文化产业的立法界定及其管理模式探析

李 聪

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)



文化产业的立法界定及其管理模式探析

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

2017年文化部提出“十三五”时期文化发展改革规划，把文化发展提到经济战略首位。我们需要梳理当前文化产业概念的争议，分析文化产业的发展规律，研究各国各地区行政管理制度模式，进而对文化产业促进法中管理制度模式进行深入研究。文化产业促进法中的管理机制，涉及协调机制和管理机制两方面，均需通过立法予以明确规定。

文化产业联席会议制度； 文化产业领导小组制度； 行政领导协调机制

美国学者约瑟夫·奈曾经指出，作为国家软实力之一的文化与国家的硬实力具有同样重要的作用。[1]文化之所以能够产生如此效果，主要原因在于其能够产生吸引力，进而对其他的国家产生影响。除了国家与国家之间的相互影响，文化产业已经成为新的经济消费增长点，影响着国家经济和国民收入。近几年，各个国家都在大力发展文化产业，我国也不例外。然而，每个国家文化产业的发展模式是不相同的，对文化产业的管理模式也不尽相同。就我国而言，法学界并没有对文化产业的立法界定及管理模式做出明确的法律规范。这也就使得文化产业的发展机制不够健全，必然会影响到文化产业的健康发展。因此，有必要对文化产业的立法界定及其管理模式进行研究。

一、文化产业的概念内涵及其立法界定

(一)当前中国各界对于文化产业概念内涵的争议

文化产业是一个涉及众多产业、存在不同表达方式的产业。其与传统意义的农业或者工业相比，形式多样、内涵丰富。正是由于其此种特点，当前我国各界对文化产业这一概念的内涵存在不同的理解。国家统计局对“文化及相关产业”的定义为：文化及相关产业是为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合。胡惠林认为，文化产业是一个庞大的产业系统，该系统的主要特征为精神产品的生产交换和消费。[2]学者张晓明认为，可以按照文化产业的生产环节对文化产业进行三重不同的定义，它们分别是“文化意义本身的创作与销售”，“负载文化意义的产品的复制与传播”以及“赋予一切生产活动和产品以文化标记”。[3]武汉大学秦前红教授则认为，文化产业是指通过文化产品的创作、生产来满足社会需求的营利性的社会部门。[4]文化部前部长欧阳坚认为，文化产业是能够带给人希望和光明的产业，文化产品具有愉悦身心、提振信心、缓解压力的功能。[5]

无论是政府机构还是相关学者对文化产业概念的理解均是不同的。但是这些对文化产业的不同理解，可以总结出当前对文化产业概念的争议：一是文化产业的概念没有统一，各界学者持不同观点；二是文化产业是个广义的概念还是一个狭义的概念，并没有做出一致决定。

(二)《文化产业促进法》上“文化产业”概念的界定问题

当前，在《文化产业促进法》的立法过程中，有专家认为需要在立法中对于“文化产业”概念予以明确界定。一般认为，“‘文化产业’是指为社会公众提供文化、娱乐商品和文化商业服务的产业；而‘文化、娱乐商品和文化商业服务’则是指文化艺术、文化遗产、广播电视电影、出版、印刷、期刊、音乐、游戏、漫画、美术品、工艺设计等相关商品服务以及复合体。”我们认为：首先，文化产业是一个产业的概念，不是一个文化概念；其次，文化产业是文化产品生产和文化服务供给的复合体；再次，“文化产业”是一个不断变动的概念，对于国家促进文化产业发展的具体政策措施之适用问题，立法需要规定具体的行政确认机制和实施机制。

二、文化产业的发展规律及其行政管理制度模式

(一)文化产业发展的内在规律

规律一是：文化产业快速发展是现代社会消费结构转型的必然趋势。随着国家经济的快速发展，我国文化产业也取得了良好的成绩。根据国家统计局公布数据显示，2016年文化相关企业实现营业收入80314亿元，比上年增长7.5%，增速比上年加快0.6个百分点。由表1的数据可以看出，文化及相关产业呈现出多元化、多层次发展趋势。

