全民阅读法规政策体系建设探析

□文│徐同亮

政策是国家对客体可持续发展调控的手段，法律是被调节客体得以可持续发展的重要保障。[1]构建全民阅读法规政策体系，是全民阅读事业持续健康发展的重要保障，也是引领全民阅读社会风尚的有效途径。伴随我国全民阅读10年发展历程，全民阅读法规政策历经“由单项部署向系统推进、由年度安排向长远规划、由工作部署向战略引领、由政策引导向立法保障转变”的发展过程，全民阅读法规政策体系日渐形成。

一、国家层面关于全民阅读的法规政策

政府是促进全民阅读的主导力量，制定法规政策是政府发挥主导作用的主要途径。近年来，中央对于倡导全民阅读给予高度重视，在法规政策制定上采取了一系列有力举措。在立法推进方面，《全民阅读促进条例》连续两年（2013年、2014年）列入国务院立法计划，国家新闻出版广电总局在精心组织起草基础上于2016年年初公开征求意见；事关公共阅读服务主阵地建设的《公共图书馆法》于2011年12月报国务院审议，国务院法制办正对一些重点问题进行研究论证。在国家层面，全民阅读相关立法取得实质性进展，但仍处于前期推进阶段。鉴于此，本文重点对国家层面制定实施的全民阅读政策加以研析。

1.党中央、国务院关于全民阅读的政策

中央对于全民阅读的认识经历了循序渐进、逐步提高的过程，其政策部署也相应经历了由单一事项、常规工作向宏观战略部署逐步提高的过程（见表1）。经过多年党政推动和各界呼吁，党的十八大历史性地将“开展全民阅读活动”写入报告，标志着全民阅读成为党中央一项重要战略部署。2014年起，《政府工作报告》连续三年提出“倡导全民阅读”，体现了国务院对于中央精神的深入贯彻和促进全民阅读的决心意志。

2.党中央、国务院有关部门关于全民阅读的政策

党中央、国务院有关部门，主要指致力于倡导全民阅读、供给公共阅读服务的部门单位。2006年4月，中宣部等11个部门联合发出全民阅读倡议。2007年4月，相关部门数量由原来的11个拓展到17个，[2]一批党政部门和群团组织加入其中。综观这些部门关于全民阅读的政策可以看出，其部署形式主要有两种形态：一是全局性部署，对全民阅读作出总体安排；二是行业性部署，就某一行业领域全民阅读事业作出专门部署。

关于全局性部署的政策。中宣部是全局性部署的领导部门。国家新闻出版行政部门是全局性部署的执行部门，且主导作用正日益凸显。1997年，中宣部、新闻出版署等9部门联合印发《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，提出实施“倡导全民读书，建设阅读社会”的“知识工程”。这为党政部门倡导全民阅读奠定了基础。2006年4月，中宣部等11部门发出《关于开展全民阅读活动的倡议书》，标志着政府推动全民阅读步入常态化阶段。新闻出版总署（2013年合并为国家新闻出版广电总局）每年定期就开展全民阅读活动（或工作）制定下发通知（见表2），引领和推动全民阅读工作和书香社会建设深化发展。

表1 党中央、国务院关于全民阅读的重要政策

表2 党中央、国务院有关部门关于全民阅读的全局性部署政策

关于行业性部署的政策。促进全民阅读不是某一部门的事，而是需要相关部门加强行业部署、实施协同推进的系统工程。除全局性部署政策以外，相关部门单位和组织机构立足行业实际，制定出台了一系列关于全民阅读的政策文件（见表3，仅列出部分部门单位某一年度政策文件），引导形成党政主导、部门协同、社会参与的全民阅读工作格局。

二、省级层面关于全民阅读的法规政策

贯彻中央政策导向，顺应人民群众期待，各省（市、区）依托地区全民阅读工作基础，加大全民阅读工作力度，积极发挥党委、政府在促进全民阅读中的主导作用，在政策引导和法规保障方面创新探索，形成许多有益于书香省份建设和中央决策参考的成功经验和鲜活样本。

