省级政府海外高层次人才引进政策：成效、不足与完善路径——以H省为个案

钟云华， 彭培根

(1.长沙学院 经济与管理系， 湖南 长沙 410003; 2.湖南省社会科学界联合会， 湖南 长沙 411008)



省级政府海外高层次人才引进政策：成效、不足与完善路径
——以H省为个案

(1.长沙学院 经济与管理系， 湖南 长沙 410003; 2.湖南省社会科学界联合会， 湖南 长沙 411008)

研究基于政策功能过程理论，从政策规划、政策执行与政策评估三个方面，以H省为个案，对省级政府海外高层次人才引进政策进行分析。研究发现自2008年以来，省级政府海外高层次人才引进政策已初步形成体系，执行力度逐步加大，政策效果日益明显，但仍存在政策科学性不足、执行力度仍然不够与政策评估缺乏等问题。研究最后从加强政策宣传力度、推动海外高层次人才引进联动机制建设等路径提出一系列政策建议。

省级政府； 海外高层次人才政策； 政策执行； 政策评估

海外高层次人才掌握了世界前沿科学技术或管理经验，是一个典型的智力密集型群体，已成为地方政府争夺的“稀缺资源”。自2000年人事部颁布《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》以来，省级政府为吸纳更多海外高层次人才并由此获得人才优势，纷纷制定海外高层次人才引进、使用与管理的政策。那么，省级政府海外高层次人才引进政策是否科学完善、政策执行是否适当、政策效果如何，无疑成为实践界与学界都关注的问题。然而遗憾的是，目前学界对海外高层次人才引进渠道(朱勇国，2012[1]；司晓琨,2016[2])、引进效果(杨振权，2015)[3]和引进适应(李永刚，2016)[4]等方面研究较多，对人才引进政策本身的研究却非常少；即使有少数几个相关研究，也只侧重国家层面人才政策(王芳霞，2013[5]；吴帅，2013[6])，忽视省级政府层面人才政策(朱军文，沈悦清，2013[7])。基于此，本研究以H省为个案，对省级政府海外高层次人才引进政策进行公共政策分析，希冀为完善省级政府海外高层次人才引进政策提供参考建议。

一、省级政府海外高层次人才引进公共政策分析：理论基础与框架

1951年，丹尼尔.勒纳和哈罗德.拉斯韦尔(Daniel Lerner&Harold D.Lasswell,1951)的编著《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》出版，标志着政策科学发轫。[8]126此后，经叶海尔·德洛尔(1971)[9]78、查尔斯·林德布洛姆(1988)[10]31、本森(1982)[11]359、陈振明(2003)[12]261等学者推动，政策科学已成为一门显学，在帮助政府分析公共问题与制定公共政策等方面发挥着重要作用。公共政策是社会公共权力机关在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则，它的实质是政府对全社会价值所做的一种权威性分配。[13]37在现代社会，公共政策是国家公共权力运行的具体体现，也是政府解决公共社会问题的重要途径。

政策科学历来重视公共政策分析(严强，2010)[14]，不仅关注政策方案设计与选择，而且注重公共政策执行与评估。在公共政策分析发展过程中，逐渐形成了公共政策分析功能过程理论，并成为公共政策动态分析的重要框架之一(郭丹，张博文，2015)。[15]按照此理论，为了解决某个社会公共问题，从前至后往往需要经过政策问题认定、政策规划及其合法化、政策执行、政策评估与政策终结五个阶段，五者之间形成一个闭合环，其基本顺序是前往后，但也可以后面的环节返回到前面的环节重新开始，如图1。

图1 公共政策基本流程图

本研究借鉴公共政策分析功能过程理论分析框架来进行公共政策分析，但考虑到海外高层次人才引进主要由政府部门进行问题认定与政策规划，且常常同时进行，可将政策问题认定与政策规划合二为一统称为政策方案制定，同时海外高层次人才政策实施周期不长，实践中尚无政策终结，故主要从政策方案制定、政策执行与政策评估三个方面进行。分析所用的国家层面海外高层次人才数据，主要通过访问教育部、科技部、人社部与“千人计划”网站获得；H省的个案数据除了前往相关职能部门调研获取二手数据，还设计问卷采取随机抽样对H省416名海外高层次人才进行了问卷调查。

