鄂尔多斯城市发展研究

摘 要：鄂尔多斯不仅是一座备受关注和争议的城市，也是我国成长型资源城市的典型代表。鄂尔多斯的城市发展研究，有利于为保障国家能源安全、促进资源型城市转型、深化市场经济改革、推动区域协同发展提供借鉴。本文深入研究了鄂尔多斯城市发展现状和存在问题，并从宏观政策制定视角，提出利于资源型城市发展的若干建议。

关键词：鄂尔多斯 城市发展 资源型城市

城市是经济、社会、资源环境的综合载体，城市的高效、快速、平稳、可持续发展具有基础性地位。鄂尔多斯不仅是一座迅速崛起、造富无数同时又饱受民间借贷、楼市崩盘缠身的“热点”城市，另外，其在国家能源安全保障和深化改革、资源型城市转型、区域发展方面具有重要地位。因此，对本市城市发展开展深入研究具有必要性。

一、鄂尔多斯城市发展研究意义

（一）鄂市平稳发展利于为国家能源安全保障提供支撑

鄂尔多斯市蕴藏丰富的煤炭、天然气、石油等资源，是国家重要天然气后备基地、重要煤炭后备基地、国家重要能源基地。全市已探明煤炭储量1702亿吨，约占全国总储量的1/6。境内有全国最大的世界级整装气田——苏里格气田，探明天然气储量8017亿立方米，约占全国的1/3。目前，地质勘探部门已经发现20多处油气田。油岩页探明储量37亿多吨。作为全国最大的能源输出地级市，近年来，鄂尔多斯市原煤年产量超过6亿吨，约占全国的1/6；天然气年产量300亿立方米左右，约占全国的1/5。城市的平稳发展，利于推进资源的有序利用和保护，对保障国家能源安全具有重要作用。

（二）鄂市可持续发展利于为资源型城市转型提供借鉴

作为重要能源资源富集区，鄂尔多斯市经济发展以资源产业为主导，社会发展与空间布局也与资源紧密相关，是典型的资源型城市。事实上，鄂尔多斯发展受着“资源诅咒”的困扰：当煤炭等能源资源形势好时，社会资金过度投向煤炭等行业，其他行业获投资严重不足、发育程度低；当全球经济下行和能源结构调整时，煤炭等行业发展低迷、企业亏损严重，继而影响全市的经济安全。为了摆脱资源依赖，鄂尔多斯自2001年就开始谋划非煤产业的发展，2008年更是明确提出“结构转型、创新强市”。经过多年的探索，积累了一定经验。2014年4月，鄂尔多斯被国家发改委列为资源型经济创新发展综合改革试点。对本市的城市发展研究利于为全国范围内资源型城市转型提供借鉴。

（三）鄂市高效发展利于为深化市场经济改革提供参考

鄂尔多斯民营经济活跃。近年来，鄂尔多斯市的民营经济完成全市固定资产投资的50%以上，完成地区生产总值的70%以上，创造全市财政税收80%以上，解决了除公务人员外90%的就业。在当前经济下行形势下，民营经济仍然具有重要地位。2016年1—2月，鄂尔多斯市规模以上工业中非公企业共309户，占规模以上工业企业总户数的805%；累计实现增加值1924亿元，占规模以上工业的比重为705%；资产总计52857亿元，占规模以上工业总资产的631%。在民营经济比重如此高的地区，城市的高效发展将更利于激发市场活力，为深化市场经济改革提供参考。

（四）鄂市快速发展利于为区域协同发展提供基础

从区位来看，鄂尔多斯地处两大资源“金三角”的重叠区域。北部是呼包鄂区域，包括呼和浩特、包头等城市；南部是鄂榆朔区域，包括榆林、延安、忻州、朔州等城市。以上均为矿产资源富集城市。鄂尔多斯距离这些城市的距离均相对较近。从直线距离来看，鄂尔多斯距离包头约120公里、榆林约150公里、呼和浩特约220公里、朔州约230公里、忻州约290公里、延安约340公里。另外，鄂尔多斯距离巴彦淖尔直线距离约240公里、乌海约250公里、银川约330公里。优越的区位条件，利于鄂尔多斯协调区域内外资源、集散商品货物，为区域协同发展提供基础。

二、鄂尔多斯城市发展现状

鄂尔多斯城市化进程已经处于后期阶段，工业化进程尚为初期，近年来在多种因素的促进下，城市建设高速推进。

（一）鄂市城镇化进程处于后期阶段

2015年，鄂尔多斯市年末常住人口20451万人，其中城镇人口14955万人，乡村人口5496万人，城镇化率为7313%。鄂尔多斯市城镇化进程已经处于后期阶段。同年，全国常住人口城镇化率为5610%，鄂尔多斯比全国平均水平高出1703个百分点。2015年，鄂尔多斯市全体居民人均可支配收入30511元，比全国平均水平高出389个百分点；城镇居民人均可支配收入37432元，比全国平均水平高出200个百分点；农村居民人均可支配收入14420元，比全国平均水平高出262个百分点。

