政府“钱袋子”再收紧

刘琳

中央本级一年近3万亿元支出中，项目支出占半壁江山，如何规范是这一轮预算管理改革的重要内容。

6月底，财政部发布《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（以下简称《通知》），针对中央部门项目支出预算提出了更为严格的管理规定。

中央本级一年近3万亿元支出中，项目支出占半壁江山，如何规范是这一轮预算管理改革的重要内容。

财政部强化中央部门项目支出预算的管理，从2015年就已起步，出台了加强和改进中央部门项目支出预算管理工作实施方案，2016年开始对一部分中央部门项目支出开展绩效评价。

“但这些举措的步伐仍然较小。”中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌说。6月下旬，《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》）指出，中央部门项目支出预算评审覆盖面小，2016年财政部对中央部门的2048个项目做了追加预算，总计2381.21亿元，但其中只有涉及203.48亿元的661个项目进行了评审。

张斌认为，《通知》大幅扩大了中央项目支出预算的审计规模，财政部还把各个部门预算支出的审计结果与未来预算规模挂钩，为中央项目支出带上紧箍咒，实为预算改革的提速之举。

两个关键词

财政部此时发布《通知》，虽然是预算改革的一个必然环节，但其背后是不无紧张的财政收支局面，让财政部不得不在节约支出上出狠招。

7月14日，财政部发布2017年上半年财政收支数据。数据显示，1至6月我国一般公共预算收入同比增长9.8%，一般公共预算支出同比增长15.8%，收支增速相差6个百分点。而2016年全年二者差距仅1.9个百分点。

“今年上半年的财政收入势头还不错，比去年增加了5.3个点，但支出增长更快，提高了9.4个点。”张斌说，“可以说缓解现在的收支矛盾，不考虑扩大赤字，就要从支出上下功夫。”

在业内人士看来，在收支紧张的节骨眼上，各个部门的财政支出管理离严格“二字”还有相当距离。中国财政科学研究院院长刘尚希对记者表示，预算改革虽然已经推进了好几年，但支出碎片化的问题尚待根本改变。

“财政之外的很多部门都对财政资金有分配权，实际上是准预算机构。”刘尚希说，比如基建、教育、科技等领域都存在这样的现象，财政缺乏足够的管控力，更多的只是“会计”和“出纳”。

这一现象下沉到地方，则导致财政厅局对当地项目支出更是缺乏话语权。“我们对政府投资的建设项目进行审减，给财政省下不少钱，却会遭到非议，其他部门认为项目都是通过公开招标定价的，政府部门和项目乙方都没意见，财政拨钱就是了。”某地级市财政局人士介绍说。

在这种环境下，财政对项目支出预算进行评审的范围比较小，很多项目预算偏高，“长期下来，会造成大量的财政资金沉淀。”上述财政局人士说。

正因此，财政部预算司副司长王克冰日前在“中国预算绩效管理论坛（2017）”上表示，在财政收入进入中低速增长的阶段，改革应该转向政府內部，通过绩效评价挖掘潜力，节约财政资金，提高资金的使用效率。

“三公”经费等基础支出已基本公开透明，控支出的重点自然就落在项目支出上。

正是在这样的思路下，财政部此次发布《通知》，重点突出了两个关键词：扩围与容忍度。

扩围就是将扩大中央部门项目预算评审范围，对于存量项目，要求2017年开展预算评审的项目支出数额，占项目支出总额的比例要达到50%以上。而对于新申报的项目，则应评尽评。

“容忍度”则提出了更为严格的底线要求。《通知》指出，财政部开展的项目预算评审，整体审减率不能超出10%，也就是部门自身申报的支出预算数额，不能高出财政部审计核准数额的10%。超出这一比例，财政部将压减该部门下一年度预算，并扣减三年支出规划额度。

更多改革在路上

在控支出的紧迫形势下，更多支出预算改革在路上。

据记者了解，在控支出的紧迫形势下，更多支出预算改革正在路上。

比如支出预算的绩效考核，就是下一步改革重点。2016年财政部实现了中央部门项目支出绩效目标管理的全覆盖，但考核线条仍待细化。上述《报告》提到，2016年财政部对中央节能支出等上年执行率不足30%的6个项目，仍安排了预算27.45亿元人民币、执行率仍不足30%，其中2个项目预算连续两年未执行。

“这就是绩效和支出预算没能挂钩的问题。”中央财经大学教授王雍君对记者说，由于可能做好的支出预算最后完不成，没出应有的成绩，无法向公众交代，也就导致中央部门的项目预算公开，远远落后于“三公”经费等基本支出的预算公开。2017年，政府部门预算公开首次纳入了重点项目，但数量十分有限，仅有科技部、教育部、环保部等10个部门公开了10个重点项目的信息。

据记者了解，今明两年则将不断细化考核指标，包括项目产出的数量、质量、时效、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响以及服务对象满意度等一系列指标。

此外，财政部可能还将硬化预算约束，也就是除救灾等应急支出外，不对项目追加当年支出，如果必须出台一些政策增加了项目支出，尽量纳入下一年度的预算里，就算是某个部门的某个项目必须当年追加支出，也是这个部门自己内部通过调整支出结构来解决。

更为根本性的改革思路也在酝酿之中。刘尚希表示，直接改变支出预算分配权分散的现状，难度较大。如果想让地方实现财政部门的权力强化，就需要在中央层面提高财政资金的决策层次。上行下效，地方上的财政部门才能提高地位。

“所以，我们认为需要提升实际预算编制部门的层次。”刘尚希说。世界上不少国家的预算编制层次都高于财政部门，例如美国总统预算办公室每年都会公布年度施政大纲，作为预算编制的基础。

“我国目前预算编制职能属于国务院，实际负责编制部门是财政部，政府政策的梳理和部门的协调多靠财政部，分配决策层次较低，导致部门协调难度大，效果不佳。”刘尚希说，因此，中长期要完善体制，要么政府统一出台权威和详细的年度施政大纲，作为预算分配和编制的指引;或者，在目前设置部门基础上，成立统一的预算分配决策委员会，共同负责预算资金分配决策，保障信息畅通，健全决策机制。