新型农村养老保险基金管理问题与保值增值对策

高田

摘要：随着中国老龄化程度不断加深，健全现有养老体制迫在眉睫。农村养老问题是我国社会保障事业的重要内容，它关系到中国广大农民的基本生活。随着党中央、国务院提出到2020年实现农村养老保险全覆盖的战略目标，中国也在不断摸索中构建了新型农村养老保险体系。新型农村养老保险体系是一项社会统筹与个人账户相结合式的惠农政策，自2009年开展新农保试点工作以来，政府财政支出在很大程度上维护着制度的运行。因此保持现有新型农村养老保险制度长久推行的关键在于养老基金的稳定保值增值。本文立足于中国健全现有农村养老制度的目标，针对现阶段农村农民对养老情况的满意度以及各地政府对新农保养老基金的管理模式，对我国新型农村社会养老保险的基金管理情况进行了较为系统的研究。

关键词：新型农村养老保险 基金管理 金融 保值增值

一、引言

国务院于2009年颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确立了新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）的发展目标——“探索建立个人缴费，集体补助，政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合”。“新农保”的实施采用小范围试点，总结经验后进行全国范围内推广，在2020年之前实现全国覆盖。“新农保”制度改变了原有的筹资模式，由中央政府直接向地方提供补助，参保人只要满足年龄与缴费年限的要求便可按期领取养老金。“新农保”制度大大缓解了农村养老问题给农村社会经济发展的压力，进而促进我国社会安定，经济健康快速发展。然而，中国农村抚养比（即60岁老年人与16-60岁人口数量之比）不断增高，养老基金数额必须随着老龄化人口的数量与人民生活质量的提升而不断增加，而养老基金的合理运营管理才是保证基金保值增值，进而保证此项惠农制度长久推行下去的唯一抓手。随着“新农保”制度的推行，参保人数将逐年增加，政府需支出的养老金额也越来越多，也要求通过养老基金的投资管理以实现保值增值。新型农村社会养老保险基金是国家为保障农村老年居民的基本生活、建立和完善社会保障制度而设立的专项基金。如何对此项基金实行有效监督和管理，以及在目前条件下投资运营，实现农村养老基金的保值增值，对新型农村社会养老保险制度的稳定、农村经济的可持续发展及农民生活水平的提高，都有着至关重要的作用。合理有效地管理并运营现有的新农保基金提高老人生活水平，完善了社保体制，推动着社会公平。

就具体的研究意义，在实践方面，北京、太原、保定三个调研地点分别代表着一、二、三线城市，且北京作为首都代表性强，调研可以获取实地数据进行对比，在实际工作中为“新农保”制度的健全提供了指导，同时对许多关于农村的研究提供参考。我们可以通过对农村养老保险的现状数据分析，发现在新农保基金管理运营各环节中存在的问题，特别是在基金管理方面的不足，并针对问题提出相应的对策和办法，有助于解决农村养老困难的实际问题。

二、中国新型农村养老保险基金管理现状

在2009年国务院颁布的《关于开展新型农村会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）中提到，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，新农保基金暂时实行县级管理，逐步提高管理层次。而在实地采访中，保定市农保办事处，太原市古交市人力资源和社会保障局的农保办公室的工作人员都介绍到农保基金由各县级财政直接管理，设有银行专户，农保办公室不直接参与基金管理，仅对其进行监督。至于基金的保值增值也不做要求，财政部门尚不配备金融投资方面的专业人才协助管理，仅设有会计、出纳与银行进行业务往来。具体的投资方式仅有两种，定期协议存款以及购买债券，年收益率大体与一年期定期存款利率相当。即目前的管理现状为管理层次低下且基金回报率低。现有新农保基金的管理模式主要目的在于保障基金的安全性与流动性，不存在实质性的理财，管理模式仅限于抵御通货膨胀对资金的侵蚀。但是由于支出增长率高于并将长期高于收入增长率，基金面临长期的增长压力。

