公共治理视野下的政务信息资源开放

穆 勇 蒋 余 浩 王 薇

公共治理视野下的政务信息资源开放

穆 勇 蒋 余 浩 王 薇

我国的政务信息资源开放尚处在发展的初期阶段，存在着许多制度上的创新空间。强化政务信息资源合作治理，是其制度建设的必由之路，一方面要设计激励机制，克服部门之间的信息壁垒和信息孤岛，突显政府的主导作用，另一方面要分配政府、市场、社会的各自责任，培育、营造和扶持有利于政务信息资源可持续开放共享的良好制度环境。

政务信息资源 开放共享 激励相容 合作治理

作者穆勇，男，北京市信息资源管理中心副主任，管理学博士 （北京 102008）；蒋余浩，男，清华大学公共管理学院博士后（北京 100084）；王薇，女，北京市信息资源管理中心工程师（北京 102008）。

通过数据或信息资源开放的形式，实现政务信息资源的增值利用，已成为了新时期各国的战略要点。在大数据时代，政府和各类承担社会管理职能的部门、机构及社会组织在履行职能过程中采集、生产或转换的信息资源，所潜藏的经济价值、社会价值需要得到充分挖掘。不过，政务信息资源开放以及管理在我国尚处在发展的初期阶段，存在着许多制度和政策方面的创新空间。本文拟就其中一些基本问题展开提出初步的思考，以期引发讨论，为推动完善政务信息资源开放的政策和制度建设作出准备。

一、政务信息资源开放时代的到来

就内容而言，政务信息资源是一类非常重要的数据资源，依照学术界的理解，它包括“政府存在状态的数据、政务运作过程的数据、政府运营和实施管理过程中采集、生产或转换而来的数据”①付熙雯、郑磊：《政府数据开放国内研究综述》，《电子政务》，2013年第6期。。这个定义获得了政府部门的认可，如在国务院2016年9月印发的 《政务信息资源共享管理暂行办法》中，第二条就规定：“本办法所称政务信息资源，是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。”

长久以来，政务信息资源的价值仅体现于信息公开，被视为满足公民知情权的重要方式。②关于政府信息公开与政务数据（或政务信息资源）开放之间的关系，见黄璜等：《论政府数据开放与信息公开——对现有观点的反思与重构》，《中国行政管理》，2016年第11期。但随着互联网和移动互联网的飞速发展，大数据已经成为时代的主题。利用大数据并使之作为支撑政府重大决策、促进政府管理改革、提升政府服务水平的有效抓手，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

在此背景下，政务信息资源，尤其是政府在履行职能过程中采集、生产或转换的数据信息，其所潜藏的经济价值、社会价值开始凸显。通过数据开放的形式，实现政务信息资源的增值利用，成为了新时期的战略要点。2014年麦肯锡报告即指出，G20国家的政府开放数据战略将在未来五年内带来13万亿美元的产出增加，而这也相当于推动G20国家GDP增长1.1个百分点。①A.Stott, "Open Data for Economic Growth:the Latest Evidence," http://blogs.worldbank.org/opendata/open-data-economicgrowth-latest-evidence, 2014-07-22.2012年3月 29日，奥巴马政府公布了“大数据研发计划” （Big Data Research and Development Initiative），旨在提升联邦政府收集海量数据、分析萃取信息的能力。伴随着“互联网+”上升为国家战略，我国近年来也陆续出台了促进大数据发展的相关战略：2008年实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，2015年9月下发《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50 号），2016年9月相继印发《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发〔2016〕51号）、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号），在国家政策层面针对“政府数据开放共享不足、产业基础薄弱、缺乏顶层设计和统筹规划、法律法规建设滞后、创新应用领域不广等问题” 确立了方略。应该说，我国推动政务信息数据资源的开放利用进入了“快车道”发展。

不过从另一方面讲，尽管政务信息数据资源的开放利用已经被提上国家战略高度，但究竟如何充分挖掘政务信息资源的潜力，使其发挥应有的巨大价值，仍然是亟待研究的核心问题。已有从业人士明确指出，“数据拥有者无法意识到自身数据的资产属性，缺乏足够的动力将自己的数据公开”是当前阻碍数据产业长足发展的一大难题。②杨琪、龚南宁：《我国大数据交易的主要问题及建议》，《大数据》，2015年第2期。如何设计有效的数据开放形式、如何创新激励相容的多元主体参与模式、如何平衡合理的开放数据收益分配模式，都是开放数据过程中绕不开的难题，而这也正是政务信息资源开放和管理需要研究的主要内容。

