事业单位改革对公益类事业单位的影响及对策研究

赵秀竹，张帆，武宁

国家卫生计生委卫生发展研究中心，北京 100191

事业单位改革对公益类事业单位的影响及对策研究

赵秀竹，张帆，武宁

国家卫生计生委卫生发展研究中心，北京 100191

目的分析事业单位改革对公益类事业单位的影响和对策。方法通过SWOT法分析事业单位改革的影响，通过文献综述梳理相关对策。结果事业单位改革对于公益一类和二类事业单位的影响不同。结论公益类事业单位应正确应对改革的优势、劣势、机会和风险，敢于抓住机遇，避开风险，勇于创新。

公益类事业单位；改革；对策

2012年，我国共有事业单位130万个，从业人员约3 000万人。无论是机构数还是从业人员数，都是仅次于企业的第二大法人组织。其中，教育事业单位占人员总数的50%；卫生事业单位占人员总数的15%；文化事业单位约占4%；科研事业单位约占2.4%[1]。事业单位设置不按照市场经济规律的要求，而只是考虑政府本部门的特殊需要，造成了机构的重复设置。由于事业单位实行财政供给制，常常是只管事业投入，不管产出和效果，长此以往国家财政不堪重负，“人头费”使得财政捉襟见肘[2]。

改革开放以来，随着经济体制改革的推进，事业单位改革一直在积极稳妥地进行。党的十一届三中全会至今，事业单位改革大体上经历了4个阶段，这里不再赘述。该文试从事业单位分类改革、人事制度改革和工资制度改革三方面，说明公益类事业单位在不同情况下所面临的优势、劣势、机会和风险，并对相关对策进行总结梳理。

1 分类改革

事业单位分类改革是指将现有事业单位按照社会功能划分为3个类别。公益类事业单位是指为实现社会公共利益和国家长远利益举办的、面向社会提供公益产品和公共服务的事业单位。其中，公益一类事业单位是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的单位或机构；公益二类事业单位是指面向社会提供公益服务，按照政府确定的公益服务价格收取费用，其资源在一定区域或程度上可通过市场配置，如普通高等教育机构、非营利医疗机构等[3-4]。

1.1 影响

公益类事业单位在分类改革过程中，公益一类和公益二类事业单位所面临的优势、劣势、机会和风险都不同。对分类改革为其带来的影响进行SWOT分析如表1所示[5-7]。

1.2 对策

1.2.1 增大社会参与度，形成多层次监督机制 传统的事业单位机制下，公益类事业单位由于自主性的限制不能充分利用社会资源促进自身发展。分类改革后，可以增大公益类事业单位的社会参与度，这种参与表现在两个方面：①公益二类事业单位可以借助社会力量、资源和人员等发展自身力量；②可以让社会力量投入公益事业，利用他们的社会资源和资金优势作为政府支持力度不足的补充，甚至可以鼓励民间力量开办公益类机构。

表1 事业单位分类改革对公益一类和公益二类事业单位的SWOT分析

但是在增大社会参与度的同时，要将建立完善配套的监督机制，促使公益类事业单位依法开展业务，保证在其职责范围内合理运用资产和经费，造福和回馈社会。

1.2.2 构建法人治理结构 实行法人治理结构是事业单位改革的必然趋势。目前，许多文献都提到在事业单位分类改革中要构建公益类事业单位的法人治理结构[8-12]。如北京市海淀区成立“公共服务委员会”，江苏无锡市成立医院管理中心、学校管理中心、文化艺术管理中心、体育场馆和训练管理中心等“四大管理中心”，深圳市提出事业单位要建立适用于举办主体、管理层、利益相关者及监督者之间关系，以理事会（或管委会）为核心的法人治理结构。

建立法人治理结构，有助于理顺政事关系、充分发挥理事会作用、优化资源配置和坚持党管干部原则。但是也存在需明确划分职责、进一步完善内部治理结构和机制、健全多元监管体系等需要改进的问题。同时，建立法人治理结构，也存在来自政府部门、事业单位负责人、事业单位职工的阻力。

1.2.3 改革财政供给制度，拓宽资金来源渠道 国家可通过加强公益事业单位目标及项目监督、改革预算管理、完善财政政策支持体系以及改革政府间的财政关系等入手，优化公益事业组织成长环境，拓宽事业单位资金来源渠道。公益二类事业单位具有成本管理基础薄弱、现有会计制度不能满足成本管理的需要、成本的归集分配有一定难度等问题，应转变观念，做好成本管理基础工作；结合实际，合理借鉴现代企业成本管理办法。同时，还需要政府部门深化改革，分类制定即满足财政预算管理要求，又能实现公益二类事业单位成本核算功能的会计制度。

