我国科技项目评价体系的困境及其出路

于 意，张今杰

(湘潭大学 哲学系，湖南 湘潭 411105)

科技项目评价是科技评价工作的重要组成部分，是促进科技创新、改进科技管理工作、提高政府公共资源使用效率、加快科技事业发展的重要途径和有力保障。科技项目评价涉及面广，评价过程包括项目立项、经费拨付、中期检查、结题鉴定、后期追踪等；评价相关者包括评价委托者、评价者、被评价者三个方面。其中评价者又包括政府科技管理部门和科学家共同体(如科学家的同行以及第三方机构的专家等)。

近年来，科技领域频频出现各种学术腐败现象，造成国家投入巨额科研经费的浪费和流失；在包括人文社会科学在内的整个学术界出现了浮躁浮夸、急功近利、追求短平快等问题，这导致人们对科学家和科学技术本身圣洁光环的质疑。这些问题的产生，究其原因，一方面与整体上浮躁的社会环境有一定关系。浮躁的大环境和形形色色的诱惑使得一些科技工作者立场不够坚定，不愿坐冷板凳而索性随波逐流；另一方面，这种局面的出现与制度层面上现行科技评价体系的缺憾有更直接的关系。如果科技项目的评价存在重形式走过场、重数量轻质量的问题，科技项目负责人为了自身利益，就不可能潜心研究，他们会花更多精力去揣测管理部门的喜好，包装自我以获得科研项目经费，盘算如何顺利通过项目验收，而真正的科学研究则沦为考虑的次要方面。科技项目的评价体系是科技研究的“指挥棒”，如果“指挥棒”存在问题，科技研究的导向就不会健康，学术研究中浮躁的现象就会滋生，学术腐败的毒瘤也会随之慢慢长大。

一、我国科技项目评价体系的现状

新中国成立后我国科技项目评价体系是与当时计划经济体制相对应的。科技研究项目课题指南的设立、确定立项、经费拨付、成果鉴定都是由政府科技管理部门全程负责的。政府科技管理部门既是教练员，又是运动员，还是裁判员。科学家在选题范围、立项经费、成果评价等方面均无发言权。这是一种科学研究的举国体制，这种体制的好处在于能够集中力量办大事，将有限的经费、科研力量集中于少数关系到国计民生和国家安全问题的科学理论和技术革新研究上。“两弹一星”、潜水艇等方面的重大突破都是这种体制的成就。随着社会经济发展，尤其是市场经济冲击，这种体制的弊端日益彰显。20世纪80年代以来，政府科技管理部门和一些学者就我国科技项目的评价问题开始了思考和探索，在如何健全评价制度、规范评价程序、完善评价方法等问题上取得了一些成果，积累了一些经验，对提高我国科技项目研究效率起到了一定作用。但总体来说，我国当前科技项目评价体系仍然不够合理，科技管理部门因此广受诟病。

(一)科技项目评价的主体

当前我国科技项目评价的主体主要有三种：政府科技管理部门，科学家同行或科技共同体，专业化的第三方中介机构。

三种主体中，政府科技管理部门占据着主导地位。科技项目的管理部门与科技项目的评价执行部门在很多时候是合二为一的。他们大都管理和干预着科技项目从申报、评审、拨款、中期检查到结项的整个过程。当然，在立项评审和结项评审这两个重要阶段，管理部门会聘请科技共同体的成员(即一些科技界的同行)参与，通过网上评议方式为他们提供关于立项和结项的相关建议和意见，充分发挥科学共同体在科技评价工作中的专家作用，但最终的决定权往往掌握在政府科技管理部门手中。作为管理部门的委托方和作为评价者的受托方之间存在着职责不清、权力不明的问题。委托方作为管理者经常也不自觉地站到了评价者的队伍中。至于第三种主体，即专业化的第三方中介机构目前则远未成熟，更不必说市场化了。西方国家在科技项目中通常使用的社会中介机构在科技项目评价中的作用没有发挥出来。在西方国家，科技项目的社会中介评价机构往往是专业性很强、技术含量很高且通过资质认定相对比较中立有法人代表性质的机构。我国则在专门科技项目评价专家的培养和机构的认定方面没有取得进展。也正因为如此，科学管理部门往往将与科技项目的选题、招标、管理、实施、检查、验收等各项工作全部承包下来，容易出现评价过程中各种不公平现象。