二、政务信息资源的基本分层及其价值模型

（一）政务信息资源的基本分层

当代社会的政务数据，一方面具有重要的资产价值，存在着巨大的资本化与市场化空间，另一方面又与社会管理、国家治理等问题高度关联，关涉国家信息的战略安全问题，内在地要求数据治理水平的现代化提升。这表明，政府数据的开放与开发、共享与共用并不是自发内洽的决策行为，需要厘清边界与程度问题。首先必须认识的是数据资源的基本分层问题，在基本分层的前提下，从中发现市场化的空间与边界。

数据资源大体可以分为两类：基础层与应用层。③参见王理、姜新超：《云计算环境下的基础架构融合》，《信息系统工程》，2013年第11期。基础层主要指的是政务管理过程直接形成的“实时数据”（real-time data），即普通公民或其他社会主体与政务管理部门接触时形成的数据（如业务数据）、政务管理部门为职务目的有意搜集的数据（如民意社情数据）等。基础层，一方面直接采集的是公民及其他社会主体的信息，与个人信息安全（包括隐私信息）等问题高度关联，另一方面与社会管理机制密切相关，与社会安全高度关联。这要求基础层的数据搜集、汇集、开放、管理必须要有较高层面的立法保护与行政指引，在许多环节上并不适合市场化。同时，基础层的数据采集、大数据中心（及信息安全）等方面对基础设施的要求较高，许多环节属于重资产投资领域，需要探索引入政府与社会资本合作（PPP）新型的融资和开发模式。

应用层主要指的是利用实时数据形成的复合数据及应用。这一层是数据挖掘、数据开发的关键层，高度依赖于创新和社会主体的多元参与，非常适合进行市场化开发和资产化管理。近年来，在浙江等金融发达地区，不断地在尝试建立社会征信系统，即将社会信息（公安、税务等）与金融信息进行交叉对比和综合评估，以此来提高金融机构对于个人征信行为评估的有效性和准确性，既激励金融创新又能有效地化解金融风险。此外，大数据在征税、医疗、交通等方面的应用也在不断地创新与发展中。

概括起来说，基础层应更加注重隐私权和数据安全，政府在此承担的职责更多，而应用层则可以更加注重市场化，促进社会与企业发挥更大的作用。本文提出的政务信息资源开放和管理的相关机制设计，更侧重关注应用层数据的社会效益问题，同时兼顾基础层数据及其衍生产品的一部分法律和政策问题。

（二）政务信息资源的价值模型

实现对政务信息资源的高效利用，构建其价值模型是需要解决的重要问题之一。但不同于一般的无形资产，政务信息资源具有公共性、基础性、关联性、持续性、规模化等特点，难以纳入单一的资产化管理理论分析框架中。我们必须对这些属性有一个较为清晰的认识。

政务信息资源的公共性、基础性是指数据的产生源于公共投入，并聚焦于公共事务；关联性、持续性是指数据的价值根植于跨部门数据的联合，并需要持续的更新与运维；规模化则指数据的体量巨大、种类繁多。

在正确认识数据属性的基础上，政务信息资源管理的基本内容即是通过数据开放，实现政务数据的再利用，并在此过程中实现数据增值。就具体实现形式而言，政务数据再利用的模式可按照以下三个维度进行分类：数据再利用的方式、数据在价值链中的地位、数据收益机制。不同维度的具体指标如表1所示：

不同于传统意义上的资产评估方法，数据资源的价值离不开具体的再利用模式。只有用起来的数据才具有价值，而不同的利用模式所可能产生的价值也千差万别。例如交通数据，单独利用时可作为引导人流的指示信息，而如果与出租车位置数据相结合便能提供高效的用车服务。很明显的是，二者的价值增值幅度存在天壤之别。也正因为此，涉及政务信息资源开放机制，应当综合考虑政务数据的价值模型，并以此作为政务信息管理的价值评估基础。

