政府环境治理责任的冲突与化解*——以一次邻避运动为分析案例

张力伟

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

政府环境治理责任的冲突与化解*
——以一次邻避运动为分析案例

张力伟

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

生态环境恶化以及由此引发的一系列经济社会问题是环境治理被摆在突出位置的客观原因。就政府而言，环境治理需要不同部门根据自身的权责清单来执行环境治理的各项要求。在一次“邻避运动”的田野调查中发现，政府不同部门职责与功能的差异致使政府环境责任的落实存在一系列冲突。从这一案例出发，讨论由政府部门间矛盾所引发的政府环境治理责任冲突，并从土地伦理与协同治理两个方面探讨责任冲突的化解机制。

环境治理；政府环境责任；邻避运动；土地伦理；协同治理

从“彩色湖泊”到“雾霾锁城”，中国经济社会高速发展背后所付出的生态环境代价不仅成为发展的障碍，也对民众的身体健康与日常生活带来消极影响。为了改善生态环境，党和国家将环境治理摆在了突出的位置，从法律法规颁布、体制机制建设与国际合作等不同路径来推进环境治理体系与治理能力现代化。面对严峻的生态环境污染以及由此带来的经济社会问题，环境治理引出的政府环境责任成为政府责任中重要的一环，也成为学术界广泛关注的热点。从现实表现到理论论证，政府责任本身存在着内在张力，政府在环境治理中的责任也受这些局限的影响显出“心有余而力不足”。可见，目前我国环境治理中政府责任的核心问题是寻找到环境治理中政府责任落实的困境，并探索出相应的解决方法，跳出这些藩篱，既实现“绿水青山”的回归，又能够在国家治理现代化的大背景中充分发挥政府的效能、完善责任政府。

一、文献回顾与问题提出

现有研究中关于环境治理（environmental governance）这一概念的看法存在分歧，根本在于对“治理”（governance）理解的差异。一种传统的解释将环境治理视为政府承担环境保护职能的过程，并认为中国的环境治理结构遵循着传统的条块关系，是多元的（plurality）、碎片化的（fragmentation）〔1〕；另一种代表性观点认为环境治理是多元主体构成的行动：政府机构、公民社会或跨国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境资源、控制污染及解决环境纠纷〔2〕。通过对文献的梳理发现，理论界对于环境治理大多是泛泛意义上的使用，但无论是环境治理主体“一元论”还是“多元论”，各种界定方式都倾向认为环境治理是主体参与解决由环境所引发相关问题的过程（process），且政府在整个治理过程中扮演主导性角色。就政府为主角的环境治理体系而言，目前的研究从政府结构与政府能力为切入论述政府在落实环境治理责任方面的局限。

政府结构视角的研究认为，带有明显的“压力型体制”特征的干部考核体系成为政府履行责任的制度性缺陷，在环境治理中，由于环境治理绩效同官员晋升没有实质联系，因而政府往往忽视环境治理，进而导致地方环境治理失败〔3〕。此外，由于受到公民监督（citizenmonitoring）不足的分权体制（decentralization）影响，中国地方政府关注的更多是政府自身而不是民众的利益，这也构成了环境治理的罅隙〔4〕。这两种观点都认为地方政府关注的是能够令其在“政治锦标赛”中脱颖而出的经济指标〔5〕，因此政府行为受到这种制度的激励必然难以导向环境保护等相关职能。这也得到了经验研究的佐证，地方官员的政绩诉求是导致辖区环境污染事故频发的重要因素〔6〕。以政府能力为视角的学者跳出了结构制约的学术谱系，认为政府的领导干部片面追求环境治理效果的立竿见影，没有意识到环境治理是一个专业性强且长期的过程，以及政府也没有做到针对环境的“系统治理”等方面来论述制约政府履行环境治理责任的要素〔7〕。这种观点的隐含前提是政府事实上是在履行环境责任，只不过环境治理方法的缺陷导致效果并不显著，即政府环境治理能力不强。不过，任何研究视角只是政府履行环境治理责任的不同面向，无法颠覆学术界列举的从制度、法律、方法与能力等方面来提高政府环境治理责任的共识。