（二）鄂市工业化进程处于初期阶段

鄂尔多斯市工业化进程表面处于后期、实质仍为初期特征。2015年，鄂尔多斯市地区生产总值42261亿元。按常住人口计算的人均GDP為2066万元，折算为332万美元，按1970年价格水平计算为543126美元。仅按人均GDP来判断，已经进入后工业化阶段。从产业结构来看，2015年，鄂尔多斯三次产业增加值比例为23∶ 568∶ 409，本指标表面反映出工业化后期特征。但是，进一步细分行业分析后发现，2015年，鄂尔多斯以煤炭开采和天然气开采为主体的采矿业增加值15553亿元，占据GDP的368%；与之相反，制造业仅占GDP的722%；具有明显的工业化初期特征。

（三）鄂市城市空间拓展快速推进

鄂尔多斯的市辖区由东胜区、康巴什区组成，由于伊金霍洛旗紧邻康巴什新区，其建成区实质上也成为鄂尔多斯市辖区建成区的重要组成。近年来，鄂尔多斯市建成区空间拓展快速推进。2001年，全市城镇建成区面积为492平方公里，到2015年扩展到2693平方公里，增加了45倍。鄂尔多斯城区新增面积，主要分为两部分。一部分来自东胜区向周围尤其是西部的拓展，另一部分来自康巴什新区的建设。2002年8月20日，康巴什新区正式破土动工；2006年，鄂尔多斯市政府正式迁址康巴什新区。根据规划，康巴什的控制面积将达到155平方公里。在整个呼包鄂地区，鄂尔多斯的城市用地面积拓展相对最快。

三、鄂尔多斯城市发展问题

鄂尔多斯城市经济、社会、资源环境呈现诸多不协调现象，结合资源型城市特征，各类问题相互交织、互为因果，不利于城市全面协调可持续发展。

（一）城镇化工业化不协调

鄂尔多斯工业化进程严重滞后于城镇化进程。导致此问题的关键原因是资源。由于煤炭等资源开采能够获取高额利润，一方面逐利的投资集中在这些初级产业而不投向更高端的产业，另一方面城市建设有大量资金可以使用继而拉动城镇化进程并能“圈地”获利。工业化进程过慢和城市化进程过快双向导致城镇化工业化严重不协调。两者的不协调直接导致一系列问题。首先，快速城镇化下进城的农牧民欠缺谋生的技能，就业存在困难。2002年，康巴什新区开工建设，与此同时，东胜区的铁西新区也开始了大规模征地。可以明显看出，从这一时点开始登记失业率数据发生了跃升（图1）。第二，集中于资源开采等初级领域的城市产业极易受到外部环境波动影响，而经济的波动会进一步影响到城市的其他领域。下图可以看出，从2009年开始，鄂尔多斯登记失业人数增长率发生了跃升，与此同时，城镇人口增长率则持续下降；另外，年末城镇登记失业人数从2008年的11621人增加到2015年的22831人，约翻了一番。而上述问题又会进一步诱发阶层分化、产业转型乏力、财政赤字、社会矛盾激发等一系列问题。

（二）城市规模集聚效应不足

2015年，鄂尔多斯城镇建成区每平方公里承载055万常住人口。与之对比，全国同期平均水平为148万人/平方公里。鄂尔多斯市单位建成区承载人口不到全国平均水平的三分之一。与住建部门提出的每平方米一万人的要求也相差约一半距离。松散粗放的城市建设直接导致城市经济发展低效。城市相对于农村的重要区别是其能产生规模集聚效应，而当城市建设空间过于分散时各类要素的流通和作用成本会被额外抬高。以鄂尔多斯奇瑞总装车间为例，其厂址距离东胜核心区公路距离约16公里、距离康巴什核心区公路距离约22公里。厂内生活配套能力有限，且厂区人口规模量不足以开通频繁去往市区的公交线路，由此导致在此居住通勤食宿不便，不利于吸引人前来就业。另外，不少有子女的职工为了孩子上学读书，面临着再谋职业的问题。再如，仅在鄂尔多斯的市辖区内，就分布着空港物流园区、高新技术产业园区、东胜科教园、东胜大学生创业园等园区，这些园区本身人气不旺（图2），又不少产业布局重复、相互竞争，弱化了整个城市的规模集聚效应，并进一步降低经济效率。

（三）跨越发展受现实阻碍较多

鄂尔多斯人的忧患意识较强，能源资源仍然丰裕的时候，便开始思考资源枯竭问题。转型、跨越发展更是在新世纪之初就纳入议事日程。为了能培育高新技术产业，鄂市初期甚至提出厂落地、送煤矿的优惠。目前，奇瑞、京东方、华泰等高科技制造企业纷纷落地鄂尔多斯。但是，经过多年的发展，2015年鄂尔多斯市装备制造业总量仅248亿元，占全市GDP的比重仅为06%。与之对应，煤炭开采和天然气开采占GDP的比重分别为251%和113%。另外，一些高科技企业有高技术含量之名，但在鄂尔多斯行低技术含量之实。我们研究发现，鄂尔多斯高科技产业的发育不足，除了“资源诅咒”外，高技术人才缺乏、配套产业体系不完善、综合服务和管理能力缺乏、市场中介发育不完善等亦是普遍问题。这些问题错综交织，且与经济社会发展阶段相关联，绝非一朝一夕可以解决。