表1 2016年全国规模以上文化及相关产业企业营业收入情况

近年来，借助于新科技、新媒体、新网络的力量，文化产业的发展范围已不再局限于传统的发展领域，文化产品也在逐步摆脱单一化、粗放化发展模式，具体表现为低附加值的图书、影视、杂志等文化产品向高附加值的文化创意产品转变。[6]这一改变使得文化产业、文化产品与国民生活之间的联系变得越来越密切。除此之外，国家相关行政机构也发布了一些政策文件，以此来促进文化产业的发展。文化部、财政部出台了《关于开展引导城乡居民扩大文化消费试点工作的通知》，旨在通过发挥试点城市的示范效应带动周边文化产业的发展。浙江省新闻出版广电局(省版权局)《关于支持实体书店发展的指导意见》中提出的主要任务：“实现两个覆盖，融合线上线下，推进共同发展，创新管理模式，提升供给质量，拓展服务功能。”以这种行政创新管理模式方式开发文化服务功能去满足人民群众不断增长的多样性文化需求，拉动文化消费，能够进一步推动文化消费市场的发展。

我国的第一产业和第二产业已经取得了良好发展，并且传统的消费结构已经不能满足人民群众的需求。[7]美国经济学家曼昆指出，市场需求是从个人需求推导出来的。[8]在个人物质消费需求基本得到满足的情况下，必然会推动消费结构的调整以适应产业结构。文化产业作为消费结构中一个重要的组成部分，其会随着消费结构的调整而改变自身发展模式来满足整个社会与个人的消费需求。文化产业的快速发展也能够促进现代社会消费结构的转型。虽然文化产业作为第三产业的第三层次并处于社会生产活动历史发展顺序的尾端，但我国是一个文化大国，具有非常深厚的文化底蕴和历史悠久的文化传统，因此文化产业具有良好的发展基础和广阔的发展空间，这是文化产业能够发展的深厚根基所在。社会整体知识水平和国民个人文化水平不断提高，广大人民群众对文化产品的需求也不断增加。更重要的是，在以科技和知识为力量推动社会发展的今天，现有的文化产品或者整个文化产业如果仍然不能够改变自身结构，不能满足全体社会成员日益增长的文化需求，那么文化产业将不能得到发展，不仅不会进步反而会停滞不前。此时，提高消费者的文化需求，是文化产业快速发展的重要推动力。

规律二是：文化产业的产业链延伸是文化产业产值增长的内在动力。任何产业的发展都不能脱离其产业链。仅仅是依靠产业自身的产业链是不可能获得长久可持续发展的，文化产业也不例外。正是由于文化产业的产业链得到了延伸才促进了文化产业的发展，这是文化产业发展的内在动力。文化产业的产业链就如同树根一样源源不断地汲取养分来供给文化产业这一棵大树的生长。

总体来说，目前我国文化产业的产业链主要表现为横向和纵向两个方向的延伸。文化产业链横向延伸具体表现为文化产业中各个单独方向的文化产品，例如文学、影视等沿着科学技术发展的路线，从各自单一的发展模式和内容模式不断与其领域外的内容相融合，如文学作品变为影视作品，文学和互联网结合为网络文学，IP(知识产权)等。[9]这样做既整合了当前各种优势资源，重新动态地优化了整个资源分配的过程，使资源分配更加合理，又对文化产业中部分产品起到“优胜劣汰”的选择作用，进一步优化文化产业自身的发展结构。文化产业链的纵向延伸则是以文化产业内部各个文化产品不断对自身内容进行深度挖掘为表现形式。以影视为例，传统的影视一般局限于作品本身，而新影视关注于作品本身之外，还关注于影视作品所衍生出相关的商品，如玩偶、手办、服装等。不仅如此，各地还打造以影视内容为主题的娱乐场所或者影视乐园，如上海迪士尼乐园的加勒比海盗项目。文化产业链纵向延伸能够对文化产业中某一文化产品的价值进行最大化利用，避免了传统文化产业的粗放型开发，提高了文化产业的集约化程度。

文化产业链的横向延伸和纵向延伸就如同文化产业链的“两驾马车”，正是由于文化产业链的全方位延伸才使得文化产业能够健康发展。继续延伸文化产业链需要整个过程中全体成员共同努力。

规律三是：文化产业与其他产业深度融合是文化产业发展的重要方向。文化产业在自身发展的过程中，必然会与其他产业相互融合与促进。

其一是将文化产业与农业融合。这两者的融合可以进一步推动农业结构转型、农村深化改革以及农民生活改善，使得“三农”问题能够从新的途径得以改善。2016年国务院办公厅印发《关于推进农村一、二、三产业融合发展的指导意见》(以下简称《意见》)明确提出：“推进农村一、二、三产业融合发展，着力构建农业与二、三产业交叉融合的现代产业体系。”作为农业大国，我国农村拥有丰富的文化资源基础、优秀的农业文化遗产以及影响深远的农耕文化。因此，农村为文化产业的发展提供了深厚的基础。而农业要想摆脱自身困境，不局限于农业狭义的定义，就必须与文化产业进行融合。文化产业能够将农业中可利用部分转化为文化创意或者文化产品，在丰富人民群众文化需求的同时，也帮助农业进行了产业结构的调整和优化。[10]