(二)科技项目评价的相关制度

为了使我国科技项目评价工作合理和规范，更体现公平和公正，国家出台了一系列关于科技项目评价的规章制度和文件。这些制度包括《国家科技计划项目评估评审行为准则与督察办法》《国家科研计划课题评估评审暂行办法》《国家高技术研究发展计划课题评审程序规范》《科学技术评价办法(试行)》《科技评估暂行办法》等规定和科技部、教育部、中科院、工程院和国家自科基金委联合颁发的《关于改进科学技术评价工作的决定》。这一系列相关制度和规定的出台，使得我国科技项目评价逐步实现了体系化和法制化，科技项目评价做到了有法可依。与西方国家相比，我们与科技项目评价相关的法律和制度建设并不落后，甚至相对更为完善。但是在实践中，我国的科技项目评价却频频出现问题，引发民众不满和诟病，原因在于有法不依，或者说在于科技项目评价制度的执行上出现了问题。更重要的是，这种执行上存在问题的事实已被很多的科技工作者和科技项目管理部门所接受。因此在科技项目立项申请和结题申请过程中往往乱象滋生，难以实现公平、公正、公开，大大挫伤了科技工作者的积极性。

(三)评价的指标

当前，我国科技项目评价的主要指标是论文和专利的数量和级别。在项目申报阶段，正因为科技管理部门作为委托方与受托方之间责、权、利纠缠不清，第三方评价中介机构参与度低，很难形成科学全面的评价指标体系。真正的评价者要么是科技管理者，他们对于被评价者的申报材料可能是一知半解的，要么是管理者聘请的科技界同行，而这些同行成为受托方的资格和学术水平的要求往往缺乏严格规定和选拔程序，管理者只是大体上知晓他们的研究领域，实际上专家库中选出的这些受委托者对被评价者所申报的项目了解并不深。专家们只能以申报者前期主持的项目、发表的论文、获得的专利等方面的数量和级别作为主要参考依据，从而作出取舍。至于被评价方申报项目的理论和现实意义、研究的思路和主要方法、项目实施的可行性等更为重要的信息则退居其次。项目结题阶段的评价亦是如此。这种重数量轻质量、看表面不看本质的评价标准往往会错失真正有创新性的选题，也会使科研人员为了获批项目而追求论文和专利的数量，学界的浮躁之风也就随之大涨。

(四)评价的过程

我国的科技项目评价过程通常对立项和结项两个阶段最为重视，对于项目研究的展开和进行过程中的进展、困难等问题并不关心，项目研究成果对理论和生产实践带来的贡献也是极少关注，而后期追踪程序则更是基本缺位，这被人们称为科技项目评价过程中的“虎头蛇尾”现象。即使在评价过程中相对比较重视的立项和结题两个阶段，也缺乏被评价者、委托评价者和评价者之间的有效沟通，往往是一“报”定“生死”，没有三方有效沟通。对被评价者来说，没有接收反馈意见、不断完善项目研究方案的机会。

二、我国当前科技项目评价的困境

我国当前科技项目评价体系既是计划经济时代的产物，也是为适用市场经济时代而不断改革的新形式。总体上来说为我国科学技术的发展和创新作出了巨大的贡献，但是进入新的科技革命时代之后，科技项目评价体制的改革和发展已远远跟不上世界经济和科技发展的潮流。