本文的另外一个重要概念是“邻避运动”，这亦是政府推进环境治理中所遇到的重要社会问题，这一概念指民众因邻避情结而产生的以抗争为主要形式的社会运动。所谓“邻避”，是Not in My Back Yard首字母“NIMBY”的音译，即“不要在我家后院”。这个起源于西方的概念意指危害环境或对环境存在消极影响的设施应远离居民区，例如垃圾处理厂、具有污染的化工企业以及对人体健康产生消极影响（例如辐射、噪声）的公共设施等等。但这些设施往往能够带来经济利益或者整体社会福利，只不过其负外部性要由设施附近的居民来承担。由于利益与成本分配不均，民众通过对这些设施的抗议情绪引发了一系列的抗议行为，最后塑造了邻避运动或邻避政治〔8〕。截至目前，国内具有较大社会影响的邻避运动当属发生在各地的“PX”事件①据不完全统计，近年来发生于我国较为著名的PX抗议事件有2007年厦门PX事件、2011年大连反PX污染事件、2012年宁波PX事件、2013年昆明与九江PX事件、2014年茂名PX事件等。，这些事件也被纳入到研究视野中，用以说明环境治理的重要性以及提供政府化解邻避运动的框架。已有学者梳理了1990年以来海内外关于邻避运动的研究文献，总结了关于邻避运动的研究思路、研究方法与研究视角〔9〕。总体来说，以政府与民众之间平等对话为形式的公民参与是化解邻避运动最基本的方式。将前文论述的政府环境责任整合进来，从处理环境纠纷的角度看，规避或者处理邻避运动是政府履行环境治理责任的一部分，目前多数经验研究呈现的是关涉民众与企业、民众与政府之间的矛盾。政府可能是在一项有利于地方发展的政策与民众意愿之间徘徊〔10〕；或许是政府在审批项目的时候忽视了与改善生态环境质量相关联的“环境公民权”〔11〕。但笔者通过田野调查发现，政府在处理邻避运动的过程中所面对的不仅是官与民或企与民的二元关系，还涉及政府部门之间的博弈甚至冲突，即基层中“块块”冲突在环境责任中的反映。这种关系共同构成了限制政府履行环境治理责任的结构因素与能力因素，因此政府在环境治理中的困境更加复杂。简言之，这里关涉的问题是：冲突中的政府环境治理的责任究竟应指向何处？如何化解不同政府部门之间的环境责任冲突，优化环境治理体系与提升环境治理能力？本文将以田野调查为研究方法来描述这种复杂关系，并且结合不同研究试图提出问题的解决机制。

二、A市邻避运动：纠纷解决背后的部门冲突

A市是环渤海经济圈中的普通县级市，人口总数约70万。2011年，A市城市管理部门拟建设一个垃圾处理厂②笔者曾对城市管理部门是否有权建设垃圾处理厂存疑，后查阅了A市上级政府关于城市管理部门的权责清单的公示，发现城市管理部门承担城市生活垃圾管理职能，配套文件是中华人民共和国住建部颁布的《城市生活垃圾管理办法》，该办法于2007年4月10日由时建设部颁布。ht t p://www.gov.cn/zi l iao/f l f g/2007-06/05/ content_636413.htm，访问时间：2016-11-9。，但项目一经启动便遭到了附近居民的反对，尤其是启动环境影响评价公众参与环节时，民众的反对情绪达到最大，并且经常有组织地进行上访。上访部门不仅有A市的城市管理部门，还有A市政府、A市上级所属地级市B市的环保部门及信访部门。垃圾处理厂虽然属于环境设施，但其焚烧、掩埋等处理过程会产生大量的有毒气体与污染物，对空气、地下水和土地都会造成消极影响，进而威胁民众的健康。面对民众的抗议与“显而易见”的环境潜在危害，环评单位并没有启动建设项目所必需的环境影响评价流程，并且以环境保护与社会稳定为由直接拒绝了A市城市管理部门多次提出启动环评的要求。

