地上地下 法规攸同—《杭州市地下空间开发利用管理办法》主要内容说明

■ 杭州市城乡建设委员会

地上地下 法规攸同—《杭州市地下空间开发利用管理办法》主要内容说明

■ 杭州市城乡建设委员会

地下空间开发利用涉及规划、用地、建设、产权、建后管理等诸多方面，因此，针对该活动的管理立法也是一个系统工程，总体思路是在现有法律法规的框架下（地上建设项目涉及的法律法规同等适用于地下空间），着力解决当前存在的地下空间规划不深、利用零散、互不连通等突出问题。《办法》分总则、规划管理、用地管理、建设管理、产权登记、使用管理、法律责任、附则八章，共50条。

一、关于管理体制

地下空间开发利用专业性、综合性和系统性强，为加强对地下空间开发利用的统筹规划、统一领导，《办法》确立了“综合协调、一家统筹、分头管理”的模式：（1）规定政府一级应当建立地下空间开发利用管理综合协调机制，协调解决开发利用中的重大问题，督促有关部门依法履行监督管理职责。（2）规定建设行政主管部门负责地下空间开发利用的统筹推进工作。（3）规定城乡建设、城乡规划、国土资源、人民防空、城市管理、房产管理、环境保护等有关行政管理部门按照各自职责，共同做好地下空间开发利用相关管理工作。

另外，为综合化、系统化、区域化推进地下空间开发利用，避免零散、无序开发和互不连通等弊病，《办法》在第二十七规定，地下空间重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设，由属地区政府、开发区管委会、集聚区管委会或者市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。通过属地管理，确立统筹推进开发利用的责任主体。

二、关于地下空间规划管理

开发利用地下空间，规划是龙头，是导向，是有序合理利用地下空间的法定保障。《办法》突出了地下空间开发利用的规划统筹作用，首先在第五条明确了杭州市地下空间开发利用的基本方向，即：地下空间应当优先用于建设地下交通、城市基础设施、公共服务设施、防空防灾等项目；鼓励建设商业、工业、仓储以及体育、文化等公共服务项目；禁止建设住宅、学校、幼托、养老等项目。针对目前地下空间规划存在的问题，为深化规划管控，促进地下空间系统性开发和互连互通，《办法》在第二章明确地下空间规划编制和实施的要求：（1）在总体规划层面，明确地下空间专项规划是城市总体规划的组成部分。（2）在专项规划层面，明确地下空间专项规划应当包括竖向分层、横向连通，地上地下一体化安排，总体布局，重点建设区域，开发步骤等内容，并要求人防工程、轨道交通等专项规划与地下空间专项规划相协调。（3）在控制性详细规划层面，规定应对重点地区的控规补充完善有关地下空间开发利用的内容，包括开发范围、规模、使用性质、出入口位置、互连互通要求、人防建设要求、大型地下市政基础设施的安全保护区范围以及地下与地面建设之间的协调等内容。地下空间控规具有相当的特殊性和复杂性，但由于地下空间建设具有很大程度的不可逆性，所以控规必须具有一定的确定性、规范性和前瞻性，方能成为一种法定保障和约束。考虑到可行性和必要性，《办法》仅要求对重点地区控规中涉及地下空间开发利用的内容进行补充完善，对非重点地区没有作刚性要求。（4）在修建性详细规划层面，规定城乡规划主管部门对重点建设区域、重点建设项目组织编制城市设计或者修建性详细规划，明确地下空间相关控制要求。为促进有序开发、有效落实地下空间建设任务，《办法》同时在第十四条规定了地下空间建设规划、计划的内容，通过建设规划和年度计划明确建设目标、重点建设区域、重点建设项目及其实施主体、推进步骤、保障措施等内容。

为确保地下空间开发利用专项规划和控规的落地，《办法》在第十六条、第十七条、第十八规定了规划许可相关内容，要求城乡规划部门在进行规划审批和提出规划条件时，应当明确建设项目的用地性质、水平投影坐标、竖向高程、建设规模、出入口位置、与相邻建筑连通方式以及规划用地退让等要求，尽可能地从规划源头上规范开发利用，这也是促进互连互通，避免地下空间工程缺乏连贯性的必要手段。

三、关于地下空间用地管理

为规范地下空间用地管理，依据城乡规划法、土地管理法的有关规定，《办法》首先在第十九条规定，开发利用地下空间应当依法取得地下建设用地使用权。同时《办法》针对地下建设用地供应不同于地上建设用地供应的情况，作了以下特殊规定：（1）规定地上建设用地使用权人可以申请开发其建设用地范围内的地下空间（市政基础设施、人防工程等公益性建设项目需要使用或者已经使用的除外）。在城市发展早期，地上建筑的建设用地使用权人囿于当时的理念、资金和技术等原因，没有开发利用或者没有充分开发利用地下空间。明确地上建设用地使用权人可开发其用地范围内的地下空间，可以缓解部分区域因公共设施配套不足而造成的供需矛盾，也可以避免其他主体在其建筑物下进行开发可能带来的利益冲突，具有很强的现实意义。但该权利行使必须符合控制性详细规划，并受公共利益优先原则的限制。（2）规定地下建设用地供应适用协议出让的情形，包括：地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间的；受客观条件或者特殊历史因素制约（主要是涉及公益性项目）无法独立分宗或者不具备招标、拍卖或者挂牌出让条件的等。（3）规定规划条件要求建设的连通通道穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的，连通通道的土地可以采用划拨方式供地，以鼓励互连互通。为有计划地推进地下空间开发项目建设，《办法》在第二十二条明确了土地整理和供地计划相关内容，即重点建设区域、重点建设项目由县（市、区）政府、开发区管委会、产业集聚区管委会或者其指定的机构负责土地开发整理，具备供地条件的，优先纳入年度土地出让计划，在做地阶段即充分考虑地下空间整片开发利用要求。为确保规划在建设中得到落实，在第二十三条规定在地下建设用地使用权出让前，城乡规划主管部门应当根据控制性详细规划或者规划管理技术规定，提出规划条件。土地行政主管部门应当将规划条件作为地下建设用地使用权出让文件及出让合同的组成部分。

