城乡生活垃圾一体化处理与思考

■ 王明珠

城乡生活垃圾一体化处理与思考

■ 王明珠

党的十八大提出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”城乡一体化应是城乡之间通过资源、技术、资金、劳动力等生产要素的合理流动，相互协作、优势互补，以城带乡、以乡促城，实现城乡资源优化配置及城乡经济社会的持续协调发展。城乡生活垃圾一体化处理就是指要统筹考虑“城”和“乡”的生活垃圾处理，在收集、转运和处理上，因地制宜、科学治理，解决好当前农村生活垃圾乱扔乱放、治理落后的问题，而不是简单地照搬城市模式或是处理标准，搞“城乡一样化”。

一、推进城乡生活垃圾一体化处理的紧迫性

首先，城乡环境的差距和生活垃圾处理的现状，亟需推动城乡生活垃圾一体化处理。目前，农村在生活垃圾收集和处理方面的设施严重不足，截至2013年底，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行处理的仅有21.8万个，仅占37%；有14个省还不到30%，有少数省甚至不到10%。并且垃圾处理方式多是简易填埋或是露天焚烧，分类减量和资源化利用还没有推行，导致“边处理、边污染”的现象时有发生。

其次，明确农村生活垃圾与城市生活垃圾的相同点和不同点，有利于科学地制定符合农村地区实际的收集、转运和处理模式，确保取得实效。我国农村约有6.5亿常住人口，按每人每天产生0.5公斤生活垃圾计算，全国每年产生生活垃圾约1.1亿吨，产生量巨大，其中有0.7亿吨未做任何处理，相当于每年堆出200多座百层“垃圾高楼”，可见处理工作任务艰巨。但是农村生活垃圾分布分散，“路边、溪边、沿边”随处可见垃圾，加上目前还存在城市向农村转移垃圾的现象，更增加了农村生活垃圾处理的难度和环境污染的程度。如何打造长效治理模式，是摆在我们面前的一个重要课题。

再次，应对近年党中央关于农村生活垃圾处理的要求进行梳理，明确未来的工作目标和重点。2014年11月，住房城乡建设部等10部委共同启动了“农村生活垃圾5年专项治理行动”，该行动要使全国90%村庄的生活垃圾得到处理，基本扭转农村环境脏乱差的局面，并形成农村生活垃圾治理的长效机制。2015年11月，经国务院同意，10部委印发了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，这是第一次以联合发文形式推动农村垃圾治理工作的开展。可以说，该指导意见的出台，将为农村地区环境治理带来革命性的转变。《意见》提出，到2020年，全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理，实现有齐全的设施设备、成熟的治理技术、稳定的保洁员队伍、长效的资金保障、完善的监管制度；农村畜禽粪便基本实现资源化利用，农作物秸秆综合利用率达到85%以上，农膜回收率达到80%以上；农村地区工业危险废物无害化利用处置率达95%。

可见，城乡生活垃圾一体化处理是党中央、国务院的重要要求，必须全面贯彻执行；也是广大农民的殷切期盼；更是环境保护的需要。

二、推进城乡生活垃圾一体化处理的关键做法

（一）实施全面清扫保洁

我国农村属于传统的熟人社会，农村地区的保洁员不只要负责垃圾清扫和收运，还要负责垃圾收集的监督和宣传。

（二）鼓励垃圾分类收集

鼓励农村垃圾分类做到干湿分离，即将果皮、菜叶、剩饭等湿垃圾单独放置，并自备垃圾收集容器。

（三）因地制宜选择转运模式

农村垃圾转运模式选取需要结合自身特点，综合考虑当地地域范围、人口分布、垃圾量、交通情况等因素，因地制宜选择转运模式，切忌盲目推行全收全运集中处理。

（四）加大资金保障力度

各级地方政府是农村生活垃圾治理资金的筹措主体，必须将治理费用纳入地方政府财政预算，一是保障设施设备建设费用；二是保障运行费用；三是对困难的乡镇、村集体和农户给予补贴，担负兜底职责。

（五）充分调动村民参与的积极性

有些地方村民参与垃圾处理的积极性并不高，许多情况是“政府干、农民看”。广西宜州95%的自然村成立了由村民无记名投票选出的党群理事会。这些理事会成员不拿报酬，负责动员和组织村民参与本村垃圾治理。村庄1651处收集处理设施按村民意愿建设，建成后无一空置。

