法治视角下开放小区的利益平衡

张玉华

摘 要：随着中共中央对《加强城市规划建设管理工作的若干意见》的颁布，社会各界围绕是否应当建设开放型小区、建设开放型小区对业主利益的影响等问题展开激烈的讨论。开放小区之利弊双重影响是不容忽视的，该政策给小区业主、社会治理带来的一系列问题须尽早提出解决对策。只有通过法律的调节机制将社会各方利益加以平衡，开放小区的政策才能真正达到初衷。

关键词：开放小区；法律与利益；权益保障

一、开放小区的推行

（一）开放小区推行的背景

2016年2月国务院发布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出我国今后将建设开放式小区，过去的封闭小区也将逐步打开，从小区制转变为街区制。我国由传统的封闭小区转变为开放式小区的背景或者理由：“一是我国目前许多城市盲目的追求大规模的建筑，且对城市的治理力度也不够，造成城市规划不合理；二是传统封闭小区的缺点逐渐显现，传统封闭小区和单位大院的占地面积较大，由于其封闭性的结构和较大面积会阻碍交通要道以至于影响道路通畅；三是我国政府在政策上给予开放小区大力支持，政府以为人民增加公共服务资源为出发点，在结合我国具体情况的基础上借鉴外国的街区制，跟随国际化大趋势，也不失兼顾我国的国情。”

（二）开放小区的内容

在《意见》中提到的开放式小区是指在住宅周围不设围墙，取消原来封闭小区的各种进出限制，实现小区与外部的道路畅通及公共服务设施的完备和共享的城市住宅。而传统的封闭式小区是相对独立的大片居民住宅区，小区居民对其生活配套设施有使用或者说优先使用的权利。《意见》中规定原则上不再建设封闭的住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院也要逐步打开，实现内部道路公共化。文件提出以建设尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区为目标，解决城市支路“毛细血管”不畅的问题。具体来说就是新建小区采取开放式形态，旧的封闭小区逐步的因地制宜的打开，而不是简单地“推墙”。

二、开放小区将引发利益冲突问题

我国政府推行开放式小区，实行街区制，在一定程度上对缓解交通压力和充分利用社会资源起到了积极的作用。在高峰时段利用小区内部道路通过既便利了车辆行人，又解决了交通拥堵问题。此外，小区打开后，势必会有更多的商户入驻底商，在方便了居民生活所需的同时，又促进了经济的发展。不仅如此，随着小区道路及配套设施的公共化，小区业主对内部道路和配套设施的共有权将消除。原先小区内部的绿地、道路及配套设施等都是由业主共有并支付价款购买的，而当这些领域公共化以后，新建小区业主将不再对此支付价款，也就不再对此享有共有权，因此房屋价格也就有所下降了，减轻业主购房负担。由此，我们可以看到开放式小区给社会大众带来了一些进步意义，为公共利益添砖加瓦，但其弊端引发的诸多问题也是我们不容忽视的。

（一）开放小区或将损害小区业主权益

根据我国《物权法》第70条、第72条和第73条规定，业主对建筑物专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权力；建筑区划内的道路、绿地和其他公共设施等建筑属于业主共有。可见，小区业主对以上小区内部公共场所享有占有、使用、收益的权利，并对其承担相应的义务。当实行开放式小区后，小区内部道路、绿化、配套设施将转变为国家所有，即从小区业主共有转变为公有。对于旧的封闭小区来说，业主在从开发商购买房屋时已经支付了公共用地共有权的对价，而小区业主共有的公共用地转变为国家所有，对社会开放供社会使用时，必定损害了业主的权益。此外，若打开封闭小区，不加限制的允许任何车辆行人通过小区内部，很可能对业主的安全造成隐患，并且影响业主安静的生活环境。再者，经过车辆增多，将造成小区楼下乱停车和车位紧张现象，更甚者，如若业主以外的车辆经过破坏了小区内部公共设施，对业主的生活也将造成一定困扰。在小区打开的同时，会有更多商铺进驻到街区，对维护治安、环境及秩序提出更高的要求。由此可见，开放小区的实施在很多方面对业主的权益造成不小的影响。

