“产城融合”我们所追求的理想城市

潘慧琳

编者按：

人们常常期待这样一个景象：

一个区域内，人才集聚、产业发达、功能完备、设施现代、环境优美、出行方便，自然风光秀丽，人文气息浓郁，社区充满活力等等。每位生活在里面的人，努力工作，幸福生活，老人不再等待子女晚归，孩子不再等着父母接送。高端人才都愿意来这里生活、工作……

这就是产城融合的未来图景！

产城融合，顾名思义，主要指的是城市合理布局产业功能与城市功能，承载产业聚集和城市发展的重任，同时，以“产城人”互动为基点，构建产城人互动的有机体系，以人的发展为目标，以城市功能为载体，以产业高级化为动力，进而达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的城镇发展模式。

2015年，为推动产业和城镇融合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极，形成功能各异、相互协调补充的区域发展格局，国家发改委拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作。

2016年，国家发改委在全国选择58个城市开展产城融合示范区建设，探索产业与城市融合发展新路径。

产城融合先行先试，愚公故里砥砺前行：济源，被国家委以重任！

消息传来后，为推动济源国家产城融合示范区建设，河南省更是迅速出台方案。5月10日，在省长陈润儿主持召开的省政府常务会议中更是再次强调，并原则通过了《济源国家产城融合示范区总体方案》。

“国家产城融合示范区的获批意味着济源将获得更多的先行先试改革权利。”济源市发改委主任刘万玉表示，“下一步，我们将按照产城融合、城乡一体的发展战略，尽快启动实施方案编制，抓好贯彻落实；要本着‘边规划、边实施，边谋划、边推进的原则，在城乡提质、产业转型、公共服务发展、基础设施建设、生态环境保护等领域谋划推进一批引领性重大项目，在‘放管服改革、行政体制改革等方面先行先试、寻求突破、取得实效，在全省乃至全国叫响济源产城融合品牌。”

当前，无论是在国家制度层面，还是在行业发展层面都面临着转型。实现由“物的城镇化”向“人的城镇化”、由“工业文明”向“生态文明”的战略转型，这是时代发展的大势所趋，是从“功能”向“人本”，继而向“多元”的价值观转型。因此，在未来的发展中，我们需要的不仅是“产”“城”之间的融合，更是“产、城、人、境、意”等各方面要素的碰撞与融合。实现从产城融合向多元融合的转型，必将成为城市发展的总体趋势与方向。

产城融合是我国在转型升级关键期，基于“产城分离”提出的发展思路，也是当前两化融合与智慧城市协同发展的普遍路径。产城融合以“以人为核心，以产兴城、以城促产、产城相容”为目标，核心是产业，产业属性决定了新城的功能结构、用地布局、交通导向、景观格局等战略；最终落脚点是人，坚持“以人为本”的规划原则，营造“宜居、宜业、宜创业”的新环境。

济源市作为河南唯一的全域城乡一体化示范市，更是国家首批中小城市综合改革试点市，素有“豫西北门户”之称。今年3月31日，国家发展改革委正式复函河南，支持济源市在全域建设国家产城融合示范区。批复同时要求，产城融合示范区发展，应遵循城市发展规律，统筹城市空间、规模、产业结构，统筹规划、建设、管理环节，统筹改革、科技、文化动力，统筹生产、生活、生态布局，把示范区建设成为经济发展、社会和谐、生态文明、人民幸福、宜居宜业的区域，走以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的发展道路，为全国新型工业化和城镇化融合发展探索可复制、可推广的经验做法。

什么是产城融合示范区

产城融合示范区是指依托现有产业园区，在促进产业集聚、加快产业发展的同时，顺应发展规律，因势利导，按照产城融合发展的理念，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市經济转型，为新型城镇化探索路径，发挥先行先试和示范带动作用，经过努力，该区域能够发展成为产业发展基础较好、城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区。

