供给侧改革视角下精准扶贫资金投入机制的构建

魏加威 王建忠 王斌

摘要 基于供给侧改革视角，从扶贫资金供给端着眼，对精准扶贫资金投入问题进行分析，提出构建基于供给侧改革的精准扶贫资金多方投入機制：以财政资金为基础的政府供给端，以政策性贷款为重点的资金供给端，以引入社会资本为动力的市场供给端，以农户自筹为补充的活力供给端。

关键词 供给侧改革；精准扶贫；资金投入

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）03-0239-03

Abstract Based on supplyside reform perspective， from the perspective of supplyside funds，the problems about the funds investment of precise poverty alleviation were analyzed，then multiinput mechanism for precise poverty alleviation based on supplyside reform were put forward，which included the government supply side based on financial funds， the fund supply side focused on policy loans， the market supply side to the introduction of social capital as the driving force and the vitality supply side to supplement the farmers themselves.

Key words Supply side reform；Precise poverty alleviation；Funds investment

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，此后“精准扶贫”成为各界热议的关键词。国家“十三五”规划建议中明确指出，要通过精准扶贫、精准脱贫的实施，使7 000万贫困人口逐渐摆脱贫困。

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。紧接着，在11月11日召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强也提出了以消费升级促进产业升级，培育形成新供给、新动力的论述。

中央决策层将供给侧结构性改革和精准扶贫摆在国家战略的重要位置，两个政策之间存在着密切的联系。精准扶贫中的“扶”与“贫”，在一定程度上来说，即“供给”与“需求”的关系[1]，“扶”所代表的是供给端的投入，“贫”所代表的贫困群众需求端的问题，由此可见，“供给侧结构性改革”与“精准扶贫”关系密切。新时期扶贫形势的艰巨性和紧迫性，仅依赖政府单一的资金投放已然不实际，同时现阶段的扶贫资金投入又存在着方式粗放、针对性欠缺等一系列问题。为此，有必要掌握供给侧结构性改革、精准扶贫的要义，重新理解供给侧改革和精准扶贫之间的重要关系，构建起能够支持扶贫开发的资金投入长效机制，精准投放，精准使用，打造起扶贫长期有效的“造血系统”。

1 供给侧改革与精准扶贫的内涵

1.1 供给侧结构性改革的内涵

经济的短期增长率决定于投资、消费、出口“三驾马车”的拉动，劳动力、土地、资本、创新这四大要素构成了供给端的重要组成部分，在充分配置的条件下，这四大要素所推动的增长率即中长期潜在的经济增长率。供给侧结构性改革就是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率，激发微观主体活力，鼓励创新，让市场在资源配置中起决定性作用。

1.2 精准扶贫的内涵

精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种障碍因素，达到可持续脱贫的目标。精准扶贫首先要对贫困户实施精准识别，这是精准扶贫的基础；在精准识别的基础上，针对贫困户的致贫原因，因户、因人制宜地采取具有针对性的扶贫措施，同时对所有识别出来的贫困户进行建档立卡，为精准扶贫提供信息基础，最后是对扶贫效果的精准考核。

1.3 供给侧改革视角下的精准扶贫

供给侧改革视角下的精准扶贫，内涵就是指紧盯需求端视角下的，从扶贫投入端发力，而投入端现阶段主要指扶贫资金的投放。通過优化扶贫资金投入结构、增强资金的有效供给，从而提高扶贫质量，进而推进精准扶贫、精准脱贫的进一步实现，其核心要义在于进一步提高和优化扶贫资金在方式、针对性、产出效果等方面的投入[2]。供给侧改革角度下的“精准扶贫”就在于着重突出“真扶贫”“扶真贫”“扶贫真”，实现扶贫方式从生活救济式转向提升内生动力式的开发型扶贫。

着力提升扶贫资金的有效供给，在“补短板”上下足功夫，将有限的扶贫投入投向最需要帮扶的领域和地方，提高投入的针对性。同时也要在“去产能”上加大力度，扶贫资金“去”的产能并不是指总体资金量的减少，而是指要减少扶贫效果差以及方式单一的资金投放。在调研中发现，由于缺乏有效的市场调研，有的财政扶贫资金全部投入到一个产业项目中，从而导致产品的大面积产量过剩而没有直接有效的销路，囤积在农户的手里，导致又再次面对产品“去产能”的问题。