三、合作治理：政务信息资源可持续开放共享的必由之路

（一）政务信息资源合作治理的必要性

从政务信息资源的价值模型可知，政务信息资源涉及多元主体的不同利益。政务信息资源的开放和管理的基本思路只能是，通过数据开放吸引公众参与数据的再利用过程，以提升数据价值并最终实现合作治理。唯有合作治理，才能为政务信息资源可持续开放共享奠定坚实的基础。①政务信息资源合作治理的核心在于“协同共享”：在政府、企业和社会之间形成信息资源流动的良好态势，不同主体都能分享信息资源开放的效益，同时承担各自的数据开放和数据资源保值增值责任。

因此，政务信息资源管理应该实现三方面目标的协调统一：政府治理能力得到提升；数据交易市场得以完善；公民普遍化获取数据的权利得到保障。但要实现这种目标，还存在一系列的问题及障碍。例如，如何激励各部门主动且有效地开放数据？开放数据后，又如何吸引其他主体积极参与对数据的再利用？对数据的再利用过程中，如何实现收益的合理分配，以实现可持续的稳定发展？这些问题都牵涉到数据开放的治理问题，同时也是政务信息资源管理的制度设计问题。

总体而言，政务信息资源管理的制度设计包括两个方面：体系建设和能力建设。由于在事实上政府及其部门在持有政务信息资源方面占据显著的优势，有必要建立“政府主导的多元参与管理体系”，并且以此为基础，培育各方主体的数据资源治理能力，方可更切实际地保障和推进合作治理的运行。

（二）以政府主导的多元参与管理体系保障合作治理

如前文价值模型的分析所指出的，政务信息资源的价值在于能够被持续性地更新与利用，没有被使用的数据是没有价值的数据。也正因为此，政务信息资源管理需要涉及多方主体，而不能仅仅只依靠政府本身。即政务信息资源管理体系建设重在捋清不同主体间的相互关系，阐述不同主体所处的“激励—约束”环境，并在此基础上构建开放数据治理的制度框架。

政务信息资源管理体系主要牵涉三方主体：政府、市场和社会。首先，“政府”是政务信息资源管理体系的供给主体，同时也是数据再利用、数据收益的主体之一。政务信息数据源自政府，其开放数据的质量、数量将直接影响数据再利用的效果。当前的“大数据”热潮中，有很大比例的数据来源于政府数据。另一方面，政务信息资源的再利用也会给政府职能转变、政府能力提升带来新的机会。第二，“市场”是政务信息数据再利用的主体，数据的增值价值在很大程度上依赖于市场主体积极性的发挥。但需要特别注意的是，在开放数据的语境下，不应把“积极性”局限为建基于排他性产权之上的物质激励，而应该赋予其更为广泛和丰富的多元内涵，这也正是将“社会”作为政务信息资源管理体系第三个主体的原因所在。相较于市场所青睐的“热门数据”（比如交通数据）而言，政务信息还包括很多“冷门数据”（比如专利数据）。后者同样需要通过再利用的方式提升数据价值，解决现存问题。“社会”在这方面将发挥非常重要的主体作用。总体而言，“社会”极大地丰富了数据再利用的方式，同时也进一步完善了数据治理的机制创新。

政务信息资源管理体系中，政府、市场、社会三者间关系可用图1表示。需要强调的是，在当前，由于政府及其所辖的企事业单位是政务信息资源最大持有者，因此必须把相关机制设计的重点落在如何促使各级政府及其部门更多地支持信息资源开放共享上来。政府在数据资源合作治理中的主导作用表现在：第一，为各方主体协同共享数据信息资源确定相应的权利和义务；第二，为建构丰富的信息资源再利用商业模式制定法律保障机制；第三，为打破政府自身的制度性障碍设置严格的开放共享责任。就目前的现实情况而言，实现第三点要求，具有显著的紧迫性。