环评单位的负责人表示，“从环境评价的专业角度看，这个项目无论如何都通过不了，毕竟不可控的污染太多了。另外从老百姓的态度看，一旦立项肯定会出大乱子，不管是环境也好还是民愤也好，这个项目的环评是绝对不能启动的。”据知情人透露，A市城市管理部门曾多次与民众之间讨价还价，讲道理的怀柔手段与“暴力维稳”的强硬态度并用，但民众并未服软，依然表示“绝不买账”——只要项目不停就上访到底。在正式制度成为目标实现障碍的时候，A市城市管理部门另辟路径，试图通过“关系”和项目审批部门——上级B市环保部门进行游说，以“做工作”的方式拿到项目审批的通行证。但日常生活中的关系原理并未奏效，B市环保部门表示要严格遵循制度规定，不符合环境条例的项目坚决不能上马。于是，这场邻避运动的行动构成了政府与民众以及政府不同部门之间的相互博弈关系（见图1）。

图1 A市邻避运动中不同主体行动所构成的结构

A市民众的抗议虽然不像其他城市的那些抗议行动具有的广泛社会影响，但在A市的历史上已属罕见。由于环保部门拒不批复，A市政府为防止事态扩大不得不同民众妥协，承诺暂时搁置兴建计划并另行选址。虽然妥协，但A市城市管理部门的态度依然不平。一名负责人表示，“我们建垃圾处理厂说到底也是为老百姓服务，凭什么说反对就反对，这不是刁民吗？！”事实上，A市这次邻避运动反映了潘永强的研究发现：民众不关心垃圾处理厂是不是一项有利的环境设施，但他们会被垃圾处理所产生的有害物质吓到〔12〕。何艳玲的研究也表示，邻避设施附近的人会形成“我怕”的风险认知，并成为参与抗争的风险人群〔13〕。

纠纷得以解决，但是两个政府部门之间却产生了矛盾。图1显示，A市邻避事件中城市管理部门与环保部门之间的互动，从另一侧面反映出政府在环境治理责任中的冲突。受制于某些客观原因，笔者无法访谈到更加详细的信息，并不了解A市建设垃圾处理厂的政策起源，而B市环保部门的拒绝行为到底是出于落实环境责任还是为了完成维护社会稳定或者完成党和国家关于环境保护的要求这一点也不得而知。但若将落实环境责任与完成上级要求分列为两个指标，那么再结合这两个部门，可以分列4种情况（见图2）。

图2 两部门行为动因组合

从图2可以看出，不同部门与不同指标之间构成了四个组合，考虑到环境责任这一概念，接下来将讨论②、③与④之间所反应的问题。其中②与③反映出政府环境责任与完成上级任务之间的张力。文献回顾中谈到，在经济发展与社会维稳这些“重要指标”的支配下，地方政府或者下级政府部门必然会轻视环境责任，但A市邻避运动中两个部门之间的博弈虽然是城市管理部门落败，但这无法佐证政府的环境责任能够突破重要指标的限制。不难看出，A市城市管理部门的级别低（正科级），因此在同等部门之间的冲突中必然处于弱势地位。另外的问题是，由于并不了解B市环保部门拒绝审批的实际行为动因，因此很难确证表明B市环保部门是在履行环境治理的责任——为了保护地区环境，不能允许任何有害生态的项目上马。但如果保护地区环境也成了上级发包的考核指标，那就很难界定政府环境责任的边界。情况④是对这一问题的进一步设想，即假定A市的城市管理部门兴建垃圾处理厂确实欲通过环境公共设施来避免生活垃圾管理的无序，毕竟垃圾处理厂的兴建会使大部分民众受益且B市环保部门的行为也确实出于环境保护的需要，因为垃圾处理厂的潜在环境负面影响较大。那么如此而言，部门之间环境责任产生的冲突又应该如何治理？这或许不仅仅涉及部门之间，不同层级的政府之间与同级政府之间都可能会遇到类似问题。可以看到，这种问题一方面出于环境问题的特殊性，另一方面正是由上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式或非正式的复杂网络”造成的〔14〕。