（二）法律与利益的分析

开放小区是立足社会利益、为公众丰富社会资源的产物，虽然目前它尚处在国家政策的阶段，但基于当今国际上在街区发展的趋势和我国城市规划的升级，开放式小区必将成为城市居民住宅的发展方向。而小区业主却是开放小区推行之下容易受到损害的利益个体，在开放小区推行的过程中不可避免的产生了小区业主利益与公共利益的冲突，即个人利益与社会利益的冲突与平衡问题，法律对二者关系的协调起到了至关重要的作用。笔者借鉴沈宗灵教授对法律与利益的关系思路，分析二者在开放小区中的具体体现。

1.社会利益不必然优先于个人利益

在我国法律、行政法规和司法解释中，公共利益一词经常出现，可见在我国在法律上承认了社会利益的存在。虽然我国未明确规定社会利益优先于个人利益，但在相关法条中可以看出当二者冲突时，以社会利益为先。但這并不证明这是唯一且正确的答案。个人利益的实现并不必然侵害社会利益。社会的价值判断不能代替个人的价值判断，社会利益也不能理所应当的代替个人利益。正如小区业主的个人利益也是神圣不可侵犯的，不是必然要被开放小区所带来的公共利益所代替。对公共利益正确的理解不应仅是多方个人利益的总和，其中还掺杂了政治因素，由此看来，政治理念的控制者政府会成为社会利益的主导，以政府权力来判定社会利益大于个人利益，明显地不合理。所以，我认为公共利益必须回归于个人利益，在此基础上根据具体情况衡量二者的先后问题。回到开放小区问题上，我们不能把此处的公共利益理解为仅仅是政府为主导控制社会的理由或工具，不能说作为控制工具的社会利益必然凌驾于业主的个人利益至上。而是应有这样一种理解：政府为使包括小区业主在内的整个社会上的每个个体都得到更好的城市生活质量，而采取一种利益转换方法，将开放小区政策带来的整体社会利益惠及到每一个业主身上，最终还是回归于业主及每个社会人的个人利益。

2.法律调整利益关系的准则

从法学视角观察，我国当代法律一个极其重要的作用在于法律根据一定的价值标准来分配利益，从而保障社会成员的权利义务得以实现。所谓的价值标准可以理解为法律所追求的价值，这样的价值标准不是唯一的，比如有正义、自由、利益和秩序等。在开放小区问题上，法律对正义、利益和秩序价值调整上都所体现，此处我们仅讨论法在平衡利益时的准则，这也是法的任务所在。沈宗灵教授对“法律调整利益关系”的准则有较为深入的研究，在此借鉴沈宗灵教授的理念框架对开放小区的利益平衡加以分析。

（1）兼顾社会、个人的利益。“社会利益和个人利益的关系不是相斥的，而是内在统一的，但统一不代表二者可以相互替代，它们代表着各自的利益面和需要，因此不能任意损害其一。当二者发生冲突时，应先以兼顾二者利益的方法解决矛盾，在此基础上衡平个人利益能否服从于国家利益，即要考虑保护社会利益是否必须以减损个人利益为代价，只有当理由充分、确有必要并无法兼顾时，才可考虑在特定情形中使低位阶的利益服从高位阶的利益。”笔者认为沈宗灵教授的分析甚为妥帖，具体投射在开放小区问题上，当小区业主利益与社会大众利益发生冲突时，必须首先考虑能否兼顾二者，不轻易损害业主的权益，只有当穷尽兼顾方法时才能考虑业主利益在一定程度上服从社会利益。

（2）兼顾整体利益和局部利益。社会利益一般是整体利益，个别群体的利益是局部利益。此处与上述社会与个人利益冲突时一样，在兼顾且必要的基础上，整体利益优先。这样我们可以总结为，要从最大多数人的最大利益出发，先兼顾再论先后。实际上，开放小区的推行就是一种社会整体利益，必须先要与小区业主的个人利益兼顾。