二、省级政府海外高层人才引进政策取得的成效

(一)省级政府海外高层次人才引进政策体系逐步形成

在国家实施海外高层次人才战略，大力进行相关政策制定的带动下，省级政府也颁布了一系列配套政策。以H省为例，先后出台了《H省引进国外智力工作“十一五”规划》《中共H省委人才工作领导小组关于引进海外高层次人才的实施意见》和《H省中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》等一系列政策，已初步形成一个彼此相关的政策体系。

这个政策体系具有以下几个特点：一是政策制定的强制性。国家海外高层次人才引进政策对地方政策具有指导、引领和带动作用，从获得的24个省份政策文本看，各省海归人才政策制定起始年份都滞后于国家海外人才政策制定起始年份2008年*2008年国家出台《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》(简称“千人计划”)。，其中辽宁和吉林是2008年，北京、天津、山西、湖北、重庆等15个省份是2009年，河北、上海、浙江、福建、江西等省份是2010年。二是政出多门。海外高层次人才引进政策制定，没有固定的政策制定机构。以H省为例，在“党管人才”基本格局之下，组织、人事、外国专家局、税务、科技、教育等职能部门，都根据省级政府要求并结合本部门工作实际，制定了一些海外高层次人才政策。三是政策涵盖范围广。人才引进有引、留、用三个主要环节，基于这个时间维度可将海外高层次人才引进政策分为奖励性、保障性和发展性政策三大类，分别重点针对解决“引得进”“留得住”与“用得好”的问题。以H省为例，三个环节海归人才政策齐全，且不断从奖励性领域向保障性与发展性领域扩展。

(二)政策执行力度逐步加大

为了争夺海外智力资源，促进本地经济社会发展，各省执行海外高层次人才引进政策力度逐步加大。首先，省级政府海外高层次人才引进政策执行细则不断出台，增加了政策执行的可操作性。H省2010年以来相继出台了《关于海外高层次人才享受特定工作条件和生活待遇的若干规定》《H省海外高层人才引进实施细则》《重点学科和重点实验室引进人才工作细则》和《青年海外高层次人才引进工作细则》等细则文件，为相关政策执行奠定了基础。其次，加大财政投入力度，增加政策执行资源。财政资金是政策执行顺利进行的重要物质保障。H省自2009年启动“百人计划”以来，省财政每年安排省级人才工作专项经费5000万元，引智经费800万元，且近6年以5%的速度不断增长，确保政策执行资源不断增加。最后，不断搭建政策执行平台，探索政策执行方式。H省先后在5个地级市依托国家级高新技术开发区、经济开发区建立了8家留学人员创业园，为海外人才政策执行提供平台；同时服务方式上探索“一站式”服务，创新政策执行方式。

(三)政策效果比较明显

首先，海外高层次人才“引得进”。受省级政府海外高层次人才引进政策吸引，地方海外高层次人才不断增长。截至2015年底，我国“千人计划”共引进5208名海外高层次人才。[16]2009至2015年，H省“千人计划”共引进83人，其中2012年达12人；“百人计划”共引进180人，其中2015年达41人。其次，海外高层次人才“留得住”。以“百人计划”为例，H省近7年通过“百人计划”共引进海外高层次人198人，实际到岗180人，到岗率为91%。180名海外高层次人才中，全职在H省工作的达56.5%，人才年度平均在岗时间为8.5个月；返回国外或前往其他省份就业创业的有6人，人才稳固率为96.7%。最后，海外高层次人才“用得好”。一是科技效益逐步溢出。H省77名创新类人才在各自领域发表具有影响力的科研论文合计323篇，人均7.9篇。二是经济效益逐步凸显。H省近6年创业类海外高层次人才企业创产值约110.4亿元，利税约20.9亿元。三是社会效益影响深远。创业类人才成功创业为H省提供了大量的就业机会，形成了创业氛围，同时创业类人才在团队建设、研究生培养、学科建设与教育理念方面也起到了重要作用。[17]

