生态文明下的我国矿山环境管理体制研究

邓 锋

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

绿色矿业

生态文明下的我国矿山环境管理体制研究

邓 锋1，2

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

矿山环境管理处于资源管理、环境管理和生产管理三者的结合点上，其特殊性给矿山环境管理协调工作带来难度。本文从体制关系的角度分析了我国矿山环境管理的机构设置、职能配置和协调机制。研究结果发现，横向上部门协调和职能衔接缺乏统筹，纵向上央地管理目标并不一致，政企间存在博弈关系。建议科学划分事权，整合矿山环境审批事项，提升管理效能；发挥压力型体制优势，提升环境考核权重；加强统筹协调，推进山水林田湖综合治理。

生态文明；矿山环境；管理体制

0 引 言

习近平总书记“我们既要绿水青山，也要金山银山”论述将生态文明放到了与物质文明和精神文明同等重要的地位，为矿山生态文明建设和和管理实践奠定坚实的思想基础。矿山环境作为生态文明的重点领域，尤其受到了政府和社会的广泛关注[1]。矿山环境问题伴随着矿山开发生产的全过程，所涉及的环境问题包括了大气、水、土壤、地质环境等各个方面。管理体制的现状也决定了涉及的业务分散在相关部门中，属于协调管理的管理模式。我国近年来在矿山环境管理上取得了一系列的经验和成效，但距离经济社会发展的需求还有一定差距。目前涉及矿山环境的研究侧重于方法、技术的研究[2]，本文主要从管理体制的视角，研究了当前的矿山环境管理问题。

1 矿山环境管理的体制关系分析

1.1 横向上的部门协作关系

矿山环境管理处于资源管理、环境管理和生产管理三者的结合点上，其特殊性给矿山环境管理协调工作带来难度。虽然“大部制”改革有助于职能整合，但矿山环境问题伴随着矿业开发的全过程，我国的大部制改革方向又是趋向于横向上的相似职能和相关机构整合，而非基于行业的纵向产业链延伸整合，这就使得矿山环境管理仍需要跨部门协调协作才能取得成效。根据过程，矿山开采造成的环境破坏一般分为直接对地表或地下环境的破坏，矿山开采过程中会产生的废弃物，以及排放的有害物质对大气、水和土壤的污染三个层次[3-4]。但现行的矿山环境管理体制和职能配置并非按照生产过程来配置(表1)，根据管理职能来重新划分的话，地层塌陷、尾矿、废石、地下水环境问题等为矿山地质环境破坏，属于国土资源部门的职能范畴；土质疏松、地表水破坏、水土流失等为水土破坏，属于水利部门的职能范畴；废水、废气、废渣等为工业生产“三废”，属于环保部门的职能范畴；地表裸露、植被砍伐、土地压覆毁坏等为生态景观破坏，属于农林等部门的职能范畴。由于横向管理体制不健全，在实际工作中部分环节标准不统一、权责交叉、政出多门，导致监管合力削弱。跨省市的矿山环境协调，各类方案、许可、评价和审批事项的设置，执法监管力量的统筹等，还需进一步优化磨合。

表1 国家层面矿山环境管理相关机构及职能配置

1.2 纵向上管理体制模式

纵向上的管理体制主要有三种：垂直管理、属地管理和双重管理(图1)。实行垂直管理的部门，上级宏观调控力度得到切实强化，但与下级政府的沟通协作需要加强；实行属地管理的部门，有助于当地政府统筹部署开展工作，但行政执法过程中易产生地方保护主义。涉及矿山环境管理的各部门中，国土资源部门实行省以下垂直管理体制，环保部门正在推进省以下执法监察垂直管理体制改革试点，安监部门的煤矿监察部门实行中央垂直管理体制，发改部门和农、林、水管理部门则是实行的属地管理体制。另一方面，地方的资源环境管理体制有城乡规划与资源统一管理体制、环境保护与资源统一管理体制、国土资源和海洋统一管理体制等不同类型，也使得本地相关部门在对接上级部门时增大了工作量。例如实施规划与国土统一管理体制的部门，既要执行上级建设部门的规划任务，也要执行上级国土部门的规划任务。纵向上的管理体制差异巨大，垂直管理的部门又往往事实上实行双重管理，加之地方资源环境管理体制差异，使得在矿山开发、环境保护、污染防治等方面进一步增加了协作难度。

1.3 央地事权划分与体制关系

我国的央地体制关系总结成一句话就是政绩考核式压力型体制，下级政府努力完成上级政府的绩效考核任务。而长期以来，上级考核下级的最重要指标就是经济发展，各级政府已适应了这种考核模式，并形成了重资源开发轻环境保护的资源观。要扭转这一局面，不仅要在思想上转变“理念”，树立“既要金山银山，也要绿水清山”的新型资源观和发展观，也要在体制机制上下功夫。充分利用压力型体制的特点，在政绩考核体系中，将环境保护职责与经济发展职责列在同等的位置；按照权责利一致的原则，明确中央、省级和市县级政府在矿山环境保护和矿山生态文明建设中的责任。

1.4 政企关系

矿山环境的管理博弈关系涉及政府、企业和公众三方(图2)。矿山环境管理部门承担矿山环境保护职责，以追求矿山环境保护效果为目标。为此采用各类评价、方案和许可等一系列行政法律手段和措施。矿山企业则倾向最大可能的降低成本，以追求经济效益为目标，而环境治理的意愿较弱。常采用舍富弃贫、超标排放污染物、规避税费缴纳等方式逃避环境治理责任。公众方面，近年来公民的环境意识不断提高，以追求更加舒适的生产生活环境为目标。对重大环境问题，除上访和网络传播外，还易发生群体性事件。三者之间主导目标差异，产生了博弈关系，影响了矿山环境保护的效果。部分地方政府为了实现经济目标，采用选择性执法或搞地方保护主义，甚至直接包庇污染严重的矿山企业。而公众对污染严重的矿山企业正当诉求如不能得到及时反馈，又会造成群体性事件，个别政府为掩盖事件采用的一些不当措施反而进一步激化社会矛盾。因此，要健全政府执法监管机制、公众参与监督机制和企业社会责任诚信机制，在外力约束下驱使三方目标导向趋同才能形成合力[5]。