（四）空间扩张对生态环境影响较大

城市空间扩张会导致耕地、草地等被侵占，并进一步影响到区域生态系统，如生境质量、农牧供给、碳储量等。近年来，鄂尔多斯城市的快速扩展导致生态系统服务能力明显下降。通过对比1990和2013年的数据可以发现，鄂尔多斯市空间扩张过程中平均生境质量下降了053、粮食生产下降了449945t、肉类生产服务下降了3069t、碳储量下降了086TgC。其中，生境质量、肉类生产和碳储量损失均为呼包鄂地区最严重城市。鄂尔多斯空间扩张过程中生境质量损失量是呼包鄂地区平均水平的113倍，肉类生产服务损失量是呼包鄂损失总量的4372%，碳储量损失量更是高达呼包鄂损失总量的5212%。另外，表1反映出鄂尔多斯市辖区的生态系统服务综合损失最高，空间扩张对生态环境影响突出。

四、鄂尔多斯城市发展若干建议

（一）结合区域特点施用综合政策手段

不同区域千差万别，政策制定应尽量避免一刀切；同一区域受其上的所有政策影响，各政策应尽量统筹综合成统一系统。通过对鄂尔多斯的研究，我们发现不少宏观政策过于一般化而對区域特殊性考虑严重不足。例如，2014年国务院发布《能源发展战略行动计划2014—2020年》，设置了能源消费总量“天花板”，即“到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右”，“煤炭消费比重控制在62%以内”。自此，鄂尔多斯市2014—2015年的能源消费增量分配额为265万吨标准煤。事实上，作为煤炭高度富集地区，鄂市煤炭消费在能源消费结构占883%，这具有客观现实性；从产业结构演进角度，依托资源的煤化工、煤电产业发展是必然规律，原煤消耗量必然进一步增加，仅上述两项到2020年就预计消耗原煤33亿吨。

虽然，在当前技术手段、知识水平等客观条件下，因地施策还不太现实；另外，目前政策制定多从各自部门角度出发，实现综合性统筹性较为困难。但是，更大尺度的综合性政策设计还是具备可能。建议以资源型城市或成长型资源城市为一类型，制定符合类型特点的综合政策手段。例如，综合国家能源资源安全保障、地区产业发展、本地环境保护、民生福祉提高等目标，系统设计资源型城市的资源战略储备、资源税率、环保标准、经济民生指标等，使所有政策设计系统且有针对，最终服务于国家和地区的可持续发展。

（二）将空间要素作为政策制定中的重要考虑因素

空间具有综合性，空间之上承载了经济、社会、资源环境等综合要素。在对鄂尔多斯的研究中我们发现，空间扩张不仅是用地集约与否的问题，其背后更是深刻影响着经济效率、生态环境、社会民生等。因此，空间要素不应仅是国土部门所要考虑的对象，也应是发改部门、环保部门、农林部門等在政策制定中需要考虑的因素。结合上述分类型综合政策体系制定，建议将空间要素作为系统设计的一项重要指标予以考虑。

（三）加大对鄂尔多斯外向型基础设施的建设力度

根据模型测度，当前呼包鄂地区三核心城市单中心发展态势要强于集群化发展态势。另外，鄂尔多斯在国家能源安全保障和深化改革、资源型城市转型、区域发展方面具有一定地位，应进一步予以强化和发挥。建议统筹安排，加大鄂尔多斯对外的重大基础设施建设布局。一是，加快推进电力外输通道建设，推进上海庙至山东的电力外送通道建设进程；二是，加快推进铁路、公路外运通道建设，不断加强鄂尔多斯与北京与河北、东北地区、中部地区的交流联系；三是，加快推进天然气外输管道建设，积极推进陕京四线常规天然气管道、鄂尔多斯—安平—沧州输气管道等工程，加快杭锦旗—朔州—保定—天津—黄骅港煤制天然气管道前期工作。

参考文献：

[1]孙泽祥，刘志锋，何春阳，邬建国中国北方干燥地区城市扩展过程对生态系统服务的影响——以呼和浩特—包头—鄂尔多斯城市群地区为例[J]自然资源学报，2016

[2]刘爱东，晓红，燕晓琴对鄂尔多斯市能源产业发展的思考[J]内蒙古统计，2016（1）

[3]孙燕英，李元杰，康艾，杨晓泽，刘鑫鄂尔多斯盆地（内蒙古地区）资源环境综合承载力评价研究[J]干旱区资源与环境，2017（2）

[4]杨娥，李向鄂尔多斯市新型煤化工产业面临艰难选择[J]北方金融，2016（8）

[5]刘瑞清，潮洛濛，樊齐资源型城市人口与经济系统的协调性分析——以鄂尔多斯市为例[J]地域研究与开发，2016（3）

[6]刘永香鄂尔多斯市城市空间结构演变研究[C]辽宁工程技术大学硕士学位论文，2013

[7]王丽中国城市群的理论、模型与实证[M]科学出版社，2015

（王丽，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所助理研究员。）