(一)政府科技管理部门干涉过多，影响科技项目研究的原创性

在我国当前科技项目评价体系中，重要项目的评价一般要经过立项前、立项中、结题评价三个阶段，由于完善的专业科技评价中介组织的缺席，多元化的评价主体尚未形成，政府科技管理部门作为科技项目评价的具体组织者，只好额外多承担很多任务，包括整个科技项目的策划、申报、检查、追踪等各方面的组织工作。这一方面使得科技管理部门的工作任务重、效率低下；另一方面，因为组织者同时又是实施者，很多时候还可能是评价者，政府科技管理部门对科技评价过程参与过多，不可避免地会滋生一些腐败行为。管理部门的科技项目评价行为组织者往往根据自己需求、好恶和亲疏程度来决定立项与否、经费多少、能否结项。高等院校和科研机构的研究人员为了能获得立项或通过结项，往往放弃自身的研究强项，忽视自己的研究基础，甚至不顾自己的创新精神和职业追求，设法了解和迎合科技项目管理部门的兴趣、爱好的选题和立项要求，将一些平庸的成果包装起来，讲究形式的“完美”以吸引管理者的目光，甚至找熟人打招呼以达到自己的目的。这样一种科技项目的评价行为不能反映科技工作者的创造性研究实力，维护项目申报者和相关单位的利益，令普通科技工作者产生不信任感和浮躁的风气。

众多的科技项目申报者对于自己申报的项目不能立项的原因毫不知情，别人为何能立项，经费为何有区别等问题也都一概没有知情权。结项时项目负责人的科研任务是否已经完成，成果是否有理论价值和现实意义，能否运用于生产实践，对这些重要问题科技项目的管理部门把决定权交给专家库中抽取的同行，至于这些同行对所评价项目的研究是否熟悉，能否作为评价专家则不甚了解。这也是公众把批判的矛头直指科技项目管理部门的主要原因。

(二)“三公”原则难以执行，影响科技人员的研究积极性

科技项目评价过程中的信息不对称是广大科技研究工作者意见较大的一个重要方面。在项目申报评价时，项目申报者往往需要对课题选题、研究规划、提出的创新性观点、已有研究成果等方面作出全面详尽的论证。这对于申报者来说要求太高，金无足赤、人无完人，每一个有意义的重要研究项目的申报书都可以说是一个系列工程，都可能有考虑不周全或不深入的地方。但是申报书交上去之后，申报者如果不设法打听相关信息的话，剩下的事就是等待科技项目管理部门的“宣判”。获得通过当然喜不自胜，没有通过也得不到相关信息反馈。是因为观点不正确、设计不合理、论证不深入还是缺乏创新性的原因而没能批准立项，申报者一概不知，申报材料上交后整个评价过程似乎与申报者没有任何关系，更谈不上没有立项的申报者根据反馈信息加以修改完善和改进，提高科学研究的经验以便提高下次申报的成功率。立项评价过程就象一个黑箱，充满了神秘色彩，缺失相关部门和项目申报者以及社会公众监督。而项目结项评价情况也大体上类似。

科技项目评价过程和结果的不公开、不透明严重伤害了科技工作者的积极性。因为只要是合理的、严格按照规定和程序来进行的评价过程和结果，是能得到广大科技工作者理解和支持的。作为评价受托方的科技共同体同行也不会受到各种利益关系的干扰，科技管理者的评价组织工作也会因此而程序化、正常化。相反，遮遮掩掩、神神秘秘的评价过程只会引起人们的怀疑，让人产生不公平、不公正的猜忌，降低科技项目评价工作的信誉度和研究者的积极性。

(三)科技项目评价指标不科学，科技界浮躁之风盛行

因为我国第三方专业评价专家和机构的匮乏，政府科技项目评价组织者把许多不属于自己的工作任务揽了过来。在项目评价时管理者必须成立评价队伍。按目前做法，他们先是建立了一个评委专家库，按一定规则从专家库中随机抽取专家成立项目评价组来开展评价行为。随机抽取的专家当然是与申报项目相关或相近学科的同行，但这并不意味着这些专家对申报者所研究的具体问题非常熟悉或者作过深入研究，也许评价者对该问题的了解还不如申报者深入。在这种情况下，申报者的前期成果倒不失为一个重要参考依据。因此，申报前期发表的学术论文和获得的专利数量和级别就显得至关重要了，因此评价的主要指标就是这两个方面。这就是科技项目评价中重数量轻质量，重形式走过场现象的主要原因。

