以法治力量助推崇明世界级生态岛建设

易宇

《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》（以下简称决定），于6月23日经市十四届人大常委会第三十八次会议表决通过，将于2017年7月1日起施行。对于进一步凝聚全社会共识，形成全市上下推动生态岛建设的合力具有重要意义。

背景：落实国家相关战略 强化生态法治

崇明是本市重要的生态屏障，崇明生态岛的建设对长三角、长江流域乃至全国的生态环境和生态安全具有重要的意义。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届五中全会又提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，绿色发展和可持续发展成为时代主题。建设崇明世界级生态岛是市委落实国家生态文明战略和长江经济带国家发展战略作出的重大决策部署。

去年年底，本市出台《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》（以下简称崇明“十三五”规划），明确提出率先加强生态文明法治建设，崇明生态岛建设迎来了重要的发展机遇。在承前启后的关键时期，市人大常委会就促进和保障崇明世界级生态岛建设及时作出法律性问题决定显得十分必要，有利于强化依法建设生态岛的理念，为生态岛建设提供坚实的法治保障。

特点：凝聚各方智慧 体现民意“最大公约数”

决定的最终出台，经过了两次常委会会议审议，其间反复修改完善，凝聚了各方智慧，整个立法过程体现出了几个特点：

一是常委会高度重视，充分发挥了人大在立法中的主导作用。一审前，市人大常委会主任殷一璀等常委会领导及部分常委会组成人员听取市政府及有关部门的专题汇报，并赴崇明区进行立法调研。在立法过程中，殷一璀主任两次听取市人大法制委员会、常委会法工委的专题汇报，对修改工作提出意见。市人大常委会副主任吴汉民参加了法制委员会、常委会法工委的相关调研活动，多次听取法制委员会、常委会法工委修改工作的汇报，对修改工作提出明确要求。二审前，常委会法工委将决定草案修改情况两次书面征求常委会全体组成人员的意见，得到积极回应，大部分反馈意见在决定草案修改过程中得到采纳。

二是立法指导思想上，注意把握四个“体现”。即体现党的十八大以来中央关于生态文明建设的新理念新思想新战略；体现世界级生态岛建设的核心要求和关键环节；体现举全市之力共同推进崇明世界级生态岛建设的精神；体现对崇明世界级生态岛建设的法治保障。根据上述思路，决定总体突出了“引领、规范、动员、保障”四方面内容，以更加符合法律性问题决定的基本要求。

三是社会各界高度关注，立法过程同时也是汇集各方意见、形成共识的过程。一审后，常委会法工委将议案向社会公开征求意见，得到社会各界尤其是崇明居民的广泛关注，为了更好地回应社会普遍关切，常委会法工委通过书面征求意见、召开座谈会等形式，广泛听取了市政府有关部门、各区人大常委会和部分市人大代表、基层立法联系点、专家学者的意见和建议，并专门赴崇明区听取区委、区人大常委会、区政府及其相关工作部门、有关乡镇和在崇明的部分市区人大代表的意见和建议。通过多方面、多渠道听取各方意见，力求使决定体现民意的“最大公约数”。

内容：明确底线约束 构建绿色发展新格局

决定共十二条，主要内容包括以下几个方面：

（一）关于生态岛建设的指导思想、基本原则

根据党的十八大以来中央关于加快推进生态文明建设的意见和精神，决定第一条明确了推进崇明生态岛建设应当树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，推进绿色发展、弘扬生态文化、倡导绿色生活、实现永续发展等指导思想。根据中央的有关要求，结合崇明生态岛建设的实际，决定第二条明确了生态立岛作为基本原则，将节约优先、保护优先作为基本方针，将绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，将深化改革和创新驱动发展作为基本动力。

（二）关于生态岛建设的关键环节及其要求

在聚焦崇明“十三五”规划有关内容的基础上，决定第四条至第七条重点突出崇明生态岛建设的四个重点领域和关键环节。

一是关于优化生态功能空间布局，重点体现了底线思维和生态安全。决定从底线约束的角度，明确规定严格控制常住人口总量、建设用地规模和建筑高度。为保障生态安全，提升生物多样性，决定要求加强滩涂、湿地保护，推进野生动物保护区建设，依法划定禁猎（渔）区，构建野生鸟类保护管理体系以及防止外来有害生物入侵的屏障体系。

二是关于提升生态环境品质，强化生态环境和生态资源的保护力度。按照减量化、再利用、资源化的要求，决定明确要求推进各类废弃物综合利用，发展循环经济。同时，对水、大气、土壤污染等环境要素的综合整治以及公共绿化空间布局等作出规定，着力营造良好的生态环境。

三是关于提升生态发展能级，重点聚焦绿色产业发展体系。结合长远发展的要求，决定明确要求强化科技创新引领作用，对崇明生态岛建设过程中的产业结构调整、产业绿色升级、重点产业领域等作出原则性规定，以构建更具活力的生态发展格局。

四是关于提高生态人居环境水平，重点关注生态惠民的实现路径。生态岛建设与崇明居民的福祉息息相关，为提升崇明居民的获得感，决定明确规定构建绿色生产生活方式、绿色能源开发利用、绿色交通、绿色建筑、提高社会事业发展水平等方面内容。

（三）关于动员全社会参与生态岛建设

推进崇明生态岛建设，需要广泛凝聚全社会共识，增强全社会的认同感和感受度，提升各方生态文明意识。为此，决定将有关内容单列一条，以进一步强调有关社会动员的内容，重在向全社会发出动员，鼓励包括崇明居民在内的各方共同参与，形成公众参与监督、全社会共建共享的良好社会风尚。

（四）关于各级国家机关保障崇明生态岛建设的要求

为体现举全市之力建设崇明生态岛的要求，决定从多个层面予以规范和保障，第九条至第十二条分别规定了与崇明生态岛建设相关的机制保障、司法保障、法制保障和人大监督等内容。

一是关于机制保障。崇明生态岛建设需要主动融入国家發展战略，发挥改革创新精神，通过健全完善各类政策机制，将制度优势转化为各项工作持续推进的动力。因此，决定第九条明确了积极争取国家支持、完善创新相关体制机制等方面的要求。

二是关于司法保障。决定第十条明确规定司法机关应当充分发挥司法职能，开展生态环境领域的公益诉讼，针对各类破坏生态环境的违法犯罪行为，重点加强生态环境领域的司法保护，为崇明生态岛建设提供有力的司法保障。

三是关于法制保障。决定第十一条明确规定市人大常委会可以根据崇明生态岛建设需要，制定、修改或者暂时调整、停止实施有关地方性法规；在遵循法制统一原则的前提下，市政府可以先行先试，就崇明生态岛建设制定政府规章或者规范性文件；崇明区人大及其常委会可以就促进和保障崇明生态岛建设工作作出相关决议、决定。

四是关于人大监督。决定第十二条明确规定市人大常委会和崇明区人大常委会应当加强相关监督工作，并发挥好人大代表的主体作用，充分反映人民群众的意见和建议，督促社会各方面认真落实崇明生态岛建设的有关工作。