三、三市养老保险基金管理的调查

（一）调查地选择

为了了解现有新农保基金管理现状与农民对现行农保制度的态度与建议，我们在北京市，山西省太原市，河北省保定市三个地方进行了对农民，对政府以及对当地部分银行的采访调查。其中调研地的选取考虑了中国城市发展水平不均衡的现状，因此在一线城市选择北京市为代表，二线城市选择太原市为代表，三线城市选择保定市为代表，以此保证样本数据在全国范围内具有一定代表性。

（二）调查方法

1.問卷调查

小组在北京市，太原市，保定市分别选取了2到3个农村获得了104份有效问卷。问卷包括个人基本情况与参与状况两方面。个人基本情况用于进行影响新农保参与意愿的因素分析，参与状况用来反映现行农保制度中存在的不足之处。影响因素与制度不足将为改善现行农保制度提供思路，同时进一步解释农保基金管理的必要性。

2.实地调查一调研地政府机关采访

在调研过程中，我们对太原市古交市人力资源和社会保障局新农村社会养老保险中心以及保定市农保办事处的工作人员进行了采访，相应工作人员结合实际工作对我们的一些问题进行了回答。同时，一线工作人员的介绍暴露出了新农保在推行以及基金管理中的一些问题。

在征收方式上，由于农村普遍缺乏银行网点、大部分农户不具备使用银行卡的技能与条件等原因，现有方式为村长或会计在村中挨家逐户代收代办，养老保险金的收取与发放均采取现金结算的方式。在管理方式上，所有村民缴纳来的资金全部由市（县）政府财政局的社保专户进行统一管理。社保专户没有专业人员进行理财分析，主要是由会计、出纳负责。资金管理方式为银行定期存款和购买国债。

（三）调查分析

小组对村民调查问卷用软件SPSS做出如下分析。

1.样本预处理与一些变量修改与设置

对于搜集到的有效样本数据，总共真实回收问卷236份，其中有效样本数为100份在此基础上我们进行如下选择：

（1）令Y为是否参加养老保险，Y=1代表参加，Y=0代表未参加。

（2）对问卷地点进行量化，令保定为1，北京为2，太原为3。

（3）将养老保险了解途径二分化，令村委会了解为1，非村委会了解为0。

（4）在认为老年生活存在困难的样本中，约45%受访者认为健康问题将是老年人面临的最大困难，其中的87%受访者表示担忧难以承担因健康问题带来的医疗费用。33%受访者认为经济问题将是老人面临的最大困难。因此，我们将老年人面临的较大困难定义为经济困难。

将老年人面临的较大的困难来源二分化，经济困难为1，非经济困难为0。

（5）对养老责任承担者进行划分，自家承担为0，自家与政府和单位共同承担为1，政府和单位承担为2。

（6）令S为养老保险的满意度，我们调整将1、2、3视为不满意，4与5设为满意。S=1表示满意，S=0表示不满意。

2.各个因素对养老保险参与度的影响

我们首先考虑各因素对养老保险参与度的影响，对受访者居住地点、性别、年龄、职业、户口所在地、学历困难来源、有无重大变故、是否担心养老问题、养老保险了解途径、是否强制参与等因素于参与度的相关关系进行分析。

在添加了部分缺失值后由SPSS逻辑回归我们可得：

X1：户口所在地

X2：困难来源

X3：有无重大变故

X4：是否担心养老问题

X5：养老保险了解途径

X6：是否强制

这里可以看到问卷地点，工作，家里人口数，养老保险了解途径，是否强制这几项并不显著，用Y以及其余剩余因素进行回归可得结果

a.在步骤1中输入的变量：Sex，Age，X1，Education，X2，X3，X4.