科技项目评价固然离不开量这个重要指标，但是将量这个指标的重要性无限放大就不适当了。

(四)科技项目评价制度执行不力，各种腐败现象滋生

为了保障科技项目评价过程中的公平、公正、公开，促进我国科学技术事业的发展，国家科技部和相关部门先后出台了一系列法律法规，这些制度对科技项目评价工作的主体、方法、程序、要求等各方面都做了严格规定。但是如何执行这些制度却是个更为重要的问题。这些规定并没有明确如何执行评价制度的相关要求，更没有细化评价执行过程中的各种操作规程，何时评价、评价主体的选择、评价指标的确定、评价结果信息的反馈和公示等方面都没有刚性约束，具有较大的随意性，没有明确项目评价各环节中的组织者和执行者的相关责任，责权利不统一。也就是说，虽然我们对于科技项目评价问题做到了有法可依，甚至法律制度还相当系统和完善，但是如何依法办事，或者说如何按照规定来操作评价工作，却始终是个难题。

三、完善我国科技项目评价体系的措施

科技项目的合理评价关系到我国科技工作者的研究积极性，更决定了我国科技现代化的进程，完善我国科技项目评价体系的任务迫在眉睫。

(一)谁来评价

为了保证科技项目的公平、公正、公开，遴选出评价主体是关键，即首先得确定评价的具体实施者是科技项目评价的受托方，这个受托方绝不能是政府科技项目管理部门。“受托方是指受委托方委托,组织实施或实施评价活动的一方,主要包括专业的评价机构、评价专家委员会或评价专家组等”[1]。

当前我国的科技项目评价主体主要有政府科技管理部门和同行专家。我们应该尽可能减少政府直接组织和参与评价的分量，政府不再对科技项目的评价工作进行微观干预。政府的职能应该定位为制度的制定者和评价行为的组织者、协调者，应该发挥科学家共同体和第三方评价机构的作用。

首先是要发挥科学家共同体的作用。科学家共同体同行专家的评价是克服原来评价体制中重量轻质标准弊端的一种方式，也是我国当前比较常用的一种项目评价方式。在此，同行专家的遴选和信誉度是关键。我国在不同类型不同级别的项目评价中使用不同的专家库。专家库的建立是同行专家评价的前提条件。当前我国各类专家库的建立一般是由科技项目评价管理部门组织完成的。专家准入条件相对比较宽松，一般是选择在学界有一定影响力的学者入选。为了保障专家的学术水平和责任心，在遴选专家时应该有相应的评价专家的资格审查制度或评审制度，应该对专家的学术水平、评价能力以及社会责任感等方面进行全面考察，只有为学和为人两方面都优秀的学者方能入选。在专家入选之后，我们还应该定期对专家的评价案例进行抽查分析，对评价专家本人进行反评价，以确保评价主体能胜任评价工作。

其次是建立和完善第三方评价机构。西方国家比较重视第三方评价机构在科技项目评价中的作用。如瑞士科技项目评价大多委托私人咨询机构，这些私人咨询机构一般具有相对独立性，有法定的资质，有自己丰富的专家库。作为委托方的政府科技项目管理部门不能决定私人评价机构专家的人选，以保证专家的独立性和评价工作的公正性；法国也有相对独立的科技项目评价机构，主要承担政府科技项目管理部门的评价工作，他们能提供从项目申报评价到市场调查、项目结项再到后期跟踪的全方位服务。当然独立的第三方中介机构的评价行为也需要政府监管，需要建立和完善相关制度，如机构的认证制度和信用考核制度等。一旦第三方中介评价机构建立和完善，政府就可以通过购买服务的方式，把科技项目评价的工作委托给他们，自身只需负责组织、协调、监督等外围工作。

(二)如何评价

首先，要设定科学合理的评价指标，改变以数量为主的导向，实现评价指标多元化。我们可以参考西方国家的做法，西方创新型国家不太重视科研成果在数量上的因素，而是根据不同类型的项目做多方面的综合评价。比如在美国，他们在对科技项目申报的评价一般结合定性与定量两种方法，定性评价交给科学家共同体完成，而定量评价则综合了文献计量、案例分析和相关文献计量分析等因素。在科技项目结项评价时则以同行评议为主，再辅之以案例分析和成果发表数量等因素。瑞士以外部专家的同行评价所作出的定性评价为主。对于基础研究项目，外部专家的评价要素主要包括该项目主持者在该领域的影响力、项目研究的原创性、对理论创新的可能性和研究的方法。对应用性项目的评价要素主要包括该项目研究成果的潜在市场价值、项目研究工作计划的合理性、后续研究的可能性、经费预算的恰当性等。因此在制定评价指标时，应当依据不同的项目类别和评价的不同阶段设置多元化的指标，以实现对项目公平公正的评价。