综上，政府在环境治理中的责任困境至少体现在两个方面：首先，环境责任的区分存在模糊，很难明确界定政府参与环境治理的行为是否为确实履行责任。一方面，政府或许出于可持续发展的考虑制订保护环境政策，也可能是为了防止负面事件而采取非制度性和非原则性的“灵活”策略来应对〔15〕。其次是环境责任履行导致的部际或府际冲突。这可能缘于职责分配的不合理，也可能来源于环境治理专业化不足造成的“责任异化”。环境治理是具有专业化色彩的技术性工程，以垃圾处理厂这样的环境设施为例，其选址关涉地理环境、自然气候等多方面因素，因此政府执行这类政策的时候往往盲目冒进，导致“好心办错了事儿”〔16〕。环境责任冲突而引发的部门冲突的消极影响不仅体现在环境保护的失效，还表现在政府部门冲突可能引发的其他问题。。

三、化解责任困境之一：以土地伦理重塑政府环境责任

从宽泛意义上看，政府的环境责任是政府应该对环境负责，具体的行动应该表现在生态保护以及环境修复、污染防控等等，简言之是政府通过制度与行动参与到环境治理的过程。一种观点认为，公众环境利益是政府环境责任的基础，反映出社会成员对环境所具有的共同的、基本的利益要求〔17〕。也有的观点认为政府环境责任是政府为满足社会公众的环境公共需求而承担的环境义务〔18〕。还有的观点从政府责任与公民利益之间的对应关系来分析政府环境责任，认为政府环境责任源自维护公民环境利益的需要〔19〕。整合这三种观点分析，国内对于政府环境责任的界定基本从政府-民众关系的角度出发，以需求导向为依归，将政府环境责任视为对民众的行动。因此，环境责任的最终意义是通过对环境利用行为的管理与监控，进而实现民众正常生产生活。

从政府环境责任的界定看，“环境”只是手段，本质是对环境资源或者生态产品的利用能够满足社会需要。所谓满足需要，不仅是公众对环境的合理占有，也指公众与环境之间保持一种互不危害的关系。在这样观念逻辑下，政府的环境责任很容易退化成“底线行为”，即不逾越能够引发严重环境事件或社会抗争的界限。冉冉认为，2002年到2012年间的两次党代会报告，体现了环境保护是为维持政权稳定服务的思维〔20〕，这种观点也得到了其他学者的支持，例如一种观点认为环境问题引发的公共健康危机与关于环境问题的抗议运动会失去公民对国家的信任〔21〕。从这个角度出发，政府的环境责任也就是政府承担维护稳定的责任集合中的一个子集而已。A市的邻避运动已然展示，政府部门处理环境问题的努力反而引发了社会冲突以及政府部门之间的疏远隔阂。那么这样的环境责任究竟是在建构关系还是破坏关系？结合前文的分析，不同政府部门之间各自职能与利益差异导致了责任的碰撞甚至相互否定。若A市的垃圾处理厂是一项任务，那么就忽视了设施周围民众的环境权利；若是为了满足公众的环境需求，那么这个努力的结果却适得其反。总之，无论这一政策的初衷为何，环境责任在复杂的责任逻辑中将“环境”自我解构：政府所做的这一系列努力和环境事实上没有太大的关系。可见，政府所秉持的环境责任的基础就需要加以修正与重塑。

笔者倾向于使用“土地伦理”来塑造政府环境责任的基础。“土地伦理”这一概念来自于美国著名环保主义者奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold）的《沙乡年鉴》（A Sand County Almanac）。利奥波德认为，土地伦理是要把人类在共同体中以征服者的面目出现的角色，变成这个共同体中平等的一员和公民。它暗含着对每个成员的尊敬，也包括对这个共同体本身的尊敬〔22〕。利奥波德的观点实质上在于将人和整个生态与其他物种视为平等的主体，从和谐的角度出发去阐释环境保护的意义。利奥波德反对从单纯的经济角度去谈论生态的价值，而是从哲学的意义出发，他认为一个孤立的以经济的个人利益为基础的资源保护主义体系，是绝对片面性的。这一论述旨在说明人与生态系统和其他物种之间都是相互依赖的统一关系。这种思想在中国传统思想中也有迹可循，在人与自然的关系问题上，杜维明（Tu Weiming）总结传统思想提出，宇宙（cosmos）是连续统一的构成，它内在的所有部分都是相互连接的，因此组成有机整体以整合不同层次的复杂性〔23〕。