在本文看来，政务信息资源是伴随着政务部门日常工作中的各项常规业务（如采集、共享等）而产生与流动的，因此，不能脱离业务去谈政务信息资源的开放和管理，而是应将信息资源开放与资源管理中的各项日常业务紧密结合起来，并通过体制与机制设计，使信息资源管理逐步成为服务于政务信息资源开放共享的一种有效手段。①长期以来形成的政府部门封闭化运作，虽然积累了较强的专业能力和工作效率，但是也导致了数据壁垒、部门鸿沟等阻碍政务信息资源开放共享的现实。参见翁列恩、李幼芸：《政务大数据的开放与共享：条件、障碍与基本准则研究》，《经济社会体制比较》，2016年第2期。也就是说，一方面，政务信息资源的管理工作必须仍然以业务为基础，与业务相适应；但另一方面，作为一种资产，政务信息资源的管理工作也必须与政务信息资源的日常流动相适应。故此，针对政务信息资源，需要建构一种“强化管理责任与开放责任并重”的管理体系框架：首先是确定政务信息资源管理的最终目的是促进政务信息资源的开放和利用；其次是明确政务信息资源管理要实施“专业管理、对口负责”，即规定各个党政部门和其他机构对其掌握的信息资源负责管理，会计、审计、价值评估机构参与管理过程，不同主体在不同的管理阶段中负责；最后是建立政务信息资源的开放平台，实施统一开放。应该说，《政务信息资源共享管理暂行办法》提出了“数据共享交换平台”的建设要求，正体现了本文提出的这种分工管理、统一开放的思路，但是在相应明确各级政府及其部门依法开放信息资源方面，还需要加强实施监督和激励。

（三）以多元主体的信息资源管理能力建设推进合作治理

在体系建设的基础上，政务信息资源管理还需要特别重视能力建设。数据在产生、公开、利用、分配各个阶段都需要辅以不同的微观机制创新，不同主体的数据资源能力得以提升，才能够最终推进政务信息资源的合作治理和高效利用。

政务信息资源管理能力建设不仅仅指政府能力的建设，同时也包括市场、社会的能力建设。在市场、社会发展还不够完善的当前，需要政府有意识的引导、培育市场、社会的能力建设。唯有如此，才能充分调动各方再利用政府开放数据的积极性，也才能充分实现政务信息资源的潜在价值。

首先，政府能力建设分为两个方面，一方面是理念的转变，另一方面是数据资源管理能力的提高。前者需要政府各部门充分认识到开放数据所能够带来的创新机会，它不仅能够创造更高的数据增值，同时也能够为政府治理能力的提高带来新的机遇。后者则需要在数据开放的配套机制方面有所突破，包括数据资源的采集登记、核算评估、运维审计等一系列制度的建设与完善。

其次，市场能力建设重在数据利用商业模式的丰富，以及数据价值实现方式的多元化。市场主体的灵活性，使得他们能够更加敏锐地发现数据所具有的潜在价值。从政府角度而言，市场能力建设重在基础性数据与基础性制度的提供与完善。一方面，政务信息基础数据提供的质量，将直接决定市场主体再利用的难易程度；另一方面，规制制度为市场主体的行为划定了边界，包括版权保护、数据隐私规制、中间平台归责等重要内容的规制制度，将极大地影响市场主体的行为选择。如何平衡各方利益，如何最大程度激励市场主体，是政府在考虑基础性制度设计时所应特别注意的方面。

最后，社会能力建设重在数据治理机制的完善。开放数据的价值模型以及价值规律，不完全等同于传统意义上的市场逻辑。“开放数据”强调的是“数据被自由的使用、重用和传播”，这不同于建立在排他性产权基础上的传统市场逻辑。也正因为此，开放数据的治理机制更多依赖于社会能力的建设与完善。“开源软件”的成功经验已经非常清楚的向我们展示了社会治理机制的丰富性。包括“自选择”、同行评议、社区治理在内的多维度、多类型微观机制，同样适用于开放数据的治理过程。另外，国外开放数据的成功案例表明，社会组织在政务信息资源再利用过程中也起着非常重要的作用。作为一个“破冰者”，或者称之为“中间人”，社会组织往往能够打破传统窠臼的束缚，调动各方力量参与开放数据的治理进程。

