跨行政区划法院改革试点的成果评析及完善建议

摘 要：司法区划和行政区划适当分离的司法管辖制度改革是革除司法地方化、行政化的良药，设立跨行政区划法院是司法管辖制度改革中的重点，研究分析跨行政区划法院的改革成果，可以发现其制度设计具有一定的缺陷，需要进一步完善。

关键词：司法管辖改革；跨行政区划法院；完善对策

我国司法机关长期陷入司法不独立的泥沼不能自拔，原因之一是我国地方各级司法机关基本都依行政区划设立的司法管辖制度有问题。在这种体制下，法院、检察院的人财物等方面都受制于地方政府，严重影响司法正义和解纷功能的发挥。为实现司法去地方化、去行政化，改变司法机关对政府依附现状，2013年十八届三中全会、2014年10月23日十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，逐步提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

一、部分试点法院改革成果评析

（一）改革成果

十八届四中全会之后，2014年12月2日通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，确定由上海、北京率先建立跨行政区划司法机关试点。2014年12月28日和12月30日，上海三中院和北京四中院成立。

2015年上海三中院共受理案件1370件，审执结1163件；其中行政案件610件，以市政府为被告的有242件，而2014年状告市政府的只有13件[1]，二审改判发回率、裁定再审率和生效案件改判发回数均为零；北京市四中院受理案件1893件，其中审结的行政案件达1324件。[2]将涉及政府的行政案件、跨行政区划的环境资源保护、重大的民商事案件的管辖权赋予给两试点法院，避免行政机关、个人的干扰；并积极推行司法改革一直提倡的立案登记制、司法责任制等，使更多案件有机会进入审判程序。在行政案件的审理上，上海三中院还创造性的运用“法庭释明”制度[3]；机构设置精简，通过遴选制度选任法官、内部管理实行员额制，并将人员以33%、52%、15%的比例分为法官、司法辅助人员、司法行政人员，这些措施都取得了良好的效果。同时，我们也应当认识到该项改革出现了一些问题，需要具体分析并提出完善措施。

（二）存在的问题

1.法律依据阙如

跨行政区划法院、检察院改革在一定程度上缺乏法律依据，存在定位不明的问题，使改革处处受限。根据《宪法》、《人民法院组织法》，法院由同级人大产生，受其监督，并对其负责。而跨行政区划法院因为突破了现有的行政区划，所以与其对应的有多个人大，究竟哪个作为其产生机关不明确。因此，为减少對本次改革合法性的质疑，我国只能选择由中央授权直辖市作为试点的方式进行。

2.司法人员职业保障问题

当前司法改革的大方向是追求精英化、职业化，未来的司法工作人员需要有很强的办案能力，工作能力不强的法官不能入额，极大程度上会降低司法人员的工作积极性。而且，案多人少的难题导致法官的办案压力大，但职业保障机制不到位，法官工资水平偏低，在付出与报酬极不协调的情况下，法官离职潮一波胜似一波，造成司法职业的不稳定。

3.试点不具代表性

我国地大物博，各地经济社会发展水平、环境、人口情况都不同，法治状况也各异[4]，目前建立的试点法院都是在直辖市内，直辖市经济发展水平、法治水平相对较高，其总结的试点经验能否适用于其他地区，难免令人生疑。

二、跨行政区划法院的制度完善

我国跨行政区划法院和检察院的改革中大量问题还没解决，需要深化。

（一）解决法律依据缺失问题

由于设立跨行政区划的司法机关的改革缺少正式的法律依据使当前的改革畏首畏尾，而且一系列的细节问题都没有统一的标准，比如产生机关、运行程序、监督制度、管辖权、办案程序，应该在条件成熟之时考虑修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、诉讼法等，明确上述问题。

（二）合理确定司法区划跨度

关于跨行政区划司法机关的跨度问题，学者们众说纷纭。综合一些学者的意见和我国跨行政区划法院检察院改革的现状，笔者认为，跨省设立跨行政司法机关不具有可行性，而应当在省一级的行政区划范围内进行改革[3]（121）。

（三）其他配套改革

第一、省级以下法院检察院人财物统一管理、最高人民法院巡回法庭的改革应该继续深入；第二、跨行政区划司法机关内部应完善公开遴选制度、人员分类管理等，适当提高工资待遇，维持司法队伍稳定。

三、结语

本文通过对上海、北京两试点法院在建立第一年内的改革举措和凸显的问题进行研究，然后对其成效做出相应评析，并在此基础上探讨法院跨行政区划管辖完善的可能性。设立跨行政区划法院检察院作为一项涉及面很广的改革，需要有正式的法律依据并具体结合本国国情展开。今后的目标是继续依“试点策略”在省内选择有代表性的地方作为试点，逐步扩展跨行政区划法院、检察院改革，并完善相应配套制度。

参考文献：

[1]李万祥.上海三中院：初步形成跨行政区划法院案件管辖体系.[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/ fazhi/201601/14/t20160114_8274910.shtml.

[2]吴洋，王亦君.北京四中院：民告官案全市16个区政府均已被诉.[EB/OL].http：//news.cyol.com/Content/2016-03/31/content_12366153.htm.

[3]邢世伟.首个跨行政区划法院一年瑕疵率为零审结千余案.[EB/OL].http：//news.sohu.com/20160118/n434830526.shtml.

[4]部囡.司法改革“去地方化”法理分析[D].上海：上海师范大学，2015.

作者简介：

杨月娥（1993.6～）女，汉族，甘肃省舟曲县人，兰州大学法学院，刑法学专业硕士，研究方向：刑法学。

注：本文为中央高校基本科研业务费专项资金项目“法院跨行政区划管辖的体制溯源及完善进路研究”课题（项目编号16LZUJBWYJ060）阶段性成果。