其次，努力实现评价程序的科学化。科技项目评价是一件非常严肃的事，必须遵循科学程序，保证评价的公平性和合理性。西方创新型国家在科技项目评价活动中所遵循的程序大同小异，但也有各自一些特点。就美国来说，首先由项目评价的组织部门聘请第三方评价机构，众多第三方评价机构通过公开竞聘的形式参与竞争，各自论证自身有能力按要求完成评价任务。有资质的评价机构中标后即组织同行专家筹备评价行为，期间认真分析项目的性质、类型、要求等方面的因素，并据此制定科学的评价指标和评价方案，通过各种途径收集项目的相关资料和数据进行分析，初步确定项目是否入选或者是否通过结项。最后招集项目申报人或结项申请人、组织者等相关人员进行评价报告听证会，允许申报人或结项申请人对评价程序和结果进行质询和申辩。在这一系列程序中，评价委托人的选择、评价流程各阶段的设定、听证会的举行都体现了严谨性和科学性，评价结果基本上能体现组织者的最初意愿。法国的科技项目评价过程与美国有很大的类似性，其中最一致的地方是他们都会在确定初步的评价结论之后举行听证会，一是向主管部门汇报评价结果，二是向被评价者通报相关情况，允许被评价者尤其是申报或申请未能通过的被评价者进行申辩。德国的科技项目评价则是被评价方的自评价与评价方的专家评价相结合。他们首先制定关于科技项目评价的一些指标，由被评价方根据自己的项目进行自我评价；第三方机构的评价专家对自评价的结论进行研究，结合申请材料得出初步的评价结果，最后举行听证会，向被评价方反馈评价过程和结论。被评价方有权向评价方索取正式完整的评价结论，也有权就评价结论进行反驳或申诉。

可见，西方发达国家在科技项目评价的程序安排上相对我国的科技项目评价而言要复杂、公开得多。他山之石，可以攻玉，我们可以参考他们的评价程序，建立健全科技评价相关制度，规范科技评价程序。

我们可以先由被评价方参照评价指标进行自我评价。因为申报者或申请者对自己的项目最熟悉，最有可能对项目作出相对中肯的评价。政府通过公开形式聘请第三方评价机构，机构专家遵循一定原则就不同类型和级别的科技项目，结合申报者的自评结论进行协商性评价，得出相对准确的初步评价结果。但是，如果评价工作至此戛然而止，被评价者对评价过程的相关信息仍然蒙在鼓里，不利于评价工作的公开性和公平性，也不利于被评价者科研能力的提升。因此，逐渐增加科技项目评价过程的互动环节是非常必要的。通过建立第三方评价机构与被评价者的有效沟通渠道，有利于评价专家充分了解被评价项目深层次信息，保证有创新性的项目不会因为评价专家的相对不熟悉而被淘汰。这样相对全面合理的评价程序，一方面能确定对科技项目选题的价值、研究的可行性或者项目研究是否已达到预期研究目标；另一方面能较好地体现项目管理者的意图，实现科技项目评价的科学管理。科技项目评价管理部门通过对评价程序的完善，可以激发科技人员创新潜力，营造良好的科技创新环境，促进我国科学技术研究日益与国际接轨，实现国家科技创新体系的建立与完善。

(三)评价之后

我国目前科技项目的评价过程相对比较简单，可以说一评定终身。这种情况使得科技项目评价过程一方面缺乏公开透明度，另一方面也缺少对科技研究项目的长效制约机制，不能最大限度地保障研究成果的创新性和实效性。因此，建立对重要科技项目的申报、研究和结项之后的全方位全过程追踪监控机制非常必要也非常紧迫。我们不能只在申报书的评价中相对重视，立项之后就不予监督，结项之时只看成果数量，结项之后则不再关注。要加强对重大科技创新项目的跟踪评价，尤其是在项目结项之后要有专门的评价机构对其在理论界和生产领域的实效进行定性和定量相结合的分析和评价。