图1 各级政府在矿山环境管理中的事权划分

图2 政府、企业与公众的博弈关系

2 结论与建议

2.1 地方统筹合力推进山水林田湖综合治理

从管理体制的角度看，矿山环境管理最大的难点在于权责分工和部门协调。只有地方政府统筹各部门力量协同推进才能取得明显的效果[6]。中央正在推进山水林田湖生态修复综合治理，矿山环境治理是其中的重要内容，这给矿山生态文明建设提供了一个很好的途径。矿山环境治理纳入山水林田湖综合治理中，可以充分发挥地方政府统筹各部门力量推进矿山环境治理的优势[7]。有助于解决各部门权责交叉或责任不清的问题，以合力推进矿山环境的改善和矿山生态文明建设，也给各部门协同协作推进矿山环境工作积累协作经验。

2.2 科学合理地划分政府管理事权

事权划分决定职能配置，职能配置决定履职范围，权责利协调一致才能促进矿山环境管理水平的提升。因此，科学划分事权至关重要。一是横向上，部门间的职责进一步细化。各部门“三定方案”只是职能版块的划分，而在矿山环境监管实际工作中有很多具体细节和突发状况，甚至有“空白”领域，这些环节最易引发推诿扯皮或逃避责任。应当在部门协作过程中，以规范性文件形式进一步细分事权。纵向上的央地事权划分应当尽量做到权责一致，避免出现，有权无责或有责无权的情况。而地方涉及资源环境管理的体制与中央并不一致，所以在科学划分央地资源环境权责的同时，地方政府各部门也要进一步厘清职能边界，使中央能够加强宏观调控能力的同时，也能充分发挥地方统筹的优势。

2.3 归并整合矿山环境管理事项

各部门按照机构设置和职能配置管理矿山环境，但在管理方向上仅关注自身履责范围，所设置的相关评价、方案和许可易导致管理碎片化。目前涉及到矿山环境管理的事项包括了环境影响评价、矿山地质环境恢复治理方案、土地复垦方案、排污许可、环境保护验收、水土保持方案、林地占用审批、清洁生产评价等。管理的碎片化不但影响管理效率，也给矿山企业增加了负担。建议进一步归并矿山环境相关的方案、许可、评价和审批事项，改进工作机制，提升管理效率。目前，矿山环境恢复治理方案和土地复垦方案已合并，这是矿山环境管理方案的一次重要整合。两个方案的合并不仅仅是要件的合并，还要在内部进一步改善，使方案整合在提高管理效率、方便施工操作、减轻企业负担上确实有显著进步。

2.4 政绩考核中环境与经济指标权重看齐

我国管理体制有自身的特点，压力型体制使各级政府以完成规划任务为目标，并依此形成一系列的规章制度，并形成相关的措施和手段。长期经济为主的指标体系设置使得政府形成了一套成熟的工作方法和配套措施来完成目标，而环境指标则相对虚化。矿山环境管理过程中，应当充分利用压力型体制的优势，将包括矿山环境在内的环境指标做实做细，与经济指标置于同等权重。迫使政府充分考虑环境与发展的政绩关系，并综合考量执政效果。让政府领导形成环境与发展同等重要的理念，并在执法管理中推行实施，以在绩效表中得到体现。

[1] 鞠建华，强海洋.中国矿业绿色发展的趋势和方向[J].中国矿业，2017，26(2)：7-12.

[2] 韩煜，全占军，王琦，等.金属矿山废弃地生态修复技术研究[J].环境保护科学，2016，42(2)：108-113.

[3] 吴贤图.矿山地质生态环境问题及其防治对策探讨[J].中国高新技术企业，2017(3)：86-87.

[4] 补建伟，孙自永，周爱国，等.我国矿山地质环境承载力研究现状[J].中国矿业，2016，25(1)：61-67.

[5] 杨俊鹏，戴华阳，张建伟.新常态下我国绿色矿山建设面临问题与解决途径[J].中国矿业，2017，26(1)：67-71.

[6] 张玉韩，侯华丽，聂宾汗.大力发展绿色矿业助推矿业可持续发展[J].中国国土资源经济，2016(11)：27-29.

[7] 彭剑平，沈述保.绿色矿山建设长效机制与典型案例[J].黄金科学技术，2016(4)：133-136.

Study on the mine environment management system under the ecological civilization

DENG Feng1，2

(1.Schoolof Earth Sciences and Resources，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China；2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

Mine environmental management is concerning about resource management，environmental management and production management.This makes it difficult to coordinate all relevant departments.This paper analyzes China’s Institutional settings，functions and coordinating mechanism of the mine environment management.The results show that the horizontal coordination and cooperation among different departments is lack.The goals between the central and local governments are inconsistent.And there is a game relationship between government and enterprises.It is suggested to establish powers and matters scientifically.Improve the weight of environmental assessment under the pressure management system.And promoting the restoration and management of environment as a whole.

ecological civilization；mine environment；management system

2017-02-10 责任编辑：宋菲

国家社科基金项目资助(编号：2016MSJ045)

邓锋(1979-)，男，副研究员，主要研究方向为资源经济形势、资源管理体制等，E-mail：dengfengs@163.com。

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1004-4051(2017)07-0088-03