其二是将文化产业与工业融合。2016年国家工业和信息化部、财政部联合下发的《工业和信息化部财政部关于推进工业文化发展的指导意见》明确提出：“建设工业文化产业基地，有序推进工业文化城市、园区和企业试点示范。”经济基础决定上层建筑，文化产业也不例外。文化产业的发展建立在工业稳固发展的基础之上。[11]发展新型工业尤其是科技含量高、环境污染小、经济效益好的工业能够为文化产业的发展提供良好的经济保障。而文化产业由于其自身的优点如传播范围广、发展速度快、影响程度深等，能够为工业开拓发展道路和提供发展途径。例如，由于工业企业的不断发展，老旧设备损耗程度高和对环境污染严重，但是拆除这些设备既浪费资源，又对当地环境造成二次损害。可以将老旧设备以创意形式将其改造，形成科技文化产业。这使文化产业与科技产业相结合，既推动了科学技术的进步，又符合当前人们对科技产品的使用情况。如今，越来越多的人使用智能手机软件获取文化知识，而且这一使用人数还在不断增长，这将有利于推动科技文化产业的传播与推广。

其三是将文化创意和设计与相关产业融合。让文化产品和文化服务更好地服务于消费者，不断满足消费者多样化的精神文化需求。2014年国务院《推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》提出：“坚持正确的文化产品创作生产方向，着力提升文化产业各门类创意和设计水平及文化内涵，加快构建结构合理、门类齐全、科技含量高、富有创意、竞争力强的现代文化产业体系，推动文化产业快速发展。”2016年国家发改委表示要加快推进文化产业发展，持续推动该意见贯彻落实工作。例如，有些工业企业的厂区进行文化改造，将其与文化产业结合并改造成文化创意产业园，北京798艺术区就是典型代表。

其四是将文化产业与旅游产业融合。这能够使游客在体验各地风土人情的同时，能够对当地的文化知识以及文化产品进行深入了解，从而促进当地的文化广泛传播与融合。[12]充分发挥文化独特的资源优势，例如利用地理位置、节日、民俗、美食、民间艺术等，开展一系列具有当地文化特色的文化交流活动。加大对当地文化旅游商品的创意开发力度，融合当地地方民俗风情的休闲度假村、文化主题园区和基地，拉动经济增长。再如各地区可以结合当地文化特色建设文化旅游基地和旅游村寨。

(二)文化产业发展对于行政管理机制的要求

1.韩国、日本与中国台湾地区促进文化产业发展的管理制度模式

作为我国的邻国，韩国虽然拥有较少的人口和领土，但是韩国的文化产业发展非常迅速，尤其是以影视作品和偶像明星为特点的“韩流”见长。韩国文化产业收入约占其GDP的15%，而我国却不足4%，足见其文化产业的成功，这与韩国建立的文化产业行政管理机制是密不可分的。如1988年韩国提出“文化立国”的战略，随后制定或修订了《文化产业振兴基本法》《影像振兴基本法》《著作权法》《电影振兴法》《演出法》《广播法》等一系列与文化产业相关的法律。[13]同时，韩国各届总统均对文化产业的发展十分重视，如韩国总统全斗焕提出文化是国家发展的动力，前总统朴槿惠在其就职仪式上明确提出“文化昌盛”这一口号，并将其作为三大治国纲领之一。[14]

作为世界文化产业第二大国，文化产业是日本第二大支柱产业，主要以日本动漫及其衍生品为代表。这既是日本文化的名片，也是了解日本文化的桥梁。当然其发展也离不开对文化产业实施的行政管理机制，主要为相关法律制度的制定与实施，如《著作权法》《知识产权基本法》《内容创造、保护与运用促进法》《文化艺术振兴基本法》等。[15]其中《文化艺术振兴基本法》第三十二条第一款规定：“国家在实施第八条至前条的政策时，必须考虑使艺术家、文化艺术团体、学校、文化设施、社会教育设施及其他相关机构相互联合。”这实际就确定了日本政府与其他机构的文化产业行政协调联合，以此来促进文化产业的发展。其次，在2007年日本出台的《文化产业战略》提出了“促进创新环境的形成并传播其魅力”“创造向海外传播日本魅力的基础”“以海外展开为视野强化文化产业的竞争力”等六大政策措施。[16]再次，日本的文化创意产业咨询机构都是由日本政府及其相关机构直接进行管理的，这也是其行政协调机制最直接的体现。

