关于开展人民建议征集工作的思考

宋箐

人民建议征集制度，早在二十世纪八十年代就已经产生。但从多年的实践形式看，多是地方政府将其放在原有的信访体制中开展。人大及其常委会作为法定的民意代表机构，开展人民建议征集工作本是题中应有之义。这些年来，随着立法法、代表法的制定、修改，各级人大及其常委会在公众参与立法、代表听取人民意见等方面的人民建议征集工作已在不断地改进和加强。但就人大信访而言，人民建议征集工作如何开展需要从工作模式和制度上破题。

2014年2月，笔者曾就人大信访在人民建议征集中的作用这一主题做了论述。毋庸置疑，发挥好人大信访在人民建议征集工作中应有的作用，既是涉法涉诉信访工作机制改革后的人大信访工作定位的需要，也是服务于人大整体工作的必然要求。但在近三年的工作开展中，笔者也遇到了一些困境，亟以此文对现状再思考，并在此基础上，提出若干建议。

一、本市人民建议征集工作开展的现状

市人大信访办于2014年起启动了人民建议征集工作的调研。当时，信访办对全国各省、直辖市和自治区的人大信访办及本市各区（县）人大开展人民建议征集工作的情况进行了电话咨询和实地研讨。结论是：全国人大信访局没有开展人民建议征集工作；除上海外的30个省、自治区和直辖市中，人大信访工作中涉及人民建议的处理情况，均按来信形式处理，没有单设专门的建议征集平台，也没有开展人民建议征集工作。区（县）层面，建议类的信访件数量本身就很低。以徐汇区为例：2014年694件信访件中，只有15件是建议类的，占比2.2%。此种情况下，人民建议征集工作无从正式开展。

调研情况显示：此项工作无先例可循。在人大系统内，上海是首创。

（一）工作模式的形成

2014年3月21日，经上海市常委会秘书长办公会议讨论通过，原上海市人大公众网上“人民建议征集”平台正式移交市人大信访办管理。以此为契机，信访办对该平台的名称、内容和形式进行了重新设计，比如：更名为“市民建议征集”、首页增加欢迎辞和导语、列明平台采集的建议类型、增加优秀建议选编发布的功能等，正式试行市民建议征集工作。就当年看，建議意见类的信访件占比超过了以往各年份。2008年至2013年，建议意见类的占比分别是：7.25%、5.05%、3.72%、4.35%和5.37%。2014年，建议意见类信访量共927件，占全年总量11916件的7.78%。

2015年，市人大信访办对信访信息系统的分类进行了调整，将原先的建议意见、求决、申诉共三类修改为建议、求决、申诉、意见共四类。同时，结合市人大常委会编制《上海市人大常委会及机关主要工作流程指南》的要求，对2014年制定的信访办处理来信来访工作流程进行了修订，明确了建议类信访件根据建议内容可分转人大相关部门或转政府及“两院”相关部门，新增了建议类信访件通过形成市民建议摘报（专报）、重要建议跟踪调研、立法监督建议报常委会领导或者相关委员会领导等三种模式处理的规定。至此，建议不再与意见混同，而是以一个独立的信访类别存在。就当年看，建议类的信访件为458件，占全年信访总量11903件的3.8%，形成了独立分类和独特的处理模式，制度上日趋完善。

2015年5月8日，第一份《市民建议摘报》形成。作为市民建议征集工作的主要载体，《市民建议摘报》至今已编42期，所摘内容也由原先的建议类电子邮件扩展到了建议类来信。尽管出刊频率受信访件本身质量、数量不稳定的影响，已出期数并不多，但因摘报的批转流程具有市人大信访办主任直接审批、摘报直接报市人大常委会相关领导、市人大常委会领导可批转相关委办局等特征，收效是明显的。在已出刊的期刊中，大多数都有领导的批示，转办至相关委办局后，也得到了转办部门的重视和回复。以2015年为例，当年形成23期《市民建议摘报》中，19期都有领导的批示及市政府分管副市长或者委办局领导的阅复。随着摘报编发与流转程序的确立，人民建议征集工作模式日趋成熟。

（二）工作办法的制定

2016年，笔者起草了《上海市人大常委会办公厅信访办关于加强建议类信访处理的工作办法》，就这项工作的宗旨、形式、信件来源、选信标准、工作载体和流程等六个方面进行规范。该办法几经讨论修改，于今年6月1日经信访办办公会议通过。