三、省级政府海外高层次人才引进政策的不足

省级政府通过制定与执行海外高层次人才引进政策，吸纳了一批海外优秀人才，为地方经济社会发展做出贡献，但仍存在一些不足。

(一)省级政府海外高层次人才引进政策的科学性不强

政策问题准确认定是保证公共政策科学性的重要手段。政策问题认定有从上往下和从下往上两条路径，前者通过政府首脑或权威人士推动，后者经社会公众呼吁、媒体报道共同推动。自2008年12月胡锦涛同志在中央人才工作协调小组会上强调大力引进海外高层次人才以来，海外高层次人才政策问题认定一直自上而下进行。这条路径的优势是能在短时间内推动政策问题进入政府程序，但其劣势是社会公众、专家学者、媒体、用人单位等利益相关者参与不足，导致理性有限的政府制定的公共政策科学性不强。这主要表现在以下四个方面：

一是人才评价标准不科学，重学历轻能力，重成果轻潜力。H省所引人才必须具有硕士或博士以上学位，导致一些具有真才实干或在特殊领域做出突出贡献但学历不高的人首轮就被淘汰；重视成果这些显性的东西，忽视潜力这种隐性事物。二是人才激励方式不科学，重物质轻精神。H省目前海外高层次人才引进政策注重对人才的物质奖励，如《H省引进海外高层次人才服务手册》明确指出，对中央“千人计划”创新型长期项目创业人才项目引进人才，中央财政给予一次性100万元资助，对于青年“千人计划”和“千人计划”短期项目引进人才中央给予一次性50万元资助，但是，大多数海外高层次人才放弃国外的高薪待遇，回国的主要目的是为国服务并做出一番事业，其精神需求绝不能忽视。三是人才使用不科学，重引进轻培育。H省的海外高层次人才政策中引进方面的内容多，人才培养方面的内容较少，忽视了海外高层次人才自我培育，造成高层次人才长期依赖“进口”，人才可持续发展能力弱。

(二)省级海外高层次人才引进政策的执行不力

政策执行是组织机构采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等活动实现政策目标的过程，它的核心环节包括政策准备、政策宣传与政策实施。[18]189美国学者艾利斯的研究发现，政策目标实现与否，10%取决于政策方案，而90%受制于政策执行。[19]但目前省级政府海外高层次人才引进政策执行不力，也主要表现在三个方面。

首先，政策准备不够。政策准备是为政策执行进行组织准备与资源准备的总和。一方面，组织准备(机构设置与人员)不足，尚未设立专门的组织机构。引进工作主要由省委组织部承担，侨联、统战、政协等部门或多或少参与；管理工作则由省科技厅、教育厅、人社厅、国土厅、外国专家局等众多部门承担，多头管理易造成各自为政、管理混乱的局面。另一方面，资源(人财物等)准备不足。经济发达省份政策执行资源准备充足，2012年广东省人才引进财政资金拨款就达8.5亿元；但经济欠发达省份相关资源投源就明显不足，H省2016年相关拨款才达到1.2亿元，其中引进国外智力专项经费仅0.14亿元。

其次，政策宣传不够。政策宣传有助于提高政策知晓度，让社会公众与政策调适对象(海外高层次人才)了解政策内容，理解政策的价值功能、精神实质和政策边界。H省海外高层次人才引进政策宣传，主要是通过中国人才网、H省侨联、H省海外人才网和系列活动进行，没有很好地利用微信、微博等新媒体，宣传方式滞后于互联网时代的发展。问卷调查显示，高达58.6%的海外高层次人才对H省人才引进政策了解不足。

再次，政策实施缺乏联动机制，政策实施效率不高。一方面，省级政府与地市政府缺乏联动。很多地市政府认为海外高层次人才引进是省级政府的任务，未将其列入党委和政府重要议事日程。H省14个地市州中只有3个制定了执行省级政府海外高层次人才引进政策的细则。另一方面，人才引进主体间缺乏联动。高校、企业、医院等用人单位虽然能与拟引进海外高层次人才进行沟通联系，但评审引进权往往在政府机构，导致人才评价难免出现失误，用人单位也没法按照自己的真正需求引进海外高层次人才。尽管H省已于2015年建立了留学人员回国服务联盟，但目前参与主体数量仍然不够、服务形式比较单一(主要集中于信息沟通)、服务层级仍然比较低。调查中85.2%的海外高层次人才认为，自己所急需的融资服务、技术服务、管理咨询服务很难得到满足。