中国台湾地区《文化创意产业发展法》十二条至二十五条对文化创意事业给予适当补助、奖励或补助。第三章租税优惠的第二十六条对文化创意营利事业的捐赠有着减免税收优惠政策，其详细规定为，捐赠总额在新台币一千万或者所得额百分之十额度内，得列为当年年度费用或者损失，不受《所得税法》第三十六条第二款限制。其次第二十七条对文化创意产业创新，依有关税法或者其他法律规定减免税捐等。台湾地区的文化创意产业的减税、免税等税收优惠政策系统、全面，带动了台湾地区文化创意产业的繁荣。也正是由于政府针对文化创意的行政政策，才使得台湾的文化产业得到了长足发展。

无论是韩国还是日本，还是中国台湾地区，均是通过行政方式对文化产业进行保护与规范，从而为文化产业的发展提供良好的环境。这些法律政策的出台无疑为文化产业的发展提供了切实的制度保障，并且政府机构的参与使得更多的行政措施能够直接作用于文化产业。

2.中国各地政府促进文化产业发展的领导、协调与管理制度模式

为了更好地发展文化产业，我国各地政府针对文化产业管理过程中存在的问题相继出台了一些政策文件，以此来促进文化产业发展的领导、协调与管理制度模式的健康发展。[17]2016年9月深圳市发布了《深圳市文化发展“十三五”规划》，明确把“文化发展的体制机制更有活力”作为发展目标。规划的具体内容为三点：一是转变政府文化管理职能；二是精简行政审批事项；三是畅通社会资本参与文化建设的渠道。例如深圳市在市、区两级都设置了专门的文化产业办公室，使得政府机构针对文化产业的管理更加集中、有针对性。在提高政府机构办事效率的同时，也降低了与文化产业相关的企业办事的复杂程度。

除了深圳以外，北京市、青海省、山东省等地也在积极实践文化产业领导协调机制。2016年北京市正式发布《北京市“十三五”时期文化创意产业发展规划》，把“完善全市文化建设的领导体制和统筹协调机制”作为文化改革持续深化的措施，将“发挥好北京市文化改革和发展领导小组的统筹协调作用，建立市级部门之间、市区两级政府之间的协调机制”作为具体的保障措施。同年青海省出台的《关于加快发展文化产业的意见》，明确提出“建立省级文化产业领导协调机制”。该文件对加强组织领导、建立协调机制提出了明确要求，为青海全省文化产业领导协调机制的发展奠定了基础。山东省泰安市出台《泰安市人民政府关于加快发展文化产业的实施意见》，其中第三条“强化措施保障”第一款指出“完善领导协调机制”，明确了领导协调机制是推动文化产业发展的关键。

以上这些地区均在大力创建文化产业领导协调机制，通过具体的政策或行政方式将该机制付诸实施，不断为文化产业的发展扫清障碍，保证文化产业的健康发展。它们也为我国建立文化产业领导协调机制、促进文化产业发展提供了范例。

三、中国文化产业促进法中的管理制度模式

(一)中国文化产业促进法中的协调机制

一是要建立文化产业发展的领导小组制度。领导小组存在于各级党政机关之内，是政治组织体系的一种特别组织形式。同时领导小组制度是议事协调机构的另一种方式，与议事协调机构的概念一致。爱丽丝·米勒认为领导小组根据分工不同在各领域内发挥着枢纽性的作用，是中国共产党用以提出政策建议、协调政策执行的主要制度性设计[18]，指出了领导小组性质和职能。此外领导小组还具有决策咨询、协调监督的功能。领导小组的组织过程与特点体现在以下几方面：第一，该小组是为了完成某项任务而临时成立的，具有针对性；第二，小组成员来自不同职能部门，具有广泛性；第三，任务结束后，小组成员返回原单位，具有时效性。例如中共中央网络安全和信息化领导小组、国务院扶贫开发领导小组、全国教育科学规划领导小组等一系列领导小组已经广泛存在于当前的政治体系之中，并且均发挥了重要作用。