1.先行省份关于全民阅读的法规

随着全民阅读事业发展进入新阶段，特别是党的十八届四中全会就全面依法治国作出部署以后，先行省份在运用法治思维和法治方式促进全民阅读方面走出先行先试的路子（见表4），其中：《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》成为首部促进全民阅读的地方性法规；[3]《湖北省全民阅读促进办法》成为首部关于全民阅读的地方政府规章。[4]全民阅读立法对设施建设、经费投入、品牌打造、分众服务、组织建设等诸多方面作出规定，以法律形式规范和推动省域全民阅读工作。

表3 党中央、国务院有关部门关于全民阅读的行业性部署政策

表4 先行省份关于全民阅读的法规

2.各省份关于全民阅读的政策

自2006年中宣部等发出全民阅读倡议以来，许多省（市、区）党委、政府顺应形势发展和群众期待，把促进全民阅读作为一项重要工作，制定实施了一系列政策措施。多数省份就开展年度全民阅读活动制定下发了专项通知（见表5，仅列出部分省份某一年度发布的通知）。从政策部署形式来看，大多省份与中央部署相一致，实行联合部署，且党委宣传部处于领导地位、新闻出版行政部门作为执行部门。江苏、广东等先行省份还着眼事业长远发展，系统谋划全民阅读工作，制定出台了事关全民阅读中长期发展的指导意见（见表6）。这些政策文件为党委、政府加强组织领导、配置公共资源、打造活动品牌、解决公共阅读服务重点难点问题等提供了宏观指导和政策依据。

表5 部分省份关于开展年度全民阅读活动的通知

表6 先行省份关于全民阅读事业中长期发展的指导意见

三、国内全民阅读法规政策体系评析

自2006年中宣部等11部门联合发出全民阅读倡议以来，各级党委、政府对于全民阅读的认识高度和重视程度不断提升，政策内容和部署形式也在发生积极转变。

1.由单项部署向系统推进转变

从政策制定主体来看，致力于倡导全民阅读的部门数量日益拓展，从1997年的9部门提倡全民读书到2006年的11部门倡导全民阅读，再到2007年17部门联合部署全民阅读活动，一大批部门协同推进全民阅读的工作格局基本形成。从政策部署内容来看，纵览2007年起国家新闻出版行政部门每年下发的专项通知，其部署内容由举办活动向培育品牌、选树典型、制定规划、推动立法、完善组织等方面不断拓展，加之相关部门立足行业系统实际制定行业性政策、开展行业性活动，引领和推动全民阅读政策部署呈现出体系化发展态势。

2.由年度安排向长远规划转变

2007年以来，国家新闻出版行政部门联合有关部门连续9年就促进全民阅读下发通知，各省份也纷纷就年度省域全民阅读活动制定政策文件。基于长期工作实践和长远发展需要，国家层面、先行省份日益认识到发展全民阅读事业必须树立长远眼光、进行长远谋划。在国家层面，党中央、国务院及相关部门将全民阅读纳入多项规划，如《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《新闻出版业“十二五”时期发展规划》等。在先行省份，江苏、广东、湖北等对于深化全民阅读、建设书香省份进行了先行探索，以“意见”形式作出较为全面部署。这些安排集中体现了各级党委、政府对于推动全民阅读事业长远发展的共识。

3.由工作部署向战略引领转变

经过党政部门协同推动，我国全民阅读工作得到扎实推进，“推动全民阅读上升至国家战略”的呼声也日渐高涨。党中央、国务院适应发展形势，先后将全民阅读纳入多个重大政策文件，如党的十七届六中全会决议、党的十八大报告、党的十八届三中全会决议等。在国家战略性部署带动下，各地纷纷将全民阅读纳入地区发展战略。如2014年《政府工作报告》首次提出“倡导全民阅读”，各地纷纷在2015年地方政府工作报告中加以贯彻。这些战略部署推动全民阅读在通向国家战略的道路上不断迈出实质性步伐。

4.由政策引导向立法保障转变

党中央、国务院及有关部门就促进全民阅读制定出台一系列政策文件。尽管这些文件限于政策范畴，但对于各级党委、政府开展全民阅读活动具有指导作用，在一定程度上起到了与法律接近或相当的效果，特别是为推进全国全民阅读立法奠定了基础。各地虽然缺乏国家法律的统一规范和指导，但一些地方性全民阅读政策为加强组织领导、制订发展规划、配置公共资源等发挥了作用。尤其是推动地方全民阅读立法在江苏、湖北、辽宁、四川等省份实现突破，标志着这些地区全民阅读工作步入依法推进新阶段。