三、湖南省石门县城乡环卫一体化实践

（一）实践

石门县地处湘鄂边界，东望洞庭湖，南接桃花源，西邻张家界，北连长江三峡，素有“湘西北门户”之称。是“中国名茶之乡”“中国柑橘之乡”，属于国家重点生态功能区，2004年创建为国家卫生县城；2014年纳入国家级重点生态功能区建设试点县，相继成功创建常德市首个省级生态县、首批国家级生态文明先行示范区；是“湖南省旅游强县”、湖南省矿产资源大县，有储量居世界之冠的雄磺矿、居亚洲之冠的矽砂矿、磷矿，是湖南省6个少数民族人口过半县之一。

石门县城乡环卫一体化项目主要包括全县生活垃圾清扫、清运、无害化处理等方面，实施方式为PPP模式，即政府和社会资本共同组建项目公司实施本项目内容。县政府授权县城管执法局作为PPP项目实施机构；按照程序引进第三方专业PPP咨询机构为项目推进提供咨询服务；通过竞争性磋商选择社会资本方即中联重科股份有限公司/长沙中联重科环卫机械有限公司联合体。由社会资本控股、政府方出资代表石门县城市建设投资开发有限责任公司参股，共同出资组建项目公司（SPV），签订20年特许经营协议，实施石门县城乡环卫一体化PPP项目投资、融资、建设、运营、维护。石门县财政局通过绩效评价，按PPP合同约定向项目公司支付政府购买服务费，每年3926万元，项目公司收回投资并取得合理回报。特许经营期满后，项目公司将项目资产全部无偿移交给政府指定机构。目前，全县每天日产垃圾380吨左右，达到日产日清，200吨实行焚烧无害化处理、180吨实行填埋无害化处理，机械化洗扫保洁率达80%以上。

该项目将完成全县域垃圾压缩站的布局，严格按行业的环保要求进行设备选型和配置，垃圾收运过程为全封闭作业，能够达到“三无”，即无滴漏、无抛撒、无二次污染，可以杜绝人民群众反响强烈的垃圾收运线路沿途臭气、污水和垃圾抛洒问题。刘家湾大型中转站集压缩减量中转、样板展示、互联网监控中心三位一体的样板工程，将打造成为全国的样板工程，所有环卫车辆、压缩式中转站、渣土运输车辆等安装GPS定位系统，可以全程监控它们的一举一动，确保按照标准作业，将全面提升县域环卫现代化水平。

（二）思考

问题一：PPP模式运用在城乡环卫一体化项目中有哪些优势和劣势？

优势方面：一是弥补政府财政资金的不足。政府通过购买服务，引入社会投资，缓解政府在建期间的资金压力，将设备采购一次性投入分摊到今后多个年度；二是提升基础设施服务的水平。实行标准化统一建设，规模化经营，环境治理的效果更好、效率更高，为提升服务水平提供客观支持；三是高政府公共管理的能力。政府可专注于公共服务和公共资产的交付绩效监管与总体规划，在公共监管中实现公共管理能力的提升，实现“小政府，大企业”格局。

劣势方面：一是相关法规政策权威性不够，法律法规仍需健全；二是操作起来有难度，没有技术导则或法规来明确项目的招标方式、付费方式、绩效指标设定与考核，给环境治理PPP项目带来操作困难；三是政府支付有风险。目前地方政府的支付能力不明，对企业判断其是否参与项目非常不利。

问题二：PPP项目流程较长，有什么办法可以加快项目推进进度？

首先可以根据项目实际操作经验，整理出标准流程，共后续项目作为参考使用；其次，没有前后必然逻辑顺序的工作合并同步进行，合理统筹项目时间，尽量压缩空段时间。

问题三：政府和企业在PPP模式下各自的风险有哪些？

政府方风险主要是选择企业经营的风险。如果选择了不合适的企业，在项目实施过程中可能绑架政府。所以在项目开始就要选择有实力有信誉的企业进行合作，避免出现运营风险。而企业方风险主要是政府支付风险。商业资本本身是逐利的，目前地方政府的支付能力不明，对企业判断其是否值得合作非常不利。这种情况下，企业不知道政府支付能力有多大、是否已到能力上限以及项目是否真的能如期推进等。环境治理主要是政府付费，如果政府没有支付能力，社会资本投入设施、设备，人力和物力，利润难以保障。

作者单位：全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）