此外，在文化产业领域，各省相继成立了省文化改革发展领导小组(如湖南省文化改革发展领导小组、山东省文化体制改革和发展工作领导小组等)，旨在以领导小组的形式切实解决文化产业发展过程中存在的问题。但是文化产业发展的领导小组制度也存在不足，如不能充分发挥民主集中制、不能完全落实到基层、效率不够高等。因此，针对文化产业而设立的领导小组应当使小组成员能够充分表达对文化产业的意见或建议，真正践行民主集中制。同时领导小组应当延伸到基层，且各级领导小组之间能够及时互通有无。构建文化领导小组管理文化产业的模式，更好地发挥其优势，有利于推动文化产业发展。

二是要建立文化产业发展的联席会议制度。虽然联席会议制度与领导小组制度的作用对象均是文化产业，但是二者存在根本的差别。前者是由团体或者组织自愿发起、自由组织；后者是我国政治组织体系中一种特殊组织模式。正是由于差异的存在，两者能够形成互补之势。制定文化产业联席会议制度应当借鉴其他产业联席会议制度的经验，如金融业联席会议制度。[19]针对文化产业发展中出现的问题，联席会议各单位应当加强沟通，密切配合，相互支持，形成合力，充分发挥联席会议的作用，形成高效运行的工作机制。不仅如此，国务院应该鼓励和支持各级政府相关机构、各地区文化企业建立各级地方文化产业联席会议制度。

当然，各级文化产业联席会议应该充分体现民主性和平等性。各参会单位应当尊重其他单位，虚心认真地学习别人的长处。文化产业在发展的过程中，无论是取得良好成绩，还是存在诸多困难和问题，文化联席会议都应该具有时效性，即定期召开会议。针对目前文化产业发展情况进行通报，及时共享文化产业发展信息。同时，文化产业联席会议应当讲求持久性，把文化产业联席会议转化成相应的法律制度，让这个制度的政策更多地惠及文化产业乃至其他产业。

(二)中国文化产业促进法中的管理机制

我国的《公共文化服务保障法》第六条以及第七条规定，国务院建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调、推动全国公共文化服务工作以及国务院文化主管部门、新闻出版广电主管部门负责全国的公共文化服务工作。2017年最新出台的《电影产业促进法》第八条以及第九条规定，国务院电影主管部门负责全国的电影工作以及电影行业组织依法制定行业自律规范，维护其成员的合法权益。当前有专家建议，我国《文化产业促进法》明确规定国家设立文化产业工作领导机构，统一领导全国文化产业发展工作，同时设立国家艺术基金等基金会组织，制定相应的文化产业政策、绩效评估机制以及实行财政补贴、信贷、税收减免优惠政策。这些措施既能效解决文化产业在发展过程中的资金问题和税收优惠政策，又能更好地促进文化产业的发展。此外，立法还可以明确规定支持文化事业单位实行公司制、股份制改革、完善文化产业市场准入和退出机制、知识产权保护制度建设。这些措施，都为我国文化产业在发展国产遇到的企业体制、市场准入以及知识产权等问题，提出了一个很好的解决方案。因此，如果我国尽快制定《文化产业促进法》，完善文化产业发展的行政管理措施，形成一套完整立法体系，就一定有利于文化产业的快速发展。

四、结语

文化产业经济代表了一个国家的软实力，在一定程度上反映了该国家的综合实力。我国的文化产业兴起时间较晚、发展时间较短，而且在文化产业发展的过程中，相关的法律制度和发展机制并不是很完善，这就使得文化产业的发展并非一帆风顺。文化产业的发展是沿着我国特色社会主义道路探索前进的，要想推动文化产业的健康发展，应当对其立法界定及管理模式进行研究分析。同时应当建立和健全文化产业发展的领导小组制度与联席会议制度，并进一步深化改革。更重要的是构建文化产业立法体系，推进与文化产业相关的法律制度的制定与实施，如制定与出台《文化产业促进法》，并设定文化产业管理方式一章。

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Legislative Definition of Cultural Industry and Its Management Mode

LI Cong

(School of Law, Central South University, Changsha 410012, China)

A project of cultural reform and development has been put forward by the Ministry of Culture during the Thirteenth Five-Year Plan, which makes cultural development the first of economic strategies. It is necessary to tease out the controversial definitions of cultural industry, probe into the rules of its development and study its administrative modes in different countries and areas. And then it makes a further study on the management mode presented in the Cultural Industry Promotion Law, which involves coordination mechanism and management mechanism and both should be explicitly stipulated by legislation.

cultural industry; leading group; joint conference; administrative leadership coordination mechanism

2017-06-20

国家社科基金重大项目“国家文化法制体系研究”(15ZD03)

李 聪(1990—)，女，湖南常德人，中南大学法学院硕士研究生。

D922.16

A

1672—1012(2017)04—0009—07