2 供给侧改革视角下精准扶贫资金投入存在的问题

2.1 投入力量有限

中央及省、市、县乡各级的财政扶贫资金作为扶贫投入的基础，在扶贫投入端占着举足轻重的地位。然而，我国现行的财政投融资体制改革还较滞后，国家预算体制内的投资等项目规模仍较小，导致尽管中央政府极力倡导增加对贫困地区的投资，但是这方面的投入欠缺仍是一个不可回避的重要问题。广大贫困地区地方各级财政收入力量薄弱，难以从自身财政收入中筹集出足够的资金用于扶贫投入，因此，上级拨付扶贫资金的额度就成为地方各级政府对扶贫支持力度的重要影响因素，从而导致了作为扶贫主体的地方政府在资金方面难以“施展拳脚”。同时，我国现行的扶贫资金投入方式由大规模分散投入转为配套项目机制以后，会产生资金缺口，无力承担资金投入压力的贫困户就无法参与到项目中，也就无法享受到项目所带来的收益，从而造成真正贫困的人无法享受到政策的支持[3]。

2.2 投入针对性欠缺

在调研中发现，个别扶贫重点县每年数千万元的财政专项扶贫资金，有部分投向了“扶农”“扶富”方面，致使真正的贫困村、贫困居民少有甚至没有得到扶持。国家审计署公告显示，广西省马山县存在不符合国家建档立卡标准的现象，在存在问题的3 119人中，有343人属于财政供养人员，2 454人购买了2 645辆汽车。不仅在马山县，其他很多地方也存在这种现象，造成了扶贫政策的“失准”，这里的准不仅指“标准”且有“精准”之意。因不同的致贫原因使得贫困户对帮扶政策存在不同的需求，但精准帮扶缺乏针对性、差异性、灵活性，导致需求无法满足。一些地方扶贫投入即使到了贫困居民身上，也多未能投在他们最紧缺的需求方面，因此，供给侧改革视角下的扶贫资金投入就是要盯住贫困户最亟待解决的“需求”，“对症下药”，精准帮扶。

2.3 投入方式粗放

现阶段的扶贫出现了这样一个现象：国家下拨的扶贫资金逐年增长，但是减贫似乎变得越来越难[4]，项目遍地撒网，但精准扶贫的对象却存在不知情的现象。这与扶贫资金投放方式“大水漫灌”“天女散花”的现象不无关系。此外，一味以财政资金作为扶贫主力而鲜有“聪明的”社会资本和金融资本进场，就会造成财政资金支持下的扶贫项目的墨守成规，形式照搬照抄，方式粗放而缺乏因地制宜、因人制宜的精准效果。

2.4 投入产出效率不高

从短期来看，一些地方财政扶贫资金“撒胡椒面”式的平均分配法，对所有覆盖的贫困户“一视同仁”，不能重点突出特别需要帮扶的贫困群众，导致扶贫资金的使用绩效不高，扶贫供需不平衡、不匹配甚至错位，使得投入与产出不成正比。长期来看，对于扶贫资金使用效果的后续审核机制还有待进一步完善，资金投放到具体的项目后，主管部门似乎更关注的是预计效益或是第一年的效益，对以后更长时期的效果缺乏监督和评价，所以从长远来看这种方式就忽略了带动的效果，群众频出返贫现象，使前期大规模资金投入“打了水漂”，扶贫资金的使用效率大打折扣。

3 供给侧改革视角下精准扶贫资金投入机制的构建

基于供给侧改革视角，以精准扶贫为核心要义，构建精准扶贫资金投入机制，促进资本、劳动、土地、创新、科技、管理等全要素的优化配置以及高效利用，紧盯贫困户需求，创造有效供给，构建一个以财政专项资金为基础的政府供给端、以政策性贷款为重点的资金供给端、以引入社会资本为动力的市场供给端，以农户自筹为补充的活力供给端的扶贫资金投入机制。这样一来扶贫项目产出的效益的一部分用于贫困户的扶贫，贫困户的增收反过来助推地方经济发展，实现脱贫与致富的同步发展[5]。扶贫资金投入机制效果见图1。

3.1 构建以财政资金为基础的政府供给端

一直以来，政府方的扶贫资金投入都作为扶贫供给端的主要的资金来源，按照农村现行贫困标准来计算，30多年的扶贫资金投入累计消除了我国7亿多贫困人口，我国也为世界的反贫困做出了卓越的贡献。而现阶段，面对扶贫工作的新情况、新变化，更要建立以财政资金为基础的政府供给端，作为基础的政府投入端的稳定保证了扶贫的大方向不动摇。政府供给端的发力需要中央层面继续加大对贫困地区的转移支付力度，建立扶贫资金投入有效的增长机制，较大幅度扩大专项扶贫资金规模，进一步向贫困地区倾斜各类涉及民生的专项转移支付资金以及中央预算内投资。地方各级政府要科学协调整合各项扶贫资金，形成有效“聚焦”，增大资金使用合力。

