对我国城镇化发展的几点认识

李爱民+欧阳慧

城镇化是现代化的必由之路、是经济持续健康发展的强大引擎和促进社会全面进步的必然要求，走中国特色新型城镇化道路是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策部署。当前我国正处于城镇化深入发展的关键时期，科学看待当前我国的城镇化水平和正确认识我国城镇化的规划目标，对于研判我国未来城镇化的发展具有重要意义。

一、科学看待当前我国的城镇化水平

（一）从统计口径看，当前的城镇化数据基本能反映我国城镇化的现实水平

“十二五”时期，我国城镇人口占总人口的比重超过50%，总体上开始进入现代城市型社会的发展时期。2016年，全国常住城镇人口为7.93亿人，城镇化率达到57.35%。自2000年以来，我国对常住城镇人口的统计口径进行了修正：（1）采取了属地统计方法，基本摆脱了计划经济中关于户籍管理体制对城乡人口划分的束缚。（2）城镇人口指常住在城镇区域半年以上的人口。其中城镇区域指在设区的市规定了人口密度在1500人/平方公里及以上的市区为区辖全部行政区域，不足1500人/平方公里的市区为市辖区人民政府驻地和区辖街道办事处地域；另外，政府驻地区域或政府驻地区域城区建设延伸地用政府所在地及建成区来衡量，从而保证了城镇区域的事实性和功能性，也在一定程度上削弱了区划变动对人口城镇化的剧烈影响。（3）区域的划分起点为居委会或村委会一级，在起报单位上是相当精确，能更好地区分城乡区域人口。自城镇人口的统计口径修正以来，许多业内权威专家发表论文从不同角度论证了当前的城镇化数据基本能反映我国城镇化的现实水平。

我国城镇化增长速度在“十二五”时期开始放缓，城镇化率的年均提高幅度比“十一五”期间低0.16个百分点，我国已逐渐进入城镇化的中后期发展阶段。目前有的学者和机构提出我国城镇化率被高估，基本都是从户籍人口城镇化率的角度，从享有城市公共服务的水平出发论述的。但对常住城镇人口的统计更符合城镇化水平的客观实际，与经济发展水平联系更加紧密。我国城镇化速度的变化情况也充分符合城镇化进程的一般规律，即符合诺瑟姆曲线（见图1）。

（二）当前我国城镇化数据基本与我国经济社会发展水平相一致

城镇化水平的高低和发展速度的快慢，最终要取决于经济社会的发展。钱纳里曾经对经济发展水平和城市化水平数据进行过对比分析，显示在一定的人均国民生产总值水平上，有一定的生产结构、劳动力配置结构和城市化水平相对应。城市化水平如果脱离经济发展水平就会出现失衡，甚至产生畸高或畸低的现象。表1和图2可以对部分国家和地区人均GDP和城市化水平进行对照，澳大利亚、加拿大、美国、欧盟、日本的经济发展水平与城市化水平都较高，呈现相互促进的关系；巴西、墨西哥、俄罗斯则处于反向对应关系，较低的经济发展水平不能对较高的城市化率形成有效支撑，从而导致诸如贫民窟等城市问题的产生。目前，中国处于城镇化水平与我国经济社会发展水平契合较好的阶段，城镇化水平伴随着经济的发展还有较大的提升空间。

二、“十三五”规划设定的城镇化目标能否实现取决于农民工落户进度

“十三五”规划纲要提出到2020年实现常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%的目标，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距进一步缩小，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

2016年常住人口城镇化率已经达到57.35%，为达到2020年60%的目标，需年均增长0.67个百分点，即年均新增925万人。新增常住城镇人口的来源包括城镇自然增长人口、农村转移人口和由行政区域调整造成的城镇人口增长三部分。其中，城镇自然增长人口较为稳定，近年来保持在300—400万人左右。而在新增进城农民工人数持续下降、新增农村籍高校新生增幅有限的情况下，维持城镇化率以每年0.67%的速度增长的贡献力量主要来源于农民工随迁家属和行政区域的调整，而后者更多地是由行政力量主导的农民“被城镇化”，且可持续性不强，不应成为城镇化水平提升的主要贡献力量。因此，在新增农民工数量的快速下降甚至负增长的情况下，要实现2020年城镇化率达到60%、2030年城镇化率达到70%的目标，只有依靠推进农民工进城落户带动其家属的城镇化，使城镇化水平持续快速提升获得新的动力。可见，农民工在城镇落户能否顺利推进是决定2020年我国城镇化目标是否实现的关键。