国家发改委提出，产城融合示范区建设要主动适应经济发展新常态，深入实施国家区域发展总体战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，顺应国际国内产业发展和城镇化发展新趋势，进一步深化改革、先行先试，依托现有合规设立的各类国家级、省级产业园区，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府规划和政策的引导作用，全面落实产城融合发展理念，着力优化发展环境，不断深化开放合作和改革创新，走以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的发展道路，促进产城融合发展，提高资源利用效率，改善生态环境质量，保障和改善民生，为新型工业化和新型城镇化探索路径、提供示范，努力构建经济发展、社会和谐、人民幸福的良好格局，促进区域协同协调发展。

产城融合示范区的建设工作目标是，到2020年，示范区经济社会发展水平显著提升，经济增长速度快于所在地区总体水平，常住人口城镇化率明显快于所在地区平均水平，现代产业体系加快形成，城镇综合服务功能不断完善，生态环境进一步优化，居民生活质量明显提高，将示范区建设成为经济社会全面发展、产业和城市深度融合、城乡环境优美、居民生活更加殷实安康的新型城区。

为什么会是济源

为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》有关要求，推动产业与城镇融合发展，经国务院同意，2016年，国家发改委在全国选择58个城市开展产城融合示范区建设，探索产业与城市融合发展新路径。经过一年多的试验探索，产城融合示范区建设取得了积极进展，但这58个产城融合示范区都是依托现有产业园区，在一个城市的局部区域开展探索试验。为进一步发挥产城融合示范区的示范效应、拓展产城融合示范区的范围、丰富示范区的类型，在河南省委、省政府积极争取下，国家发改委决定选择经济实力较强、工业化城镇化水平较高、城乡统筹发展基础好、相关改革经验丰富的济源市开展全域产城融合示范区建设。

今年年初，国家发改委会同河南省开展了建设济源国家产城融合示范区相关基础性研究和总体方案制定前期工作，通过开展实地调研、认真讨论，研究起草和修改形成了《方案》（征求意见稿），在征得有关方面一致意见后，3月31日以发改地区〔2017〕593号文正式复函河南省，支持济源市在全域建设国家产城融合示范区，同时，要求河南省尽快修改完善示范区总体方案并印发实施。按照复函要求，省发改委会同济源市对《方案》作了进一步修改完善，5月10日省政府第123次常务会议研究通过了《方案》并正式印发实施。

济源市位于河南省和山西省交界地带，素有“豫西北门户”之称。近年来，济源市围绕产城融合、城乡一体发展持续探索，形成了一些行之有效的经验和做法。在就地城镇化方面，围绕“就业跟着产业走、居住跟着就业走、公共服务跟着居住走”的思路，初步探索走出了一条全域统筹推进农业转移人口就地就近城镇化的新路径；在职业教育方面，构建多元化办学体制，推进职业教育综合改革，深化产教融合、校企合作，走出了一条职业教育与产业转型发展深度融合的路子；在农村产权制度改革方面，率先开展农村“六权”确权颁证和“两股两改两建”，初步建立了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度，有力促进了城乡资源要素优化配置、合理流动，有力推动了济源经济社会发展。

经过近年来的发展，济源市经济实力持续增强，城镇布局、产业结构不断优化，城乡基础设施支撑能力更加坚实，2016年人均生产总值达到7.3万元，城镇化率接近60%，中心城区常住人口超过40万，正处于由小城市向中等城市迈进、加快转型发展的关键时期，具备了建设产城融合示范区的基础条件。

产城融合应回归到“以人为本”的导向

“发展可以看作是扩展人们享有真实自由的一个过程”，1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森，在《以自由看待发展》一书中说。

这被中国的经济学家吴敬琏解读成了中国式增长抉择不可忽略的一个要点：“人，才是发展的中心，发展的最根本的目的是为人谋福利。”