四、关于完善全民阅读法规政策体系的思考

全民阅读法规政策体系包含两个方面：一是规范公共阅读服务主体及其职责的法律法规；二是引导公共阅读服务主体行为、引领全民阅读社会风尚的政策文件。结合我国国情，完善全民阅读法规政策体系，应注重以立法形式规范公共阅读服务主体职责，以政策形式提升全民阅读战略地位，引领和推动全民阅读事业持续健康发展。

1.加快全民阅读立法进程

全民阅读立法主要宗旨和核心内容是规定明确各级政府的法定责任与义务，而非对读者个人有何强制约束。[5]全民阅读立法应重点对规划制定、经费投入、组织保障、人才队伍、阅读资源、阅读服务等方面作出规定，特别是对公共阅读服务不同行业领域主体进行法律调节，从根本上提高公共阅读服务资源综合利用效能。全国全民阅读立法已进入关键阶段，建议借鉴地方全民阅读立法有益经验，进一步加快立法进程，使我国全民阅读工作尽快实现有法可依。在此基础上，建立修订机制，不断提高依法促进全民阅读科学化水平。同时，鼓励、支持省（市、区）结合地方实际推进地方立法，在更广范围内推动全民阅读工作驶入法治化轨道。

2.完善全民阅读法律体系

公共阅读服务供给主体涉及教育、民政、文化、出版、工会、共青团、妇联等多个行业领域。推动全民阅读法治化建设，需要一系列规范公共阅读服务的法律。基于当前国内全民阅读领域立法现状和全民阅读事业发展规律，建议重点就公共阅读服务设施建设、公益性出版物供给、未成年人阅读等方面完善相关法律。在公共阅读服务设施建设、使用和管理立法方面，建议国家有关部门抓住公共图书馆立法契机，着眼统筹公共图书馆和基层公共阅读设施建设，加快构建公共阅读服务设施网络。在公益性出版立法方面，建议国家层面积极推进公益性出版立法探索，对公益性出版项目支持、资金使用、信息公开、多重监督及相关主体责任进行明确和规范。在促进儿童阅读立法方面，建议国家在修订涉及未成年人权益相关法时，增加有关促进儿童阅读的规定，并在此基础上探索推进儿童阅读立法。

3.加强全民阅读战略部署

党中央、国务院从国家层面就全民阅读作出战略部署，有利于提高以政府为主的公共部门及相关企事业单位、社会团体、私人机构的思想认识，有利于凝聚起深化文化体制改革、整合公共阅读资源的最大共识。建议在事关全局和长远的中央重大会议决议、重要政策文件中对全民阅读作出部署，带动各级党委、政府加大政策部署力度，推动全民阅读逐步上升为国家战略和地方发展战略。建议在宣传思想文化领域重要政策文件中对促进全民阅读作出安排，特别是对阅读立法、阅读品牌、阅读组织、阅读惠民等重点事项，推动全民阅读战略部署“落地生根”。

4.制定全民阅读发展规划

我国全民阅读工作尚缺乏统一规划。国家新闻出版广电总局于2014年启动“《国家全民阅读中长期规划》的起草、制订工作”，同时要求“各地要加强对全民阅读的规划引导，结合实际情况，研究制订当地的全民阅读中长期规划”。[6]建议国家从实现中华民族伟大复兴和推动事业长远发展高度，研究出台《国家中长期全民阅读事业改革与发展规划纲要》，定期制定《全民阅读事业五年规划》，每年制定《全民阅读行动计划》，为全民阅读事业提供基本遵循和行动指南。同时，应抓住“十三五”开局的有利契机，推动将全民阅读纳入国家相关规划，如《国家基本公共服务体系“十三五”规划》《国家“十三五”文化改革发展规划纲要》《新闻出版业“十三五”时期发展规划》等，引领和推动各类公共阅读服务主体形成推动合力。地方政府应把全民阅读纳入经济社会发展规划，结合当地实际，研究制订适合本地的长远规划和行动计划，明确政府在促进全民阅读中的责任与义务，明确区域公共阅读服务体系建构的主要目标、主要任务和保障措施，推动书香社会科学化和规范化建设。