A市垃圾处理厂的议程就是忽视“土地伦理”的典型：虽然垃圾处理厂美其名曰是造福百姓，但盲目选址必然会造成生态破坏与损害民众健康，并且由生态破坏引发的生态问题还将由民众来埋单。因此，以“土地伦理”观念重塑政府环境责任基础具有如下两方面的优点。第一，土地伦理并不否认政府环境责任中政府与民众之间二元关系的传统范式，而是在此基础上强调政府的环境治理更需要以环境本身作为依归。例如，治理雾霾不仅仅是通过一系列技术手段与产业调整实现PM2.5的达标与人居生活的正常化，而是以生态环境与生活世界为中心，将雾霾扼杀在摇篮之内。第二，土地伦理为政府环境责任的不同行动提供了价值最小公分母，这可以被看作是环境伦理（environmental ethics）的重要面向，即人类向非人类自然世界（nonhuman nature world）所承担的伦理责任〔24〕。以土地伦理为基础的政府环境责任既通过尊重生态环境的方式满足了民众对良好环境的基本诉求，也从根本上化解了民众对环境负外部性抗议而引发的各类环境冲突。如若承担环境责任的不同政府部门的政策制定与执行贯穿着土地伦理价值，那么责任之间的冲突也不复存在：因为这是不同部门之间基于整体生态的考量而不是出于部门利益的驱动。应该说，土地伦理为基础的政府环境责任超越了传统环境责任的逻辑，作为一种伦理观念，土地伦理也应该成为不同主体之间所秉持的共同环境责任价值。

四、化解责任困境之二：以协同治理构建环境治理框架

环境协同治理（Environmental Collaborative Governance）的框架是治理理论下环境治理的新方法。R.Plummer与D.Armitage认为传统的以强制性管制为主的环境管理框架存在着明显的局限，因此要突出“治理”作为一种行动者网络的特征，他们认为这可以适应不同规模与整合不同力量〔25〕。Jona Razzaque认为国家层面的环境治理受到外部与内部两种力量的影响。除了多元主体之外，碎片化的决策力量、分权化的政策实施以及自然资源部门的私有化都能对国家的环境治理带来影响〔26〕。这些界定基本上遵循了对于治理（governance）这一概念的解释逻辑，突出了多中心治理的特征。国内关于环境协同治理的研究也基本沿着这个路子，其中最具代表性的是关于京津冀地区针对雾霾等生态环境破坏问题的协同治理模式研究。研究认为京津冀生态环境一体化建设要以协同发展为契机，从区域多元主体协同治理和区域府际协同治理两大路径入手治理环境问题〔27〕。另外有的学者提出基于政府、企业、民众、非政府环保组织“四中心”的区域环境协同治理模式〔28〕。有学者从新制度主义的角度剖析了环境协同治理内在的困境，这集中表现在以政府为中心的路径依赖和治理主体之间复杂的利益关系导致的制度惰性〔29〕。虽然研究者认为这是社会学制度主义的分析框架，但这也涉及诺斯（Douglass North）在《制度、制度变迁与经济绩效》中谈到的制度激励问题：因为环境协同治理中政府占据着主导地位，同时其他主体缺少利益调节机制、行动激励机制、利益表达渠道等平台，因此各主体很难协同到一个行动框架之下。

无论是关于环境协同治理的支持与反思都旨在说明环境协同治理是现代社会中环境治理的重要模式，调动政府、市场、社会与民众的多元力量。但是央地之间、区域政府间甚至政府与其他主体中的协同治理牵涉的是不同主体针对某特定环境问题的“合作-行动”的逻辑。而A市中反映的部门之间的责任困境则置换了合作与行动的位置，甚至还涉及冲突的化解。那么在部门之间的责任已然产生冲突的时候该如何实现协同治理，进一步说，如何通过协同治理的“事前机制”来规避不同部门之间的责任矛盾？

依照传统条块冲突的破解机制，涉及部门之间冲突的要通过划分职权、明确分工、条块协作与部门联动来解决〔30〕，但受制于部门利益与政治资本获取，部门间真正协调十分困难。尤其在A市，城市管理部门与环保部门从属于两个层级的政府（县级与市级），很难通过更高层级政府进行调节，强制性指令也会压抑政府部门的工作积极性。既然假定不同部门之间都是在履行环境责任，那么化解矛盾、实现协同的基础就是拥有共识性的责任观念——以土地伦理为基础的政府环境责任：尊重生态环境的主体以及科学规律的基础上整合公众环境需求。