梁思成先生曾说：“人永远是城市的主体，人的需要也正是城市规划的需要。”城市的吸引力，绝不仅仅在于规模的大小，而更应该是提高城乡建设的质量。

近年来，在中国城镇化快速发展的进程中，城市新区开发与建设成为城市发展的主要态势。但是，在传统的地产开发模式引领之下，各地一味追求城市的跨越式发展，盲目大拆大建，“摊大饼”成为城建主导，导致很多新城面临着大量农业人口向城市人口转化、城市社会服务设施和基本功能薄弱、新区入住率偏低、产业竞争力弱、新老城区功能衔接不够等诸多问题。特别是有的新城建设不考虑产业的长远发展，盲目追求眼前的房地产开发，新城建设就是“房地产化”“产业空心化”，导致了城市“宜居”与“宜业”矛盾突出，由此出现了一个个产业上的“空城”、生活上的“睡城”，而在交通上则呈现“潮汐化”状态。

其实，产业和城镇化具有较强的互动关联性。城镇化是产业集聚发展的空间载体，产业是城镇化建设的动力源泉，两者融合能够实现城镇化的顺利推进和产业的优化升级。没有产业支撑的城镇化是“沙漠上的大厦”，“有城无产”和“有产无城”都割裂了两者的内在联系，不利于彼此的高质量发展。“空城”“睡城”“潮汐化交通”“人气低迷”等“表象”下隐含的深层次问题是，作为城市经济功能的“产业”与城市政治、文化等主要功能之间出现了比较严重的不平衡和不协调。

当前，产城融合的区域开发是国家推进产业转型升级和新型城镇化建设的重要举措。国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长、宏观经济研究院研究员肖金成认为，在产业和城市发展的过程中，先后出现了“远离母城”“鬼城”“睡城”“楼宇经济”等现象，针对这些情况和问题，“产城融合”发展的概念提出并得到认同。他认为，在少数地区进行产城融合示范区试点建设，主要目的在于通过总结探索经验，引导各地走集约节约、降低成本、治理环境的路子，在提升城市规划、建设、管理中发挥作用。

产城融合的本质更是从功能主义导向到“以人为本”导向的一种回归，由注重功能分区和产业结构向关注融合发展、关注人的能动性和关注创新发展的转型。产城融合重在平台，胜在生态。它是政府、企业的共同诉求，从政府角度，产城融合是超级大盘，既能提高土地利用率，提升城市形象，带来持续税收，又能解决经济发展和居民就业；从企业角度，产城融合确保企业拥有良好的发展空间和成长环境。

有专家指出，产城融合是以人为核心的高质量城镇化的重要内容，是“新五化”良性互动的有效途径，代表了新型城镇化发展的方向与趋势。我们必须看到的是，在经济自由主义的弊端在全球范围内日益凸显的当下，由政府和市场共同主导的城市化进程明显具有容易控制和发展更均衡的优点。因此，产城融合首先应该遵循的是“放开市场这只‘看不见的手，用好政府這只‘看得见的手”这一基本原则。当然，产城融合不能仅停留在形式上，而应回归到“以人为本”的价值导向上。只有基于人的真实需求所进行的功能安排、设施统筹和制度设计，才能真正引导城市功能、效率及生活质量的不断提高，从而实现真正意义上的产城融合。

一条风情街带火一个夜市的河西模式

在南京河西地区，富春江东街的夜晚总是人气集聚，在河西奥体板块更是“一枝独秀”。近500米长的街道两侧以及周边道路，停满了前来消费的私家车辆；街道两侧的人行道上更是人流如织，50多家中西餐馆、酒吧茶社家家爆满；还有不少餐馆门前，迟来一步的食客排成长队，等待翻台……繁华热闹景象常常要持续到深夜两三点才如潮水退去。

其实，富春江东街一开始并没这么繁华。“我是2011年住过来的，当时感觉周围很空，生活很不方便。”家住拉德方斯·梧桐花园的居民蒋红娟说，“当时，这里好多居民开玩笑说，买根油条，都要开着小车跑很远。”