三、2020年我国城镇化率达到规划预期目标意义重大

到“十三五”末期（即2020年）我国城镇化率达到60%是党中央、国务院科学研判我国城镇化发展实际确定的重大战略目标，对我国经济社会战略性转型、保持经济中高速增长意义重大，同时也将为实现第二个百年目标奠定坚实基础。

（一）有利于我國经济保持中高速增长

当前，我国面临着较为严峻的外部环境，国际金融危机深层影响依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义有所抬头，贸易摩擦不断，外部环境不确定不稳定因素增多，使外需在不断衰减，扩大内需成为我国经济保持中高速增长的重要方向。众所周知，城镇化是我国最大的内需潜力所在。城镇化的顺利推进可以有效拓展内需，进一步释放我国消费潜力，也会带来基础设施、公共服务等领域的巨大投资需求，为经济保持中高速增长提供持续动力。

（二）有助于转变经济发展方式

我国正在从农村社会为主向城市社会为主转换，城镇化的速度将从多个方面影响我国经济发展方式的转变。一方面，将推动人们生活方式改变，带动消费需求从“吃穿用”转变到“住行学”，推动消费结构和消费方式升级；另一方面，将带来人力资本和信息知识聚集，促进市场竞争、技术创新和改善管理，有利于提高资源集约利用，降低工业排放，实现低碳、绿色发展；此外，城镇化的一定规模效应将大幅度减少资源消耗，有利于对污染进行集中治理，促进两型社会建设。

（三）如果达不到规划目标，将影响我国现代化进程

城镇化是国家现代化的必由之路，我国的现代化不仅是城市的现代化，还包括农村的现代化。只有城镇化率达到一定的程度，农村人口逐步向城镇转移，才能更有效提高农业生产经营的规模化，进而提高农村的现代化水平。城镇率如期达到预定目标，显著提升城镇经濟实力，进一步增强以城带乡、以工促农的能力，带动农村地区的经济社会发展，从而实现我国城市与农村整体的现代化。

与此同时，城镇化率达到一定水平，意味着更多农业转移人口进入城市，不可避免地也会带来严峻挑战：城市贫民逐渐增加、交通拥堵日益严重、环境污染面临较大压力、城镇化质量存在较大隐忧等。但这些是在城镇化发展中存在的问题，也必将在发展中得以解决，通过进一步加强城市规划和管理，提高城市治理的系统性、协调性、综合性，将使这些问题得到有效缓解。

四、未来一段时间我国推进城镇化发展的关键举措建议

（一）坚持以提升城镇化质量为基本导向

当前，城镇化进入到以提升质量为主的转型发展阶段，未来一段时间我国推进城镇化发展必须坚持以提升城镇化质量为基本导向，更加注重以人为本的发展理念，推进农业转移人口市民化进程，加快实现基本公共服务均等化；更加注重城市发展的系统性，注重城市规划、建设、管理三个环节，改变粗放式发展模式；更加注重综合性和协调性，综合考虑城市“生产、生活、生态”空间，重视城镇化与人口、经济、社会、资源、环境相协调，实现城镇化健康发展。

（二）坚定不移地推动农民工落户城镇

推动农民工落户是当前基本公共服务均等化尚未实现情况下的国家战略选择，也是有意愿有条件农民工的切实期盼。要以尊重意愿、积极稳妥为原则，重点推进长期进城、举家迁徙和新生代农民工等有条件的人群落户城镇，切实降低城市落户门槛，消除“弹簧门”、“隐形门”、“暗门槛”等落户壁垒，实施分区域分群体的差别化落户政策，尽可能让更多有条件的农民工落户城镇。

（三）加大新型城镇化体制机制的改革攻坚

未来一段时期内，切实加强新型城镇化的三大关键性制度改革攻坚。一是成本分担机制上，进一步明确中央地方责任，加快形成因地的农业转移人口市民化成本分担机制。二是建立完善特大镇设市通道，形成与镇发展实际相适应的行政管理制度。三是推进农村土地制度改革，探索农民承包地、宅基地市场化退出机制，试点承包地的经营权向金融机制抵押融资，审慎推进农民住房财产权抵押、担保、转让，引导与规范农村集体经营性和建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）