作为一个工作办法，它更多的作用是对已有做法的总结和规范。但这项工作的制度设计却远非于此。一个完整的市民建议征集工作体系，还应当包括有效分析、及时反馈、重点跟踪。这些部分，囿于技术手段和实践的缺乏，并未在现有的工作办法中加以表述和规范，这使制度本身有可完善的空间。

另一方面，建议征集工作开展的近三年里，笔者也遇到了一些困惑。比如：此项工作由市人大信访办承担是否于法有据？如何与市政府信访办的人民建议征集工作区别定位？与市人大内部现有的人民建议征集工作分散在不同的部门、涉及领域和形式多种多样的现状如何有效衔接？人民建议征集最终应转化为何种形式？这些问题的解决，似已超出了市人大信访办文件的权限和效力，需要从整个人大工作制度层面加以研究。

二、思考与建议

针对前述的现状与问题，笔者提出两点思考：

（一）如何增强人大信访作为人民建议征集部门的社会影响力

1、于法有据，方可师出有名。立法法、代表法、监督法等现有法律已对人大的立法、代表、监督工作有制度安排和机制配套，因此，人民建议征集工作在公众参与立法、代表听取人民意见以及专门委员会就监督执法项目听取人民意见等工作开展上也应于法有据，成为制度。

对人大信访部门开展此项工作，虽有监督法第9条和新修订的《上海市信访条例》第6条的原则规定，但细化的制度设计与机制安排只有低层级的工作流程和工作办法作为工作规范和指导，缺乏常委会工作层面的规范性文件甚而法规的配套，尤其是对征集的目的、方式、处理流程、采纳效力、跟踪和反馈机制、奖励机制等等，即便是在现有的工作办法中，也没有系统的规定。在此背景下，要配合常委会或者专委会的立法、监督议题开展征集工作，存在与专委会职能重合、定位不明、目标不清等问题。为此，这项工作的建章立制仍需加强。

2、制度安排也是一种宣传。市委市府信访办自2010年起，成立专门的处、配备专门的人员从事人民建议征集工作。2010-2016年每年年底，对优秀的建议提出人给予表彰奖励；2014年1月，市委市府1号文制定了《上海市人民建议征集工作规定》，此件公开发布，对全市人民是一种引导、规范和宣示；2014年6-8月，配合市委1号课题的深入开展，市委市府信访办第一次尝试了主动征集人民建议，收效明显。这一系列的制度安排，使其社会影响力在扩大，获得的建议量在上升，选择优秀的建议的可能性也在增大。

党的十八届四中全会决定提出：把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。人民建议征集作为人大信访工作的一部分，公民意识和法治意识反映在信访工作领域，就是群众通过信访方式表达诉求，必须在法治轨道上、法制框架内、法定渠道中进行。据此，建议人大信访制度先行，制度设计上，在与相關专委会的协调和尝试中，厘清职责定位、明确征集建议的法定程序、用途和效力。与此同时，加大宣传力度和社会影响力，在开展市民建议征集工作时，可以以《上海市信访条例》执法检查工作，以及国家信访局拟提请全国人大制定信访法为契机，加强对此项工作的宣传。

（二）如何更好地发挥市民建议征集平台的作用

就目前的运作模式而言，市民建议征集平台以被动接收市民的电子邮件作为主要的收集方式。现有的立法监督工作中，向公众征集意见时却是另一种模式：各委员会，通过设立专门热线、电子邮箱、媒体公告、邀请百姓、委托第三方、设计调查问卷、委托专门的机构等多种方式主动进行。

两种模式效果差别是很大的。这给予笔者三点启示：

1、人大立法和监督工作是独有的，人大信访的建议征集工作应紧密配合常委会和专委会的工作中心，选题上应与常委会、专委会的立法监督工作密切相关，才能更好地发挥“民意主渠道”的作用，也才能更好地区别于政府的人民建议征集工作。

2、从资源整合的角度看，可否将市民建议征集平台作为立法、监督工作中需要开展公众意见征集时的一个渠道，特定时期定向发布一些主题性的调查和建议征集题目呢？这既可增加对平台的利用率和知晓度，也可以节约不同委员会为特定项目调研所需付出的分散性成本和精力。当然，鉴于委员会对立法、监督的项目需求会更明确，因而由委员会对平台上收集到的建议进行分析与处理，进行将更具科学性。

3、市民建议征集平台是上海人大公众网上的平台，凡与常委会工作相关的建议收集，都可考虑在这个平台上发布和运作。另一方面，从征集的对象看，不应仅限于公众网所面对的市民群众，还应包括人大各部门、代表及机关每位同志。如此，市民建议征集工作可以开源取水、实至名归。