“周围都是新建小区，基本没什么生活配套。因此，我们在开发建设拉德方斯小区的时候，就考虑到了如何做好‘产城融合的问题，如何吸引人气，让业主们不至于产生‘空城的感觉。”当地开发商负责人张红介紹说，“那时候，富春江东街分为两段，我们这段有200多米长，沿街门面房都是我们开发商的，没有对外出售。于是，我们在建邺区、沙洲街道的支持指导下，决定利用门面房统一招商，为周边居民生活休闲配套。很快，拉德方斯民国风情花街的规划就批下来了。”

2012年年底，拉德方斯民国风情花街建成招商。“当时，住到河西的居民，经济收入都不错，对生活档次的要求比较高。”张红说，因此，他们对进驻商家的要求比较高，除经营不扰民，品牌还要硬。经过严格筛选，最终有26个品牌商家进驻，日式的、韩式的、意大利式的、泰式的应有尽有，除此还增加了美容、养生以及儿童早教场所。

“拉德方斯民国风情花街整体运营后，生意很快红火。”负责拉德方斯物业管理的江苏金奥天地资产管理有限公司负责人程光有说，不仅如此，还把富春江东街那头200多米两侧门面房带动了起来。

富春江东街的夜晚热闹非凡，也在无形中抬升了周边小区的入住率。

“这里的房子，我几年前就买好了，但一直没来住。我当时感觉这里没人气，晚上想找个玩的地方得往主城跑，所以，就一直住在靠近白下路的老房子里。”兴元嘉园业主李明伟说， “去年夏天，几个朋友约我到富春江东街宵夜，我来一看，吓了一跳，这么热闹！几天后，我就着手装修，今年年初就搬过来了。”

“几年前，我刚搬过来时，小区空荡荡的，车位很多。这两年就不一样了，到了晚上，所有车位都停满了。原来空着的房子，都有人住了。”家住仁恒晶园的王明令说，“我觉得与这个夜市有点关系，生活娱乐方便了嘛。”

家住拉德方斯·梧桐花园的居民裴永光说：“不仅邻居多了，这里的房价与周边相比，也高了不少。房价上升了，土地的利用价值不就提升了吗？”

东南大学建筑学院周聪惠博士则从“产城融合”的角度进行了分析。周聪惠说，“产城融合”是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。城市没有产业支撑，即便再漂亮，也就是“空城”；产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。河西地区的城市化与产业化配套，从推进城市化之初，就一直在摸索，在不断完善。富春江东街夜市虽然多是第三产业，但在河西地区推动产城融合过程中，还是注入了新的活力，可以说是河西新城推动产城融合的产业补充。

“河西新城当初规划、开发和建设的主要目的，是为了有效疏解老城区人口密度过高、就业岗位集中与用地资源紧张的矛盾。在《河西新城区总体规划》里，新城被定位为以文化、体育、商务、商业功能为主的城市新中心。”东南大学建筑学院博导成玉宁教授说，在河西新城的建设发展过程中，“十运会”“青奥会”等重大赛事，为加速完善河西新城公共服务配套设施和城市基础设施建设起到了促进作用，也为河西新城长时间保持快速稳定发展提供了有力保障；而富春江东街夜市的存在，则在一定程度上为所在地板块，引入文化、金融、商务等产业，起到了很好的补充吸引作用，可以说是所在地板块聚集人气的“核”。

南京理工大学博士生导师朱宪辰教授认为，富春江东街夜市现象，在河西有推广空间。

“在我印象中，河西新城中心区有这么几个特点：地广人稀、地铁密、居民收入高。”朱宪辰分析说，富春江东街所在的中奥社区，2008年时，这里1平方公里才入住600户人家，以平均每户3人计算，约1700人，发展到现在，已入住5400户约1.62万人，但也仅有老城人口密度的40%，说明河西地广人稀。另外，1平方公里的中奥社区，三面被3条地铁线包围：南侧河西大街10号线、西侧江东中路2号线、东侧泰山路是规划的7号线，地铁路网密度仅次于新街口大行宫地区，说明此处有聚集人气的交通便利。再从南京各板块房价来看，河西较高，这意味该地区居民多为高收入群体，各类消费需求比较大。

