政公人和

■ 本刊记者 叶昌元

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■ 本刊记者 叶昌元

政务公开：以公开为常态，不公开为例外

2013年，南通市民陆某将南通市发改委告到法院。此前，原告向被告南通市发改委申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”，被告作出答复并提供了《市发改委关于长平路西延工程的批复》。原告认为“长平路西延绿化工程”与“长平路西延工程”，虽只有两字之差，但内容完全不同。原告请求依法撤销被告作出的［2013］14号《政府信息公开申请答复书》，并责令重新作出答复。

原告陆某状告南通市发改委，依据的是2008年5月开始施行的《政府信息公开条例》。《条例》规定：行政机关应当主动公开这些政务信息—涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。此外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

陆某就是出于“生活”需要，要求信息公开的。国家行政学院杨伟东教授讲了一个案例：一位农民出于“科研”需要，要求政府提供相关政务信息。面对质疑，这位农民反诘：“我为什么不能搞科研？”

2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》要求：“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”当然，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息除外。

《决定》源于我国宪法赋予人民以主体地位。《决定》指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。依法治国，必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”

建设领域：政务公开任务繁重

《政府信息公开条例》开列了政务信息公开的范围。县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开下列政府信息：行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况等。

设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应当重点公开的事项包括：城乡建设和管理的重大事项；社会公益事业建设情况；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。

乡（镇）人民政府应当重点公开的事项有八条，包括：贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；执行计划生育政策的情况。

从政府应当重点公开的事项来看，除了乡镇政府“执行计划生育政策的情况”这一条外，其余每一条都与建设领域有密切关系，“兵书十二卷，卷卷有其名”。

政务公开带来浩繁的工作量，一块是主动公开；另一块是满足公民、法人等要求的信息搜集、整理和发送。

《条例》要求：行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，并及时向国家档案馆、公共图书馆提供。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备。

进一步对峙培养选出对向日葵菌核病病原菌拮抗作用最佳的真菌ax2、DH20、DH34。在3株菌株与向日葵核盘菌对峙培养中，拮抗效果明显。靠近菌株抑菌带附近的核盘菌在较大范围内不能形成菌核及菌核原基且菌落衰弱，如图1所示。

除完成这些规定动作外，行政机关还必须回应公众的政务公开申请。比如，一位市民要求市政府提供围绕房价构成的政务信息，市政府就要从散见于发改、国土、规划、住建、银行等系统，而且生成于不同时点的信息库里搜集、整理相关资料。如果是每天回应多个类似的要求呢？可以想象，这个工作量有多大！

何况，现实中，不排除有人对政务知情权、监督权以及诉讼权的滥用。前述南通陆某在案中败诉，法院即有这方面的考量。

2013年至2015年1月期间，原告陆某及其父亲、伯母张兰三人以生活需要为由，共提起至少94次政府信息公开申请，要求公开的信息五花八门，包括拘留所被拘留人员的伙食费标准、派出所询问室的监控录像。他们还向江苏省政府、省公安厅、省国土资源厅、南通市政府、市审计局等机关共提起行政复议至少39次，向不同法院提起政府信息公开之诉讼至少36次。

据悉，一些行政机关发现一个现象：极少数人反复申请政务公开，而绝大多数人从未申请过。

善于公开：提高政务公开的成效

开弓没有回头箭。政务公开的决定不可能因其运作困难而废弛。关键是如何应对各种困难。

面对滥用政务知情权、监督权现象，有法学家提出：应提高索取政务信息的门槛，比如申请者应适当向财政缴费，费用包括搜集、整理资料的薪酬和复印费等。可按申请的内容、数量等制定收费标准。行政机关是为全社会服务的，少数人因自身的需要而增加其工作量，甚至影响公共服务，付费是合情合理的。如此一来，一些非善意索取信息的人会就此罢休。

面对正当的政务公开的要求，行政机关必须将其纳入工作职责范围，恐怕要像准备向上级汇报工作那样，随时准备满足公民、法人等申请政务公开的要求。这就要求行政机关必须做好以下几方面的工作。

一是政府门户网站建设要转型，要更加利企便民，以满足他们生活、生产、科研、创业等需要。

2016年2月，中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，要求：加强政府门户网站建设，推进政府数据开放，提高信息化水平。《意见》强调：“实施政府数据资源清单管理，加快建设国家政府数据统一开放平台，制定开放目录和数据采集标准，稳步推进政府数据共享开放。优先推动民生保障、公共服务和市场监管等领域的政府数据向社会有序开放。”“支持鼓励社会力量充分开发利用政府数据资源，推动开展众创、众包、众扶、众筹，为大众创业、万众创新提供条件。”“积极运用大数据、云计算、移动互联网等信息技术，通过信息共享、互联互通、业务协同，实行审批和服务事项在线咨询、网上办理、电子监察。”“整合政府网站信息资源，加强各级政府网站之间协调联动，强化与中央和地方主要新闻媒体、主要新闻网站、重点商业网站的联动。”