2 人事制度改革

目前，人事制度改革的主要目标是：以健全聘用制和岗位管理制度为重点，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力，符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。

2.1 影响

事业单位人事制度改革的主要目标分别为岗位管理和聘用制，本文从这两方面分析人事制度改革给公益类事业单位带来的影响。见表2。

表2 事业单位人事制度改革对公益类事业单位的SWOT分析

2.2 对策

2.2.1 岗位设置 将事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位3种类别。如山东潍坊市将事业单位管理岗位分为8个等级，专业技术岗位分为13个等级，工勤技能岗位分为5个等级。同时，对专业技术岗位实行分级分类控制。已经对各类岗位实行岗位设置管理和聘用制度的，要按照核准的岗位设置方案，对现有聘用人员确定不同等级的岗位，按规定程序备案和确定岗位工资待遇，并变更合同相应内容[13]。

2.2.2 全员聘用 推行单位主要领导负责制，主要领导聘任中层干部，中层干部聘任一般员工，规模较小的单位也可以由主要领导直接聘任一般职工。中层正职实行竞争上岗，由单位领导及上级主管部门有关领导组成考评小组，对应聘人员进行答辩考评；中层副职由正职提名；一般工作人员实行双向选择。

2.2.3 去行政化管理 参照中科院、社科院去行政化管理模式[14]。中科院逐步推进研究所去行政化，百余研究所将撤并为四类；社科院实行研究室与行政级别脱钩，研究室作为研究所下设的研究机构，不再纳入行政系列，不再作为处级单位。研究室的正、副主任不再按行政干部进行管理。

2.2.4 妥善安置未聘人员 未能上岗的人员，给予3个月的待岗时间，3个月后再提供1～2次竞争上岗机会。事业单位聘用制度改革的目的不是为了减人，而是要通过改革让事业单位人才资源得到合理高效的配置。可以选择暂不把落聘人员推向社会，以内部消化为主，通过兴办新的产业、新的实体或采取转岗培训、提前退休、内部退养等方式，妥善安置未聘人员。

3 工资分配制度改革

从建国初期到现在，事业单位工资制度共进行了五次改革。2006年6月21日，党中央、国务院批准《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，拉开了事业单位工资制度的第五次改革。要求建立岗位绩效工资制度，将工作人员收入分为岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分。工资分配制度改革是事业单位分类改革的重要部分。

公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供经费保障，工资制度实行国家统一规定的岗位绩效工资制度，绩效工资国家进行总额管理；公益二类事业单位，财政提供经费补助，并通过政府购买服务方式予以支持，公益二类事业单位其主体工资制度仍实行岗位绩效工资制度，但会采取更为灵活的分配方式，重视绩效激励，继续探索事业单位知识、技术、管理等生产要素参与分配的途径，进入协议工资、项目工资管理办法。

3.1 影响

工资分配制度改革对公益一类和公益二类单位的影响如下。见表3。

表3 事业单位工资制度改革对公益一类和公益二类事业单位的SWOT分析

3.2 对策

3.2.1 实施绩效工资制度，提高津贴补贴 现行事业单位职工工资可分为岗位工资、薪级工资、绩效工资以及津贴补贴。其中，岗位工资根据事业单位岗位设置要求进行发放，加之其在工资收入中所占比例较低，激励效果不明显；薪级工资是根据职工年度考核结果作为晋升依据，按年度增长，激励作用也不明显；绩效工资根据绩效考核的结果进行发放，对充分发挥事业单位薪酬激励发挥主导作用；而津贴补贴部分，公益二类事业单位可以根据自身状况，适当提高，从而激发员工活力和积极性。

对于公益一类事业单位，由于其收入是财政按照人头下拨，总量是确定的，故有必要实施绩效工资，在工资总量的基础上，根据不同职工的绩效考核表现核定其绩效工资，改变“吃大锅饭”“平均分配”的格局，提高员工积极性。

对于公益二类事业单位，其收入是财政下拨一部分，政府购买服务一部分。实施绩效工资，可以提供员工的积极性、创造性，在提高单位收入的同时，提高员工收入水平。

3.2.2 建立单位主要领导“年薪制”对于单位主要领导，可以参照国营企业或某些事业单位已实行的“年薪制”[15]。年薪制推行后，打破了原有的行政等级和工资待遇，客服了月薪制的种种弊端，体现了按劳分配和责任风险、利益相一致的原则，有利于客服管理者的短期行为。同时，实行年薪制后，管理者个人收入从职工总收入中剥离出来，由上级单位会同有关部门严格考核，审批下达。管理者不再从单位领取工资、奖金、津贴和补贴等，不仅挥霍、挪用、贪污公款等行为减少，而且更能激发管理者的管理能力，对推进事业单位建设起到积极作用[16]。需要注意的是：建立年薪制，首先必须明确岗位职责、收入，且必须实行以岗定薪，确定考核指标等。