(三)政策评估严重不足

政策评估是根据一定的评估标准，采用一定的方法对公共政策进行评价的过程与结果。它是政策动态运行的必要环节，不仅可以检验政策执行的效果，而且可以评价政策方案优劣，并据此完善公共政策方案与调整政策执行。受我国政策评估发展不足宏观环境的影响，省级政府海外高层次人才引进评估严重不足。一是政策评估理念不科学。省级政府重政策制定轻执行，更忽视评价，组织大量的资源进行海外高层次人才引进政策制定，对执行与评价环节的资源投入不足。[20]调研中36.8%的从事与海外高层次人才引进的工作人员反映，目前H省还没有形成相应的较为完善的海外高层次人才引进政策监督、评估和反馈机制，导致政策修改完善缺乏机制压力。二是评估主体过于单一。评估主要由政府承担，第三方组织参与过少。省级政府是省级海外高层次人才引进政策的制定者与执行者，这种既当运动员又当裁判员的双重角色，导致评估往往是年终总结的形式进行，并且大多只讲成绩，不谈问题与不足。三是评估标准不合理，重引进数量轻引进效果。一方面将投入了多少经费、举办多少场见面会等政策输出等同于政策效果；另一方面对政策效果的评价主要关注数量，主要关注引进了多少海外高层次人才，而对于这些引进的人才在省域范围内的就业创业创新和引领经济社会发展等情况却缺乏合理评价，相关数据搜集、整理、评价、使用不足。

四、省级政府海外高层次人才引进政策完善路径

未来省级政府应进一步完善省级海外高层次人才引进政策，为省域经济社会发展引进更多“外脑”，推动省域“创新战略”与“开放战略”实施。

(一)完善海外高层次人才引进政策内容

科学完善的政策方案是社会公共问题解决与政策目标实现的前提条件。一是树立科学的海外高层次人才引进理念，确定合理的人才评价标准。不仅在新常态下深化对引进海外高层次人才重要性和紧迫性的认识，树立引进人才就是引进项目资金，就是引进先进技术，就是引进先进管理，就是引进综合实力的理念；而且确定科学的海外高层次人才评价标准，改变以往的唯学历、职称、资历与成果论，对潜在引进者的学历、成果、能力、专业水平与潜力进行综合考察评价，引进一些“鬼才”与“怪才”。二是根据省域经济产业结构制定引才规划。省级政府坚持“以我为主、按需引进、突出重点、讲求实效”的原则，根据省域经济产业结构制定引才规划，制度化地定期向各类用人单位征集引智需求，制定引智需求目录，并及时向国内外发布，不断提升海外高层次人才与重点产业发展的衔接度。[21]人才管理部门也根据引才规划，依托省级驻外联络处、海外合作社团、海外商会、海外校友会、华人华侨等组织和个人建立海外高层人才数据库。三是在加强物质激励同时加强精神激励，完善人才激励方式。一方面，省级政府进一步加大海外高层次人才引进财政投入力度，各地级市依托经济技术开发区、高新技术开发区等，新建1～3家留学人员创业园，实现各市州留学人员创业园的“全覆盖”，为海外高层次人才创新创业提供事业发展平台与物质激励。另一方面，拓展服务内容，通过开展形式多样的联谊、座谈、交流等活动，加快海外高层次人才的“本土化”程度，积极引导海外高层次人才参加政协、侨联与海归协会，激发海外高层次人才的归属感与成就感。

(二)加强海外高层次人才引进政策的执行力度

一是加强海外高层次人才引进政策宣传。一方面，通过电视、网络、微信等多种平台进行宣传，吸引更多海外留学人员归国，实现智力回流，加强海外人才储备；另一方面，建立科学机制，发挥海归视野国际化、海外联系广的优势，鼓励其回国一段时间后出去再回来，不仅不断学习、吸纳海外先进技术与管理经验，促进人才成长，而且在国内外往返流动中宣传海外高层次人才政策。