如果我们稍加留意，就会发现，各省、自治区、直辖市建设行政主管部门的网站建设水平参差不齐。下面两幅网站的截图即说明了这种差异。

北京市住房和城乡建设委员会网站，开设存量房交易页面，方便买卖房屋的市民查询相关信息，了解市场概貌和走势。

某省住房城乡建设厅官网，除了首页外，其余页面多为空白或寥寥数言。

做好政府门户网站，当然会增加成本。但是，就政务公开这件事来说，此举事半功倍。公众如果能从网站上获取信息，就不会向行政机关申请了，无形中节省了机关人力成本。

二是培养日常工作状态下的“新闻发言人”。政府新闻发言人一般负责对政府重大决策作解读、发布政府应对突发事件的措施等，往往是在重要节点、时点发声。日常工作状态下的“新闻发言人”除了要具备新闻发言人的一般素质，对政府各项工作及其相互间的关联、目标、效果等了然于心外，还应该具备政务信息的“搜索引擎”功能，随时准备回应社会关切，满足申请人的需要。

三是在实施行政行为之前作更深入的调研，充分征求行政相对人的意见。这些意见也是将来答复政务公开申请人的重要依据和素材。

“被动房”里：阳光是最好的消毒剂

按相关规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。政务运行当然不能放在全玻璃的房子里，供人任意围观。那么，如何落实对行政权力的制约和监督呢？

因此说，政务运行应该放在“被动房”里，既要让外墙足够厚实，又能充分接受阳光。阳光既是正能量，也是最好的消毒剂。这涌进来的阳光就是党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。

2013年3月，杨政权向山东省肥城市房管局等单位申请廉租住房，但未能获得批准，随即申请公开经适房、廉租房的分配信息并公开所有享受该住房住户的审查资料信息（包括户籍、家庭人均收入和家庭人均居住面积等）。该市房管局于2013年4月向杨政权答复了2008年以来各种保障房建设、分配情况，但未告知这些保障房住户的审查资料信息。杨政权提起诉讼，要求一并公开所有审查资料信息。

一审法院认为，杨政权要求公开的政府信息涉及公民的个人隐私，不应予以公开，判决驳回杨政权的诉讼请求。

但二审法院认为，《廉租住房保障办法》《经济适用住房管理办法》均确立了保障性住房分配的公示制度，当地政府部门也规定，“对每位申请保障性住房人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实并张榜公示，接受群众监督”。申请保障性住房者，应视为已经同意公开其前述个人信息。当涉及公众利益的知情权和监督权与保障性住房申请人的个人隐私相冲突时，获得这一公共资源的公民应该让渡部分个人信息。被告的答复未达到全面、具体的法定要求，因此判决撤销一审判决和被诉答复，责令被告在规定的工作日内对杨政权的申请重新作出书面答复。

此案引进了民主监督、司法监督，其意义在于：如果被告在保障性住房分配中不存在任何不公正、不公平的行为，按二审法院要求作出答复，会让原告消除猜忌，避免不良的社会影响；如果分配中确有不公正、不公平的行为，便于纠正、毖后。

从此案推而广之，公众或法人等机构可以向行政机关申请这样的信息公开：全市各个楼盘的容积率是多少，制定的依据是什么？城市管理执法中有没有选择性执法，收到多少起对违法行为的举报，查处了多少起？某个公共建筑的中标价是多少、最终造价是多少，中标的设计、施工企业都具备什么样的条件？

政务公开还能起到集思广益、防止决策失误、降低风险的作用。智慧蕴藏在民间。一旦发现火灾隐患，智者就会建议主人徙薪曲突。假如，深圳渣土受纳场的选址、运营充分公开，不排除有相关专家会指出其中的隐患，“12·20”特别重大滑坡事故也许可以避免。就责任人来说，他们对这类事故可能前所未闻，怎么让他们防患未然呢？

规划方案征求公众意见，已成为常态。沂南县城市总体规划（2016-2030）编制后，即请广大市民及社会各界积极提意见建议

在不远的未来，我们会看到这样的转变：行政机关及其公务员由原来的对上级负责，转向对上级负责的同时考虑如何向公众交代；公民、法人及各人民团体、社会组织等由对行政权力的监督上溯到更广泛地参与立法；社会更加风清气顺：规划方案更透明，公共资源的分配更公平，城管与执法对象之间减少激烈的对抗……