3.2.3 针对中层管理者和高层次人才建立“项目工资”或“协议工资”制度 项目工资制度是以工作项目为基本单位计算工资报酬的一种分配制度，它与岗位工资制度最大的区别是：岗位工资是以岗定薪、岗变薪变、而项目工资是以工作项目定薪、薪酬随着其承担工作项目的多少而变化，故项目工资是一种比岗位工资制更加细化、更趋合理、更易于考核的分配制度[17]。协议工资是指在国家法律的保护和约束下，通过雇主与雇工之间的谈判来决定工人工资水平的一种方式，协议工资制度是市场经济规范运行的要求，是劳动力市场运行的必然结果，也是完善内部管理，加强民主管理的重要形式。建立协议工资制度，是吸引高层次人才，稳定现有高层次人才队伍的有效举措[18-19]。

[1]王澜明.改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾[J].中国行政管理,2010（6）:7-12.

[2]杨道田.我国事业单位现状、改革目标与途径探析[J].云南行政学院学报,2005（2）:45-48.

[3]汪玉凯.中国行政体制改革30年回顾与展望[M].北京:人民出版社,2008：243.

[4]李强.地方事业单位分类改革研究[D].南京:南京大学,2012.

[5]黄星.四川民族地区公益二类事业单位改革研究[J].中国科教创新导刊,2013（32）:61-63.

[6]邹凌云.公益类事业单位改革定位的思考[D].北京:中央民族大学,2013.

[7]谢春梅.政府购买服务模式下公益二类事业单位成本管理问题浅析[J].财政锐务,2014（2）:55-56.

[8]鹿国帅.我国事业单位法人治理结构建设研究[D].济南:山东师范大学,2012.

[9]孙晟.事业单位法人治理结构研究[D].济南:山东大学,2008.

[10]郭加强.昆明市公益类事业单位法人治理结构研究[D].昆明:云南大学,2012.

[11]赵锟.事业单位法人治理机制研究[D].北京:中国政法大学,2011.

[12]姚伟达.事业单位法人治理结构建设研究[D].北京:中央民族大学,2011.

[13]王鹏.社会公益类事业单位改革问题探讨—以潍坊市为例[D].山东:山东大学,2008.

[14]赵晓军.论事业单位人事制度改革—以中国社会科学院为例[J].社会科学管理与评论,2012（3）:3-13.

[15]马进.再论公里医院改革—三明医改取得突破性进展的案例分析[J].卫生经济研究,2014（10）:34-36.

[16]朱兴佳.国企经营者年薪制的绩效管理问题研究[D].北京:首都经济贸易大学,2004.

[17]张亦沛.推行项目工资完善分配制度—浅谈企业处室管理人员的分配形式[J].百家论坛,2003（8）:45-46.

[18]傅康生.论协议工资制度[J].江苏社会科学,1995（6）:35-39.

[19]刘跃成.协议工资：地方高校稳定和吸引优秀人才之举[J].中国高等教育,2001（18）:38-39.

Research on Effect of Reform of Public Institutions on the Public Service Institutions and Strategies

ZHAO Xiu-zhu,ZHANG Fan,WU Ning
Health and Development Research Center of National Health and Family Planning Commission,Beijing,100191 China

ObjectiveTo analyze the effect of reform of public institutions on the public service institutions and strategies.MethodsThe effect of reform of public institutions was analyzed by the SWOT method,and the related strategies were combed by the review of available literatures.ResultsThe effect of reform of public institutions on the first-class and second-class public institutions was different.ConclusionThe public service institutions should accurately cope with the advantages,disadvantages,opportunities and risks of reform,catch the opportunities,avoid the risks and have the courage for making innovations.

Public Service Institutions;Reform;Strategies

R630

A

1672-5654（2017）06（a）-0148-04

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.16.148

2017-03-07）

文题

赵秀竹(1980-)，女，河南开封人，博士，副研究员，研究方向：卫生人力资源、卫生管理。

武宁（1984-），女，陕西渭南人，博士，副研究员，研究方向：卫生人力资源，基本药物政策，E-mail：wuning@nhei.cn。

文题应以最恰当、最简明的词语反映论文最重要的特定内容。一般使用能充分反映论文主题内容的短语，不使用具有主、谓、宾结构的完整语句，一般不使用标点和缩略语。

中文文题一般不宜超过20个汉字。尽可能不设副题，确有必要时，可采用不同字体字号或加破折号将副题与正题加以区分。