土地利用规划：公权力与私权利

李春英

摘要：本文主要研究了土地利用规划中的公权力与私权利其来源和在我国具体的应用，并且得出了一定的结论和启示。站在公权力和私权利制约保障视角对于土地利用规划不只是必要，并且可行进行了仔细的研究，拥有重要理论以及实践价值，旨在给土地利用规划公权力和私权利相关问题提供一定的参考和帮助。

关键词：土地 利用规划 公权力 私权利

虽然协调人和地二者之间的关系属于土地利用规划当中的重点内容，部分学者觉得其一直是土地利用规划研究的根本内容，但是人和人之间的关系在的当前土地利用规划当中占有更加重要的显著的位置。国外部分学者逐渐意识到规划属于一种在政府与个人之间，还有每级政府之间科学配置权利的制度设计。在倡导民主和法制的时期，土地利用规划从根本上来讲相当于是协调人和人之间的关系，并且由公权力和私权利制约和保障当作显著的标志。因此，进一步探索土地利用规划当中的公权力与私权利相关问题有着十分重要的意义。

一、权利来源

自然权利说与社会契约论当前是近现代大部分国家确定公权与私权的根本，这可以给研究规划当中权利源自有关的问题提供一定的参考。实践过程中，土地法已经逐渐由保护个人财产地民法中脱离出来，并且成为了公权力和私权利交融的特殊方式。土地权利虽然明显表现私人利益，但是已经凸显了社会公共利益。这样我们可以认为，人们天生拥有自由使用土地的权利。规划公权力的目的，是使土地利用私权利之间的矛盾得到有效缓解，对于社会公共利益而以土地利用私权利的让渡以及认可起到维护和实现的作用。

二、我国土地利用规划当中公权力和私权利的实践应用

（一）规划公权力之间存在严重的矛盾

我国规划公权力之间矛盾主要可以分成不一样部门以及上级和下级政府之间，以及相同级别政府之间这三个类型，部门之间规划公权力地冲突由国土和建设以及改发这三个部门之间的规划的公权力矛盾最为显著，详细体现在土地利用整体和城乡建设以及发展等规划之间存在的）中突和矛盾。在我国土地管理法以及城乡规划法当中明确指出，城乡建设规划必须要和土地利用整体规划之间衔接起来，但是具体应用的时候这两种法律规定之间不管是指导思想和规划期限，还是土地的规模和范围很多方面都存在很大的矛盾。土地管理法更加注重耕地保护，以及节省用地这些目的，而城乡规划法更加注重经济发展与城乡建设。由改发部门指导下进行的以经济增长和社会发展以及项目投资这些非空间因素当作核心内容的整体和区域以及专项这些发展计划，因为和土地利用整体与城乡建设规划具有明显的脱节情况，导致其很难有效的落实和执行。并且时间过程中都注重自身的利益以及工作任务，导致规划有些时候成为了部门之间权利的对决。除此之外，交通部门地规划建设存在十分显著的不符合条例利用整体规划和违法用地的情况。

林地和水域这些不一样的认定准则，也凸显了林业与水利还有国土这些部门之间规划公权力存在着极大的矛盾，上级和下架政府之间在划分公权力这方面也存在着十分明显的矛盾。在实施制定的土地利用整体规划的过程中，地方和上级政府比较，通常更加注重经济建设方面的发展，对于耕地以及生态环境保护方面较为忽视。注释外延扩大，而对于节省集约提升较为忽视。在城乡建设以及产业发展这些规划过程中，地方政府般偏向于大产业和大项目以及大城市和大建设，还有高速度等，从而加快经济方面的增长。主要表现在有些地方政府违反法律规范，新设开发区，并且擅自做主扩充区域，从而促进新农村建设当作名义，不遵守法律规定开发房地产，非法建设别墅以及运动场所等。除此之外，我国以及省级核心项目不符合地方规划的问题也十分常见。在同一级别政府之间，每个政府都追求自身区域经济计划，对于临近地区规划和谐以及总体区域整体利益方面没有给予过多的关注，同一级别政府之间存在十分严重的恶性竞争。因此，导致产业结构同质低度化，空間结构离心分散化发展等现象。

（二）规划公权力膨胀严重

第一，规划公权力太过强大，城乡规划法相关法律规定过于注重给予政府规划权利以及利于管理，对于规划公权力检查监督和限制以及对于土地使用私权利保证方面没有给予应有的重视。在具体实施的过程中规划公权力的实行通常打破了公益目标以及范围，具体体现在强制征地拆迁，在新农村规划建设过程中的强制建设楼房，打着土地规模经营的旗号，轻质流转这些情况较多。