（3）选择最佳方案。在解决问题时各方利益都要考虑，不能片面的解决问题。社会关系纷繁复杂，在解决矛盾时也许会有多种方式，我们要通盘考虑，权衡其中利弊。“注重比例原则的运用，即使某种价值的实现必须以其他价值的减损为代价，也应当使被损害的价值降低到最小限度。”在解决业主权益的问题上，应当尽可能减少对他们的损害，制定完善的配套措施和补偿方法来保护业主的利益。

综上，在开放小区问题上，不可片面追求社会利益或个人利益，应该由国家权衡利弊，汲取国内试点和外国街区制经验，通过民主的方式倾听民声，从而制定出合理的法律法规，使开放小区平稳落实。既要使业主利益得以维护，又要达到实施开放小区的初衷，两者融洽并行，可以说是在法治上缔造和谐社会。

三、以法治手段维护利益平衡

（一）立法方面

我国的居民区历来都是封闭式的小区，相关法律法规也都为业主对小区内部共有区域的共有权提供保护，既然现在要实现街区制，那么就一定要解决开放小区与现行法律的冲突点。原来小区内部的绿地、道路、公共设施之下的建设用地使用权是出让方式流转到房地产开发商手中的，再由业主购房时以价款购买该区域内的建设用地使用权。但是开放小区后，道路公共化，其覆盖下的建设用地使用权该为国家所有。对《物权法》关于业主对共有领域权利的修改应提上日程，解决开放小区政策与现行法律的冲突点，并规定维护业主权益的新办法。既然为公共道路，国家在修缮道路、绿地和公共配套设施方面应尽到更多的责任。为减小开放小区实施的阻力，首先应在单位大院和新建小区中尝试落实。而对于旧的封闭小区，可以采取在七十年产权期满后再推行开放小区建设，并颁发新的产权证明，这样实施起来相对容易。我国立法也可以借鉴外国街区制的立法模式，比如英国的《街区法》，英国在上世纪五十年代就对街区制有法律层面的详细规定，英国政府充分尊重民众的意见，以协商和补偿的方式协调推进。

（二）执法方面

我國政府对封闭小区内部道路可以采取征收补偿方式进行。我国《物权法》第42条规定；“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见，为了社会公共利益的需要，国家可以征收小区的围墙、绿地、道路等不动产。同时应注意到，这种征收不是毫无补偿的侵犯业主的权力，必须对业主进行合理的补偿。正如《物权法》第42条第3款规定了政府征收单位、个人的不动产应当依法予以补偿。“至于补偿数额可以通过专业鉴定以及与业主协商确定，切忌强拆和象征性的补偿，一定要在尊重业主的共同意见。”

四、结语

开放小区的政策立足我国城市建设的长远发展，致力于建设更宜居的城市环境，在缓解交通压力，促进街区邻里的和睦相处等方面都有着显著的进步意义。然而，一项好的政策或者一项好的法律必须维护人民的权益，不能强制地损害任何一方的利益。只有从最大多数人的最大利益出发，通过法律的调节机制调节好各方的利益，找对利益平衡点，并一以贯之的维护好各方利益，才能使开放小区的建设顺利完成

参考文献：

[1]沈宗灵主编，《法理学》（第3版），北京大学出版社2009年版

[2]周觉，姚超.“我国推行开放式小区的利弊研究”.《社会治理》，2016年第5期.

[3]胡玉鸿.“和谐社会与利益平衡──法律上公共利益与个人利益关系之论证”，《学习与探索》，2007年第6期.

[4]高圣平.“开放小区的现行法路径”，《武汉大学学报（人文科学版）》，第69卷第3期.

[5] 李兴，“从法律的角度解析‘开放小区”.《法制与社会》，2016年第3期（下）.

[6] 马特.“如何合法拆掉小区的墙”.《方圆》，2016年第7期.