四、关于地下工程建设管理

控制性详细规划中地下空间规划内容、建设用地使用权出让合同或划拨决定书中核定的地下建设项目规划条件，必须通过设计与建设才能最终实施。地下空间开发具有不可逆性，地下工程一旦完工后，如果存在缺陷，通常难以通过重建来弥补，而且将致使整个区域相关地下空间的互连互通规划要求都可能受到影响，甚至无法实施。为此，为实现系统化开发和统筹推进建设，《办法》在第二十七条至第三十条分别规定了统筹开发、整体设计统一建设以及结合地铁建设带动地下空间开发等内容。《办法》第二十七条规定，重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设，由属地区政府、开发区管委会、集聚区管委会或者市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。第二十八条明确，集中开发区域，由集中开发单位对地下建设工程进行整体设计、统一建设，一并出让。第二十九条、第三十条规定了结合地铁建设实现整体开发建设和互连互通。基于地下空间工程建设相比地面工程有一定的隐蔽性和建设的特殊性要求，《办法》第三十三条至第三十六条强调了地下空间工程建设程序、施工前调查、施工要求、主管部门监管职责以及地下工程竣工验收、档案移交等内容。

五、关于地下空间互连互通

当前，地下工程和设施之间互不连通的问题比较突出，影响了地下空间的整体使用效能。造成这一问题的原因是多方面的，其中，规划要求深度不够和规划实施不到位是重要因素。为此，《办法》作了如下几方面规定：（1）控制性详细规划必须对地下空间互连互通、出入口位置作出具体规定。（2）城乡规划部门在核定地下建设工程规划条件时，必须根据控制性详细规划明确相邻地下建筑的连通要求。（3）规划条件要求连通的，项目设计方案应当包括连通方案，并纳入设计方案审批；规划条件未要求连通的，相邻建设单位可以协商达成连通协议纳入审批和建设。（4）先行建设的地下建设项目必须按照规划要求预留连通位置，后续建设的地下建设项目必须与先建的项目实施连通。此外，为鼓励地下空间互连互通，《办法》第二十五条规定了若干鼓励政策，例如政府可以通过划拨供地、协议出让、土地出让金优惠等形式提供连通通道的土地，连通通道允许适度开发使用功能，连通通道面积可以计入法定的防空地下室建设面积等。

六、关于产权登记

产权登记的主要法律依据是《物权法》和《不动产登记暂行条例》。《办法》受规章立法权限的限制，只能根据这两部法律法规的规定，对地下空间产权登记的相关内容作比较原则的规定，具体的实施办法则授权土地行政主管部门依法制定。（1）根据地下空间的利用特点，在第三十八条规定了地下空间建设用地使用权分层设立、分层登记和三维立体确权的原则。关于三维立体确权，是学习了深圳市的做法，因为地下建设用地使用权不同于地上（二维），还有深度的控制要求，故以三维指标进行地下建设用地使用权登记是科学合理的。（2）规定了地下空间权属登记的主体，在第三十九条规定，地下建设用地使用权及建（构）筑物的所有权由建设单位申请首次登记。人民防空行政主管部门投资建设的单建式人防工程，由人民防空行政主管部门申请办理产权登记；兼顾人防的地下空间建设项目，经人民防空行政主管部门确定兼顾人防地下空间的区域范围后，由地下建设用地使用权人申请办理产权登记；结建防空地下室经人民防空行政主管部门确定防空地下室的区域范围后，其权属登记按照国家有关法律的规定办理。（3）关于地下连通通道的产权，一般都涉及两个以上建设单位，《办法》规定其产权在土地出让合同、土地划拨决定书或者相关建设单位的协议中明确。（4）明确了地下空间权属登记相关规范要求，以区别于地上权属登记（第四十条）。

七、关于使用管理

相比于地上，地下空间对于使用过程中的安全性要求更高，《办法》第六章对地下空间工程设施的使用管理作了规定。（1）明确了责任主体，地下空间建（构）筑物和设施的所有权人为维护管理责任人。所有权人与实际使用人不一致的，由所有权人委托实际使用人承担维护管理责任。地下连通通道涉及两个以上建设单位的，在土地划拨决定书、土地出让合同或者相关建设单位的协议中明确连通通道的维护管理责任。（2）明确了管理责任，包括按照设计用途使用，保障公共通道及出入口的开放，保持消防、通风、照明、监控、通信等设施正常运行，做好地下空间的标识管理和指引，配合城市基础设施维护等。（3）明确了对公众开放的地下空间的特殊管理要求，包括防范事故灾害，建立规章制度、突发事件应急预案，发现安全隐患整改消除，发生安全事故应急救助等。（4）明确了地下市政基础设施的维护管理主体和维护管理责任。（5）规定了地下空间在使用过程中的禁止行为。

此外，《办法》还对地下空间普查、地下空间信息共享平台建设和法律责任衔接等方面作了规定。