对政府、市场、社会三个主体所分别涉及的能力建设及当前存在的阻碍，可以用表2进行大致总结：

四、政务信息资源合作治理配套机制建设的重点问题

加强政务信息资源合作治理建设还需要建立一系列配套机制，其中蕴含有若干相应难题值得注意。主要有如下方面：

第一，激励相容的机制设计。政务信息资源作为一种特殊的数据资源，具有关联性的重要属性，其价值的充分发挥依赖于多种相关数据的相互关联；另一方面，不同数据又出自不同部门，甚至不同主体之手。因此，如何设计激励相容的治理机制，以使得不同主体、不同部门愿意且能够提供完整的政务信息数据，以最终相互协调，发挥出政务信息资源的巨大潜力和价值，是政务信息资源管理面临的主要问题之一。同时，政务信息资源的连续性特征，表明数据需要不断的维护、更新才能够实现其价值，而这更进一步强调数据提供部门积极性、主动性的发挥，也因此对激励相容的治理机制设计，提出了更大挑战。

第二，公共利益与数据产权的平衡机制。政务信息资源的公共性，表明其不同于私人部门所生产的数据资源，在利用过程中必须考虑其公共价值的发挥。但另一方面，为激励多元主体参与到对政务信息资源的开发过程，并限制“搭便车者”投机行为的不利影响，对参与者在利用政务信息数据过程中新增数据的排他性产权保护必不可少。但这便同时限制了政务信息资源作为公共数据的“公共”属性。因此，如何平衡公共利益和数据产权之间的冲突，如何通过恰当的机制设计，既能激励个体参与、又能保全公共价值，是政务信息资源管理研究的又一重大问题。

第三，隐私保护与信息安全的平衡机制。政务信息资源是政府在履行职能过程中采集、生产或转换的信息，这必不可少地会牵涉诸多个体的隐私信息。在政务信息开放的过程中，如何平衡隐私保护和数据开放的矛盾冲突，是需要考虑的重点问题。另一方面，政务信息资源的开放同时也牵涉诸多公共信息的开放，这其中可能包括涉及公共安全的关键信息。因此，如何平衡信息安全和数据开放的矛盾冲突，是又一关键问题。为解决此类问题，数据的分类化管理成为必然的选择。那么，以何种标准进行分类、不同标准的优劣如何，应当成为进一步研究的重点内容之一。

第四，数据增值收益的分配机制。可以预计，若干年后，基于政务信息资源资产化管理的成功实践，必然产生巨大的数据资产增值，而这种增值的初始来源就是公民的参与和合作。那么，随之而来的一个问题就是：数据增值收益如何分配？在上述数据分层、分类研究的基础上，政府与市场、社会的角色与作用将更加明晰，进行市场化收益分配之后，将有可能累积形成数据资产的公共收益池。这部分公共收益，如何进行公平合理的管理与分配并建立社会化共享机制，是政务信息资源管理顶层设计应予以考量的重要问题。

结 语

近年来，奥巴马政府《开放政府指令》的出台，以及联合国“开放政府合作组织”的成立和世界银行政府数据开放项目的推进，使政府信息资源开放逐渐成为各国政府改革和新兴产业发展的重点领域而备受关注。但另一方面，对于为何开放、谁来开放、开放什么、如何开放等问题，无论是在理论界还是实务界，都尚未形成统一认识，在具体的制度上更有待细致设计。我国推动政务信息资源开放，就目前的研究和实践而言，许多关键领域的制度建设仍有待持续推进。毋庸讳言，信息化政策建设已进入新的发展阶段，但实践中依然存在着阻碍政务信息资源开放共享的制度因素，形成如信息壁垒和信息孤岛等现象。从公共治理的视野观察政务信息资源开放共享问题显得尤为重要，一方面要通过设计激励机制，克服部门之间信息壁垒和信息孤岛，另一方面要通过分配政府、市场、社会的各自责任，以合作治理的方式确保开放共享良性发展，培育和营造有利于政务信息资源可持续开放的良好制度环境。

当然，相应的具体制度机制的设计还需要进一步思考。政务信息资源蕴含有巨大的经济社会价值，在其采集、聚合和开放、利用的整个过程中，又涉及多方主体的不同利益，从公共治理的视野出发，当前的工作应更聚焦于明确不同主体的基本权利和责任，设计激励相容的开放共享机制，推动不同利益相关人发展出持续增强的管理能力，合作共治政务信息资源。

责任编辑：黄建安