公式表明：女性参加养老保险的比例低于男性，而年龄越大的参加养老保险的比例越高，学历越高者参加养老保险的比例越大，对经济困难越重视的参加养老保险比例越高，发生重大变故的参加养老保险比例高，越担心养老问题的参加养老保险比例越高。

3.各个因素对养老保险满意度的影响

在搜集到的问卷数据中，满意度一项范围分为1至5，五个水平，依次代表满意水平增加。结果显示满意度样本均值为3.73，其中，没有1或2分，但约46%的受访者给出了3分的及格分，5分满意度仅占19%。

我们围绕着各地农村村民对养老保险的满意程度进行了分析，分析哪些因素是影响养老保险满意度的主要因素。用分析“影响新农保参与度的因素”同样的分析方法，在性别、年龄、职业、户口所在地、学历、家庭人口、退休前月收入、退休后月收入、是否强制参与、村民参保比例、办理过程是否困难、每月缴纳养老金数、每月得到养老金数、养老金发放的及时性、征收发放方式等因素进行了SPSS逻辑回归结果显示不同问卷地点满意程度显著不同，北京市平均满意度最高，太原市平均满意度最低。同时在分析过程中我们发现每月得到养老金数/退休前月收入的值与满意度之间存在较强的相关关系。

以每月得到养老金数/退休前月收入的比值为自变量，满意度为因变量进行一元回归分析。表2-4为运用SPSS软件进行分析输出的结果，可以显示每月得到养老金数，退休前月收入的值与满意度之间存在的相关关系。回归

a.因变量：满意度

b.已输入所有请求的变量。预测变量：（常量），比值。

a.因变量：满意度

b.预测变量：（常量），比值。

a.因变量：满意度

从表2-3的输出结果可以看出，数据列表中比值对满意度的解释为40%。所以该比值在相当程度上会影响村民对养老保险的满意度。我们也发现，回归系数为正，说明满意度与该比值呈正相关。所以，我们通过数据分析发现，提高该比值，即每月得到养老金数/退休前月收入，可以在很大程度上提高村民对农村养老保险的满意程度。

4.经济学意义

依据经济学基本的理性人假设，人们总是偏好更多的收入。每月得到养老金数/退休前月收入与满意度的正相关关系显示在同等退休前收入的情况下，相较于能否按时获得养老金与其余的政府提供的养老方面的帮助，人们更多的关注每月得到的养老金数额。所以，从根本上我们需要提高养老保险的投资回报率，让养老金更好地保值增值，直接提高农户得到的养老金数额才能更加有效的提高农民对养老问题的满意度。

四、中国新型农村养老保险基金管理面临问题

综合实地调研以及对满意度的分析可以得出村民对新农保的评价，而评价就表现出了新农保的不足从而总结出中国新型农村养老保险基金管理面临着以下问题。

（一）养老金投资管理意识薄弱，管理能力差

从对北京、保定和古交三地村民和政府的调查走访中，我们发现村民和政府对于农村养老保险金的投资管理意识都较为薄弱，在养老保险保值增值方面没有足够的重视。首先，村民基本不关心养老保险金的投资管理。其次，政府对于农村养老保险金的投资管理意识也比较薄弱。在对三地的政府及社保局进行访谈后，我们发现县级政府基本只考虑了资金的安全性，而忽視了资金需要保值增值。政府部门表示现有基金统筹水平仅限于县级政府，而县级政府不论在基金总量上还是在管理能力上都没有对养老基金进行保值增值管理的能力。因此政府在管理过程中，仅仅是作为基金的搬运工，而未做到借助专业人才，借助专业知识谋求基金进一步运作增值。

（二）养老金额过低，激励效果不明显，吸引力不足

各省市在《关于开展新型农村会养老保险试点的指导意见》的基础上形成了适应性的养老保险征发额度，依据2013年分地区农村居民人均消费支出统计表显示，北京市1129.44元/月，山西省484.39元/月，河北省511.18元/月，按3%的通货膨胀率，15年后北京市人均消费约1759.63元/月，山西省754.67元/月，河北省796.39元/月，现有的养老保险额度难以保障基本生活。究其原因，一方面是养老基金收益率过低，另一方面现有财政补贴额度过低。

1.养老基金收益率过低

在对三地进行调研之后，我们发现“新农保”个人账户资金的管理与运作依然按照“旧农保”基金管理模式进行，缺少创新，受各种因素影响，保值增值难。其主要投资方式为银行存款，部分地方还投资于短期国债。这两种投资方式是以银行和国家的信誉担保，具有最高的安全性；相应地，他们的投资回报率即资金的收益率会极低。