跟踪评价是科技项目评价中的重要一环，它能弥补在申报评价和结项评价时由于人情关系等外部因素、被评价者故意掩饰、评价者不负责任等带来的科技项目评价的各种问题。如果能辅之以配套的奖惩政策，科技项目评价中的诸多不正之风就会逐渐减少。

(四)配套措施

科技项目评价中之所以问题频出而饱受诟病，除了制度不完善之外，其内在原因即与评价相关的各方在认识上的误区和自我约束能力。因此，完善科技项目评价相关法律，建设科技文化也是净化科技评价环境的重要举措。

首先，完善立法工作，加强依法评价。如前所述，我国现在有关于科技评价的法律和规定，然而这些法规的执行却存在很大问题。原因一方面在于这些法规本身并不够完善，另一方面在于法规执行过程中遇到了强大阻力。加大《国家科技计划项目评估评审行为准则与督察办法》《国家科研计划课题评估评审暂行办法》《国家高技术研究发展计划课题评审程序规范》《科学技术评价办法(试行)》《科技评估暂行办法》等重要法规的宣传和执行力度，不断修改和完善这些法规，使其更具可操作性，将科技项目评价逐步纳入到法制化轨道中，使科技项目评价活动能够依法进行并得到法律保证。

其次，净化与科技项目评价相关外部环境。科技项目评价的相关法规之所以难以执行，社会各界之所以对科技项目评价诟病颇多，一个非常重要原因在于科技项目的立项和成果等与科技人员或者科技人员所在单位的利益密切相关。科技人员的职称评定、职位晋升、工资待遇等与科技项目直接相关，科技人员所在单位的业绩评定、排名和各种评估等也与之有直接或间接的关系。科技项目评价结果对科技人员和相关单位的重要性决定了科技项目评价充满了种种错综复杂的状况，无疑带来了各种棘手的难题。要解决科技项目评价中的各种乱象，国家有必须专门研究与科技项目评价相关的一系列深层次问题。在完善科技项目评价体系的同时，充分调查和研究对科技人员的绩效考核指标的科学性以及对高校和研究所等科学技术研究部门的综合评价。在充分了解现实情况的基础上制定出公平合理、切实可行的关于科技人员工资待遇、职务聘任与晋升、奖励等政策与规定，高等院校和科研院所也应正确看待各类排名，而不应该为了排名进步而实施学术GDP战略，将各项指标尤其是科技项目指标作为考核的重要要素并层层分解到各个学科和教师或科研人员头上。这种片面的评价和考核机制只会促使各类学术腐败滋生尤其是科技项目评价行为中不公平、不公正现象的产生。

再次，发挥公众监督作用，保证评价过程的公开性和透明性。公众监督历来都是阻止各种腐败现象产生的有力武器。正如古斯顿所说：“政治家不再相信科学可以凭借自身就完全实现诚信或者高产出。在过去充满信任的地方，如今需要监督、测度和官方文件中所称的‘激励’”[2]。为了保证科技项目评价的公平公正性，评价过程全程对公众保持透明性是非常必要的。何时评价、由谁评价、如何评价、评价结果如何等问题如果能让项目申请者和公众心中有数并随时监督，那么评价过程就会洁净和顺利很多，项目申请者也会坦然接受评价结果。大胆地对外公开评价过程，是还科技项目评价一片洁净天空的重要途径。

结语

我国的科技项目评价工作在经历了多年改革之后已经形成了一套有中国特色的体系，虽然当前的体系基本符合我国国情，但仍然存在着一些问题，有改进的空间。我们只有通过全面综合的完善措施，构建科学合理的评价体系，实现评价工作的公平公正性，激发和保持科研人员的创新思维和热情，提高科技项目的实效性，才能真正实现我国科技事业的可持续发展。

[1]科学技术部.科学技术评价办法(试行)[EB/OL].[2006-06-29].http://www.synl.ac.cn/org/non/nonequ/culture/way.pdf.

[2]大卫·古斯顿.在政治与科学之间：确保科学研究的诚信与产出率[M]．龚旭，译.北京:科学出版社,2011:192.