第二，规划公权力行使的不够标准，我国根据法律行政以及规划法制化还没有真正的构建与实施，规划编制与实行以及整改这些存在极强的随意性。规划编制当中领导存在很大的干预性，只要调任新的领导，规划的思路则和之前的完全不一样，这种情况普遍存在。政府官员在规划实行整改的过程中，拥有极大的自由裁量权，十分容易存在滥用和滋生腐败以及不公平的情况，例如，先收地，之后再改变规划条件，这已经成为了房地产商获取利益的潜在规则，政府官员使用职权调整规划条件，进而收取贿赂情况十分常见，地方政府违反规定整改规划，胡乱用地的情况普遍存在。

（三）土地使用私权利保障不充分

土地利用规划当中公共参与途径不顺畅，广大群众知情权和参与权没有得到有效的保证，当前规划公众大部分还停滞在公共参加阶段当中的操纵性参加和形式化参加这种较低水平的时期，规划成果公示的不是十分全面，并且还存在着故意隐瞒的情况。制定和实施规划的时候没有办法充分的体现公众的利益以及保证土地使用私权利。

规划公权力过于侵害土地使用私权利的补救机制存在很多严重的问题，补救重点是利用朝着规划部门申请规划调整，和朝法院申请行政诉讼的途径实现，而规划吊证有些时候收到强势利益集团和政府官员滥用，以及行政诉讼受理条件限制等影响，导致许多纠纷无法进入到诉讼流程，同时，行政诉讼仅限在规划实行时候的详细行政行为，不具有针对性，缺少对于规定制定行为以及内容不符的事前救济，不具备预防性的开发协议以及号召性的损害赔偿的实际手段。还缺少规划公权力实施对于土地使用私权利经济影响方面的有关分析，更加没有针对这个构建对应的经济补偿制度。

例如，因为进行耕地保护而导致农民利益遭受损失以及因为历史文化遗产保护导致相关房产所有人利益遭受损失这方面的经济补偿存在十分明显的不足。针对因为基础设备建设这些规划编制或者整改，而额外获得的利益也不具备相应的改正机制。因为规划编制实行而导致的贫富差异较大，这样对于社会公正以及土地使用私权利平衡保护十分不利。

（四）权利运行机制死板

规划编制的过程中，因为受到技术规定程序条款以及资金能力和适应审批条件等方面的约束，都普遍存在着规划方案单调，内容格式化，功能和作用分区标准化，分区管制政策几乎一样等，缺少个性化特点的问题。规划方案通常十分死板，并且不具备一定的弹性，不够人性化，十分容易造成規划不够灵活，适应性较差的问题。规划实行过程中缺少有效的激励机制，受到计划思想这些方面造成的影响，规划实行通常过于重视行政管制性的手段，不具备像发达国家那种保护性的地役权设立，土地发展权移交，指标交易这些市场性的手段，对于维护公共利益方面十分不利。

三、启示

1.规划公权力与土地使用私权利的限制约束与保证属于土地使用规划当中的基础性问题，主要包含权利来源与依据以及界限和范畴，还有相互关系和矛盾和补救与保证这些普通的问题。

2.在实行规划公权力与土地利用四圈二者之间的和谐调整方面，发达国家在对规划公权力的限制约束以及私人土地权利保证和权利矛盾补救，权利运行机制这些方面的经验我国应该参考并改良。

3.我国土地使用规划实施过程在规划公权力与土地使用私权利限制约束和保证方面十分混乱，并且具有规划公权力较为强势，土地使用私权利几乎不存在权利运行机制死板，权利矛盾时补救机制效果不理想等问题。

4.今后应该强化土地使用规划当中，人和人关系理论方面的研究，也别是有关权利制约和保证，利益平衡等一系列的问题，主要例如，规划管制经济影响评价和对应的损失赔偿和所得利益改正机制等。

5.应该在参考国际理论的前提下，认识到我国土地利用规划当中存在的各种问题，强化制度创新以及政策调整。

四、结束语

通过本文对土地利用规划公权力与私权利的进步探究和讨论，使我们了解到我国土地利用规划中公权力和私权利之间存在着较多的问题和矛盾，必须要强化制度创新，并且调整相应的政策，借鉴国外一些发达国家的经验，给予土地利用规划公权力与私权利高度的重视，不断调整相关机制，解决其中存在的问题和不足之处。因此，希望通过本文的研究，能够给土地利用规划公权力与私权利方面提供定的参考和帮助。