2.财政支持不足

养老保险金政府补贴比例来看，世界各国养老保险金的政府补贴的比例远远高于农民个人缴纳的比例。如德国为72%，奥地利为70%，波兰90%，而按照我国目前政府最低补贴和农民缴纳最低标准的养老金计算，政府补贴仅占到23%，仍然存在较大的差距。

（三）缺乏配套法律

目前的新农保依然是国家的一种具体的政策（惠农政策），而不是一种法律制度，仅有2009年实行的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》与各地方政府的实施意见作为指导。政策本身具有多变性和不稳定性，缺乏持久性和规范性。一方面体现在基金管理方面缺乏专业性。另一方面体现在养老保险依旧难以实现全覆盖。

由于缺乏社会保险意识，在没有法律要求时，很多农民选择余钱储蓄或消费，而不是参加社会保险。个人储蓄共济性差，風险大，不利于对全体劳动者提供基本生活保障，限制了劳动力的合理流动。

五、保值增值对策与建议

（一）丰富养老保险的投资渠道

目前农村养老保险的投资渠道为银行存款和国债，为了实现养老保险的保值增值，我们应该适当拓宽养老保险的投资渠道。对于农村养老保险，我们可以将其部分资金投资于货币市场基金、股票、证券投资基金。这三类投资方式是基金管理中最为常用的方式。货币市场基金以主权货币为担保，具有很高的安全性，且利率比定期存款利率高；股票投资风险性较大，但收益可观，可以适当进行投资；证券投资基金的风险性和收益性介于两者之间。

（二）建立养老保险基金管理风险控制制度，加强监督

追求更高的收益意味着要承担更大的风险，农村养老保险作为保障农村老年人基本生活的社会保险，在进行基金管理时必须保证其较高的安全性。具体而言，可以建立基金投资的比例控制制度。在设立风险控制制度的同时，要建立和完善农村养老保险金投资监管体系。

（三）市场化管理养老基金

2014年股票型基金的平均收益率为25.69%，保本型基金的平均收益率为5.58%，这都高于当前农村养老保险的收益率。因而，政府在养老保险基金管理方面要进行一定的改革，转变自己的角色，将基金管理者的位置让出来交给银行、证券公司、基金管理公司等专业机构投资者，并转为监督者的角色。

（四）提高统筹层次至省级以上

我们建议养老保险基金应当以省为单位进行管理。以省为单位，能够形成庞大的基金池，有利于对基金进行合理地管理，即省级财政部门负责基金管理者的招标和对基金运营的监督，可以将管理工作交由社保基金管理人员负责，或成立新的部门机构，并依赖现有的数字化技术直接将养老金发放到农户的银行卡或存折中。县级财政部门负责联系基层收取保费、养老金账户集中开户、处理纠纷、人员信息更新等。

（五）政策方面建议

1.加快相关法律跟进。2.提高财政补贴力度。3.增强配套养老服务。

六、结论与展望

本研究通过对北京、太原，保定三地农村、政府、银行的实地调研，结合历年来对农村养老保险的研究和相关的统计数据，找到影响农村养老保险参与度与满意度的因素。通过对调研数据的分析，我们发现提高养老金的投资回报率是提高农村养老保险满意度首要任务。于是小组通过对当前农村养老保险投资途径的分析，结合对银行以及社保基金管理方式的对比研究，找出现有养老保险基金管理方式中的不足，并对农村养老保险基金管理提出建议。

新型农村养老保险的试点工作开展已近6年，作为一项新政策，进一步通过改革增强其活力已成社会的必然需求。对于日趋严重的老龄化问题，完善基金管理方法，将现有制度下积累的养老金用足用好，方可在长期情况下保证中国超过2亿老年人的生活得到基本保障，使得形成新农村风气和和谐的家庭关系，营造出一个和谐的家庭、和睦的邻里、和谐文明的农村及和谐的社会。