进行，不能偏离国家法律法规的轨道。高校在制定章程的过程中，要体现章程的合法性。高校章程的制定要经过立项、起草、讨论、审查、决定、公布、上报与备案等多个环节。高校章程只有通过这些环节的不断论证，才能有针对性的找出学校问题薄弱的地方，明确章程需要解决的问题，在讨论和征求师生和法律专家的基础上，充分支持学生依法参与学校民主管理，保障高校教育管理的合法化、规范化。

二、高校依法治校现状分析

随着我国高等教育的发展，矛盾日益凸显，但与此同时，我国高等教育法制建设相对滞后，特别是高校在处理深层次矛盾方面，诸如学校内部党政的矛盾、行政与学术的矛盾、学校与学生的矛盾等都出现了许多新形式和新变化，高校的依法治校面临了全新挑战。一直以来高校习惯运用行政手段以及道德约束来治理学校。换言之，我国传统的高校内部管理方式还处于明显的官本位阶段，比如，高校管理人员对“依法治校”的法制意识认识不够，不同程度地发生人治的情况，某种程度上这也说明了高校在管理人、财、物等方面的制度失效，依法治校任重道远。

（一）依法治校观念淡薄

目前我国高校师生员工的法制观念和维权意识不断提高，但法律知识的匮乏直接导致维权有心无力。特别是部分师生员工由于缺乏对法律法规及学校内部规章制度的学习，在日常工作和学习中，未能养成知法、守法、用法的良好习惯，导致问题的发生，解决问题往往又依靠行政手段而不是依靠法制及内部管理制度和工作程序，问题可能暂时得到解决，但总难以得到彻底解决。高校都或多或少存在着因种种原因被临时工、合同制人员和学生家长等群体告上法庭的情况，这也说明高校在法律制度和高校章程等制度建设上面，还存有薄弱环节。

（二）制度缺失导致高校内部矛盾突显

我国高等教育管理体制经过多年的改革探索，已取得很大的进步，就目前而言，还是缺少上承国家法律法规，下启大学章程等学校规章制度，即使有了制度，但往往一些学校规章制度的内容严重与法律精神相违背或毫无法律依据，直接导致政治权力与行政权力、行政权力和学术权力等矛盾的直接碰撞。一些高校在发生矛盾和问题后，出现了无法可依、无章可循的情况，这样就使现行法律法规与高校内部的规章制度的不同步和滞后性。

（三）校务公开有待加强，维权渠道不畅

校务公开是依法治校的重要表现形式。目前一些高校的校务公开存在程度不够、沟通渠道不畅等问题，直接诱发矛盾发生。比如，校园内发生矛盾纠纷，当个体与学校发生矛盾纠纷时，对于一部分教职工或学生而言，往往第一选择的并不是通过法律法规和校内规章制度解决问题，在他们的潜意识里认为，维护自身合法权益通过找关系、闹学校等方式远比通过法律手段方式取得的效果明显。当下，一方面，上访群体、职业“校闹”等力量日渐复杂化，高校还难以对抗某些校外不良势力；另一方面，如果进行司法诉讼，成本高、耗时长，迫使矛盾个体不得不另辟他径。因此维权途径的不便也是导致高校利益相关群体倾向于通过非法律途径来维护自己合法权益的因素之一。

三、大学章程在依法治校过程中的角色定位

大学章程是大学内部管理人员、教师和学生等多种主体运用多元化、民主化、平等化的管理方式参与的一个协调互动过程后的结果，也是依法治校的具体举措。中国现代大学制度内部治理的显著特征是，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。大学章程从制度上规定了内部权力结构，并形成“党委领导是核心，校长负责是关键，教授治学是基础，民主管理是途径”依法治校的内部治理模式。大学章程作为基于权力和决策责任分工，在具体的制度设计中贯彻学术自由、教授治学的办学思想和原则，而民主管理则强调所有师生都有参与大学内部事务管理的权利。大学章程通过保障各方利益主体参与学校发展过程，促进党委、行政、学术及民主权力相辅相成。

（一）坚持和完善党委领导下的校长负责制

高校领导体制经过长时期的探索和不断发展，现已形成党委领导下的校长负责制，党委领导是核心，校长负责是关键，坚持党委领导下的校长负责制是推进高校内部治理结构的基本前提。通过大学章程可以科学划分党委和行政的权限，章程的制定应认真贯彻中共中央办公厅于2014年10月印发《关于坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发[2014]55号），必须正確处理党委领导和校长负责的关系。党委统一领导学校工作，要总揽学校改革发展稳定的全局，加强党的建设和思想政治工作，尊重和支持校长独立负责地开展工作。校长在党委领导下，积极主动地做好教学、科研、行政管理工作。校长和其他行政领导班子成员要自觉接受党委集体领导，认真贯彻执行党委决定。根据高校自身的特点，制定和完善大学章程的内容，从而使高校出现的问题可以有的放矢，管理规范化、制度化、程序化，当高校出现问题、矛盾和纠纷，可以根据大学章程以及学校相关规章制度进行裁定。

（二）准确把握行政权力权限，提升学术权力地位

高校民主政治的表现形式，关键在于规范行政权力、提升学术权力地位，各司其职。大学章程则明确了高校学术组织在学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性，充分发挥专家、学者在学校内部管理中的重要作用，同时高校又通过制定出台《学术委员会章程》等有关制度，不断提升学术权力地位，使大学行政权力真正回归到为师生和教学科研服务角色中去，切实将行政权力和学术权力分开，避免行政权力和学术权力两者之间的内在矛盾，从而真正实现教授治学，这样高校才能充分地体现民主政治。

（三）强化IL-～-.管理与监督，提升决策的科学性和民主性

在推进大学章程的同时还要继续做好高校民主监督，不断完善教职工代表大会制度和二级教代会制度，就高校发展和建设过程中的重要问题向教职工做以汇报和总结，这也是学校章程提出的推进民主管理监督的体制机制改革的重要前提。同时，高校也要对涉及学校改革发展的重要事项进行咨询、建议、指导，不断扩大学校民主管理和监督渠道。同时，进一步发挥大学生的参与作用，不断扩大学生参与学校民主管理的范围和渠道，健全工作程序，充分调动大学生参与大学内部治理的积极性和主人翁责任感，全面参与学校的发展建设。

总之，高校要在新时期逐步形成依法治校的态势。在行使高校自主管理的同时，按照国家法律法规的要求，明确大学章程，健全管理制度，规范日常管理工作，建构和谐高校，这样才能在依法治校的基础上，真正地发挥大学章程的作用，使高校管理真正迈入民主化、科学化和规范化。