二是加强海外高层次人才引进联动机制建设。第一，处理好市场、省级政府与地市政府的关系。一方面，我国海外高层次人才引进模式应当由“政府主导型”向“市场主导型”过渡，让市场在整个引才机制中发挥基础性作用，推动市场与中介机构参与人才引进工作，大力发挥企业、高校、医院等用人单位在海外高层次人才引进过程中的选择权与决定权。另一方面，省级政府着重做好海外高层次人才引进规划与政策制定，市级地方政府则主要承担人才引进、使用与管理的具体工作。第二，建立一个海外高层次人才引进主体联动机制。理顺组织部门、人社、公安、统战、侨联等主要职能部门之间的关系，有效统筹各方力量，实现资源共享，协同作战，建立海外高层次人才引进的联动机制，形成“合力”。第三，成立海外高层次人才管理服务联盟。依托现有的组织部、人社局、外侨办、公安出入境等部门，统筹设立集管理、协调、联系等功能于一体的海外高层次人才管理服务联盟。联盟整合服务资源，针对海外高层次人才需要的社保、户口、签证、成果认定等一系列服务，采用“一窗接件、并联预审、集中反馈、专员办理、集中建档”运行模式，实现集中服务；同时健全服务网络，建立专业规范的留学人员回省服务信息网上平台，促进留学人才、项目、资金、信息资源的交流与共享。

(三)推进海外高层次人才政策引进绩效评估

首先，建立科学的海外高层次人才引进政策绩效评估指标。全面、系统、科学与操作性强的指标体系是政策绩效评估得以有效进行的前提条件，可发挥行政人员、学界专家、行业协会与用人单位的作用，从“引得进”“留得住”与“用得好”等方面建立科学的政策绩效评估体系。指标体系设置时特别注意以下两点：一方面，指标设计既要重视政策绩效数量，更要在绿色、共享、生态等发展理念下突出绩效质量[22]；另一方面，指标构建既要有共性指标，也要根据区域特色与行业差异设计个性化指标。其次，采用科学的政策绩效评估方法进行评估。完善政府信息公开制，使用观察法、调查法和查阅资料法全面收集相关信息，注重建立相关数据库，为基于大数据政策评估奠定基础。同时改变以往评估主要使用“简单前—后对比法”的不足，综合运用“投射—实施后”对比法、“控制对象—实验对象”对比法、价值分析法等新公共政策评估方法，得出更准确的评估结论。最后，科学运用海外高层次人才政策绩效评估结果。基于评估结果对相关主体进行奖励或惩罚，利用评估结果对政策目标、政策内容与政策手段进行动态调整，使人才政策更科学更完善。同时基于评估结果建立针对海外高层次人才引进、使用、培养的“凯旋门”式专项制度，让海外高层次人才顺应时代潮流不断进步。

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The Overseas High-level Talents Introduction Policy of Provincial Government：Effectiveness, Deficiency and Improvement——Take H Province as a Case

ZHONG Yunhua1, PENG Peigen2

(1.Department of Economics and Administration, Changsha College, Changsha 410003, China; 2. Hunan Social and Science Association,Changsha 411008, China)

Based on the theory of Policy Function Process, the paper makes a study of the overseas high-level talents introduction policy of provincial government from three aspects, namely policy planning, policy implementation and policy evaluation. It is found that provincial governments have developed a primitive system for the introduction of overseas high-level talents since 2008 with more thorough implementation and increasingly significant effect. However, it is deficient in policy content, policy implementation and policy evaluation. The paper finally puts forward some suggestions, such as strengthening the policy propaganda and promoting the construction of high-level overseas talents introduction linkage mechanism.

provincial government; overseas high-level talents; policy implementation; policy evaluation

2017-05-20

湖南省社会科学成果鉴定委员会课题“湖南省海外高层次人才引进渠道优化研究”(XSPYBZC071);湖南省社科联智库研究课题“湖南新生代海归创业难的供给侧归因与改革对策探讨”(ZK2017024);湖南省社科基金项目“场域理论视域下近十年湖南大学毕业生求职渠道变迁逻辑研究”(16YBA017);长沙市科技计划软科学课题“长沙市海外高层次人才引进政策优化研究”(ZDI601089)

钟云华(1980—)，男，湖南邵阳人，长沙学院经济与管理系副教授，管理学博士。彭培根(1984—)，男，湖南平江人，湖南省社会科学界联合会助理研究员。

G916.1

A

1672—1012(2017)04—0064—06