3.2 构建以政策性贷款为重点的资金供给端

当前，我国扶贫开发任务十分繁重，因此在这一过程中能够提供大量长期低成本资金的政策性银行就扮演着不可或缺的角色，特别是在当前经济下行的情况下，迫切需要政策性金融成为重点的资金供给端，为政府方分担资金压力，增大扶贫资金的使用合力。政策性金融扶贫内在机制上具有益贫性，不以盈利为目标，通过先行投入，积极引导商业金融和其他各类社会资本支持贫困地区扶贫事业发展。作为资金供给端的重点，政策性银行尤其是中国农业发展银行一方面发挥自身依托国家信用筹集资金便利的优势，另一方面在撬动扶贫小额信贷、扶贫贴息等扶农政策上也做了有益的探索。两者可以有效促进社会资金盯住政策性资金，使资金回流到贫困落后地区。

3.3 构建以引入社会资本为动力的市场供给端

如果将财政资金和政策性贷款看作扶贫资金投入根基，那么引入的社会资本又会为这一根基提供源源不断的补充。政府单方面的投入然后确定扶贫项目，用途上以及使用权限上的限制使得扶贫项目并不能适应我国现阶段贫困问题的复杂性和贫困户需求的多样性的现状。“聪明的”社会资本在这种情况下就会显得尤为重要，遵循市场规律的社会资本会找准市场化的投资方向，助推精准扶贫。现阶段着力推广政府和社会资本的公私合营模式，即 PPP 模式，是这种市场供给端发力的良好典范。这一模式下的合作双方通常签订1个10年以上的长期合同，作为履约双方的政府和企业在这种契约制度的约束下，某种程度上建立起了扶贫的长效机制。这一模式下，一方面双方的合作使得民间闲置资金充分发挥作用，更好地利用私人部门的技术手段以及管理技术，使项目运营效率大大提高；同时对于有实力的企业来说，PPP模式为企业提供了担负社会责任的平台。另一方面，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去“全权负责”的主体责任方变成一个监管者的角色，从而节省政府的管理成本[6]。

3.4 构建以农户自筹为补充的活力供给端

扶贫开发工作现阶段已进入“攻坚拔寨”的冲刺期，习近平总书记指出“扶贫先扶志、扶贫必扶智”，尤其应在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。在精准扶贫的资金投入上，尽管政府专项资金、政策性银行的贷款和社会资本的引入占据了总投资额的绝大部分，但是作为补充的农户自筹资金也是不可或缺的活力来源。扶贫工作“扶”的是广大贫困群众，资金来源是除贫困群众之外的“身外资金”，但是在调研中发现，失去“志”的贫困群众不会过多地关注这部分资金如何使用，而更多地是“等、靠、要”扶贫项目给自己带来的收益，这就会造成资金下放给贫困群众之后缺乏再生性、能动性。但是如果将一部分有能力的农户的资金以自筹部分投入到扶贫项目中，这一部分贫困群众的积极性会被极大地调动起来，扶贫项目中有自己的一部分资金会让他们更多地真正关注扶贫项目所产生的收益，而有勞動能力的他们就会坚信通过自己的辛勤劳动收益得更多，这样一来增强内生动力，实现长效扶贫。

参考文献

[1] 马海涛，王晨.基于供给侧的精准扶贫财政政策研究[J].当代农村财经，2016（6）：10-15.

[2] 郭永田，龙文军.加快推进农业PPP投资[J].农村工作通讯，2015（22）：23-25.

[3] 李小云，唐丽霞，张雪梅.我国财政扶贫资金投入机制分析[J].农业经济问题，2007（10）：77-82.

[4] 汪三贵，李文，李芸.我国扶贫资金投向及效果分析[J].农业技术经济，2004（5）：45-49.

[5] 蒋和平.建立高效益的扶贫资金投入产出机制[J].调研世界，1997（4）：9-10.

[6] 孟禹彤，王松江.农业综合开发项目引入金融和社会资本的PPP融资模式研究[J].项目管理技术，2015，13（12）：80-84.