以城市为载体调整产业结构，以产业为基础驱动城市更新，发展产业经济，把人的需求作为城市建设的归结点。“产”与“城”的良性互动，也将不断提升城市的发展新面貌。

专家建言产城融合示范区建设

区域经济学者、辽宁社科院副院长梁启东认为把握“产城融合”的内涵，关键要防止“两化”。这就是城镇发展要有产业作支撑，防止“空心化”；产业发展要以城市为依托，防止“孤岛化”。要协调和处理好产业与城镇发展的空间关系，把产业及其园区作为城镇化的支柱，让产业以城镇为依托，实现真正意义上的规模经济效益和社会效益，让城镇辐射和带动作用真正实现。这样就使城镇化在速度上有快的发展，在质量上有大的提高，让广大农民的生活水平实现跨越式的提升。

产城融合在时间上要同步进行，产业发展与城镇建设做到同步演进、协调配合。产业化和城镇化互动发展，是现代化的内在规律和客观要求。系统谋划和推进新型工业化、新型城镇化，决不能把产业和城镇割裂开来，必须把产与城作为一个有机整体，推动产城一体、产城互动，促使产业发展和城镇建设相互配合、协调同步、整体推进。现代经济条件下，工业化创造供给，城镇化创造需求，双方的发展互为前提，缺一不可。防止“空心化”和“孤岛化”，就是要使两者做到统筹规划，协调联动，进而产生互动效应，有效避免工业化城镇化不同步所造成的一系列经济和社会问题。

中国土地勘测规划院地政研究中心主任唐健指出，传统的开发区和园区建设往往一次性大面积低价出让单一的工业用地，并且为了避免用低价取得的土地搞房地产，一般约定不允许分割转让。她认为，新区建设不能再重走过去老的模式和路径，要改变过去一次性大面积低价出让土地的做法，提倡租让结合、先租后让的管理方式，以适应产业和城市融合发展的需要。

中国城市管理研究院院长陈柳钦指出，在产城融合具体实践中，我们应该遵循“五化指引、规划先行、系统稳固、格局致胜”这一实施框架。五化指引是构建城市经济新秩序的治理路径，是产城融合的灯塔。城镇化新生态需要“工业化、信息化、现代农业化、绿色化和城镇化”等“新五化”的共同驱动，其中，最重要的是，政府不能唱“独角戏”。产城融合与新五化应相濡以沫、和谐共生。规划先行的核心是做好前瞻性的规划与定位，避免盲目建设导致城市“空心化”与“鬼城”现象。城市规划不能任性，应根据产城融合总体发展方向确定的基础上深化内部产业定位、功能配套、公共服务设施等相关内容，指导控制性详细规划的进一步落地，从而实现上下规划的进一步衔接。产城融合的实现，依赖于科学的规划，以及对规划精确而严谨的有序推进，其规划编制要围绕中心结构、用地结构、布局结构和交通结构，实现道路交通、土地利用、人口分布、就业分布以及强度分区的五位一体。系统稳固是城市立足之本，城市是产业发展的载体和平台，没有这一平台，产业是无源之水。“产城分离”规划倾向下，产业和城市功能分离，割裂了要素之间的联系，在小范围低程度上实现了要素资源的配置，但在更大范围上造成产业和城镇要素联系上成本的增加，实际上使资源的优化配置和高效利用变得更加困难。产城融合是一个动态变化的系统，这一系统是实体要素在非实体要素作用下，逐渐实现要素与要素之间、要素与结构之间、结构与系统之间各层次良性互动关系的过程。产城融合不仅仅互为依托互为促进，而且互为渗透复合发展，成为具有丰富内涵和多元价值并可创造更大生产力的新的经济社会复合体或新的经济社会形态。

针对不少新城新区在发展过程中面临城市功能不完善、产业结构不合理的问题，有专家更是指出，在把握好区域发展规模和速度的同时，还应适时推进土地、法律等制度创新和配套政策完善。

有“产”方立“城”，立“城”能兴“产”。以此，才能产城互动，产城互融！