在观念共识的前提下，需要考量到环境治理的专业性，环境治理工具的选择、环境设施的营建以及环境治理目标的确认需要在复杂的生态系统、地理系统、人口分布等基础上进行斟酌与考量。再以A市为例，垃圾处理厂的选址需要经过复杂的论证，而A市城市管理部门选址随意，忽视了垃圾处理厂的环境影响。所以提高专业认识是防止“无知”而带来的治理能力低下或者环境冲突。环境的复杂性也会体现在不同部门之间，例如水资源保护就涉及水利、农业甚至执法等多个部门；环境设施的选址也可能涉及环境、规划、城建、土地、水利等多个部门。“牵一发而动全身”，一个部门关于环境的决策必然需要同多个牵涉部门进行协商，构建环境责任冲突的事前防范机制。为了保证环境协同治理的制度激励，建立相对完善的监督问责机制能够有效地推进政府环境责任的落实。根据制度规定，对环境治理过程进行动态监控与流程管理，对失责行为进行严厉问责，打破部门之间的制度惰性。并引入社会组织、社会公众与市场组织共同参与到协同治理过程中来，一方面对政府主导的路径依赖进行修正；另一方面为政府环境治理提供必要的经济、专业与人力方面的支持。总而言之，环境协同治理并非在于主体之间合作去解决环境问题那样简单，其核心深刻地嵌入对生态环境的尊重、对专业知识的运用以及对社会需求的满足之中，因此环境协同治理是环境行政体制、生态主体、其他社会主体以及公众环境需求之间寻求一致的行动框架（见图3所示）。

图3 环境协同治理下不同主体构成的行动结构

五、结论与展望

复杂性是治理面临的基本问题，受到结构、能力等多种因素的影响，政府在环境治理中的责任也呈现出碎片化的特征。环境问题衍生出形式各样的冲突作为环境治理亟须处理的紧张关系，无时无刻不考验着政府的治理体系与治理能力。A市的邻避运动所反映出的部门间责任冲突，虽然可能是中国政府条块体制冲突的简单缩影，但却严重地限制着国家治理现代化的推进与生态文明的建设。笔者提出以土地伦理重塑责任基础，目的就在于以一种新的价值观念作为整合责任碎片化的共识；以不同层次、不同主体组成的协同治理构建环境治理框架，根本是提升政府主导环境治理的适应性能力（adaptive capacity），把责任冲突重新汇聚在同一轨道之下，以不同的方式来共同面对复杂的问题。当然，现代社会中环境治理的各个领域仍有不少问题需要发现、分析与解决，但在不同挑战之下，共享生态文明观念的各个主体以同一个目标共同行动，就是为环境治理提供不竭的动力，也创造了重建绿水青山的美好愿景。

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Tensions in the Government Environmental Responsibility and the Corresponding Settlements: A Case Study on a NIMBY Protest

ZHANG Liwei
（School of Public Administration,Jilin University,Changchun 130012,China）

As a crucial agenda,Environmental governance has its objective causes which rely on Eco-degradation and series of affiliated problems.For the government,different departments implement diverse policies according to their own responsibilities list to achieve environmental governance.In the field research of a NIMBY protest,it is found that the different responsibilities and functions of different departments can lead to tensions in the implementation of government environmental responsibilities.This paper discusses the dilemma of responsibility implementation caused by the conflicts among departments via this case,and explores amechanism to solve this problem by land ethics and collaborative governance.

environmental governance;government’s environmental responsibility;NIMBY protest;land ethics;collaborative governance

D625

A

1002-3291（2017）04-0024-07

【责任编辑 潘照新】

2017-01-13 修改日期：2017-04-19

张力伟，男，吉林大学行政学院博士研究生。研究方向：政治学理论与中国政治。

国家社会科学基金青年项目“中日地方政府环境问责制度比较研究”（15CZZ006）。

*本文已于2017-06-05在中国知网优先数字出版，DOI为10.16197/j.cnki.lnupse.20170605.004,http://kns.cnki.net/kcms/ detail/21.1076.C.20170605.1554.008.htm l