社会组织参与公共危机治理的途径研究

蒋云超

摘 要：社会组织在公共危机发生时可通过疏解缓和矛盾冲突、动员和优化分配社会力量、回应和修复反馈等发挥其重要作用。文章建议，建立政府与社会协作机制及相应配套的应对机制，有效发挥社会组织参与公共危机治理的实践效应，在此基础上创设良好法律制度保障和构建完善的危机应对机制，为社会组织参与该类管理提供更多动力保证。

关键词：社会组织；公共危机；治理途径

当前，我国正处于一个公共危机频发的大环境中，面对此类危机时，政府虽能从宏观调控、协调组织、资金筹备等多方面发挥主导性作用，但伴随我国强社会、弱政府的格局趋势出现，仅依赖政府手段处理一切公共危机已开始捉襟见肘，与之相对的是社会组织的功能性渐渐凸现出来，在面对公共危机时，如何充分开发社会组织内部蕴含的制度资源，挖掘其在公共危机治理中的内部效能，已成为我国学界值得思考的现实问题。

1 单一政府公共危机治理模式存在的缺陷

政府在公共危机治理方面是责任重大的，政府要制定相关规章制度进行统一集中管理。政府制定的公共危机管理类法律法规，应明确置于公共危机状态下各级政府的行政权力和法律责任，同时建立起配套的危机管理预警机制；应充分认识到其不确定性，构建起一套预警治理体系，建立公共危机协调指挥机构和信息披露机制。此外，政府还应对各级政府职责进行明确，在公共危机的管理分工上应科学配置。

公共危机治理是一种非常态的治理方式，政府尽管在危机处理上具备及时果断的特性，但其对自身行政成本、措施落实等方面会预计不准确，导致大量被用于治理的社会资源浪费。在实践治理中，由于公共危机自身的不可预知性、紧急性等，以及政府公共政策系统的缺陷性，很容易导致政府政策制定艰难。此外受一些政治原因影响，政府反应和行动能力被进一步迟缓。

2 社会组织参与公共危机治理的优势

社会组织在鼓励公众参与公共危机治理上具备无可比拟的优势：首先，社会组织自身拥有的特定专业性让其在面对一些特定公共危机时能产生更为前瞻的视角，可通过发挥自己的技术优势和专业能力，来为治理公共危机提供更多形式、性质和特色的处理措施。其次，其具备的纽带性也让其下接群众，上应政府，在公共危机潜伏时期，可利用其自身深厚草根基础、广泛社会触角来察觉到危机苗头，挖掘根源收集信息，以便为政府公共危机预警工作提出大量有效信息和政策建议。其参与公共危机治理的主要优势体现在以下几个方面。

（一）专业优势。社会组织在参与公共危机治理过程中能体现出更多的组织上的专业优势。很多社会组织在创始初期即制定了明确目标和宗旨，并依据此来招納组织成员，从而形成极具专业特色的组织队伍。在我国，虽然社会组织尚处于初级阶段，尚未发展成熟，但我们依旧能观察到很多社会组织已具备专业性。

（二）灵敏反应优势。政府组织在面对一些突发公共危机事件时，常由于某些政治原因或严格体系层级等导致其反应形式迟缓。社会组织则不同，其作为一种社会自治机制，能及时对自身做出调整，面对公共危机引发的社会问题可及时行动，为其处理提供多样性针对服务，可通过自己独立决策和运行能力，以及自身组织结构的灵活性迅速投入公共危机治理中。

（三）减压优势。在回应公共危机事件时，社会组织除具备高度灵敏反应能力外，其参与性更值得称赞。其解决社会冲突的方式是通过帮助特定社会群体以正当方式表达其利益诉求。现代社会是利益群体与社会组织严重分化的社会，各类利益的冲突、矛盾和诉求表达的社会现象都趋常规性。社会组织为缓解矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐，可将社会组织适时引入矛盾解决机制，促进其成为多元化纠纷解决机制的有效补充。

3 社会组织参与公共危机治理的实践局限

社会组织虽然在参与公民危机治理上存在独特优势，也具备重要的现实价值和意义，但受制于多方面的影响和制约，其依旧存在一定实践局限性。

（一）合法地位不明确。在我国，社会组织参与的地位在合法性层面上处于模棱两可的状态。党的十七大报告曾指出要鼓励公民有序地政治参与，但此处的参与并不是直接和社会组织的参与挂钩，公民的参与究竟是指自身通过一定渠道参与，或是通过组织化形式参与。诸如此类的问题解释起来模糊含混，也为公民和社会组织的参与产生了很大困惑。从公民的整体危机意识考虑，我国公民当前危机治理的自觉性和主动性很是一般，整体上依旧将自己身份定位于被管理的受助者。

（二）法律体系不完备。我国已颁布和实施了《突发事件应对法》，这部法律为我国危机应对和管理予以明确细致的规定。其中既规定国家鼓励公民、其他组织等为政府应对突发事件提供各种捐赠、支持等，也规定了新闻媒体等社会组织应依据自身情况参与到突发事件的处理工作中；既规定政府可以组织公民开展救援和处理工作，也规定公民和各类社会组织负有听从政府命令或决定的义务，即应配合政府来积极参加应急救援工作，维护社会秩序。

（三）组织基础薄弱。当前我国公民参与的各类社会组织，在参与公民危机治理上的组织基础不够牢固，无论数量或是能力水平都与先进国家存在不小差距。从国际环境来看，社会组织在参与公共危机治理中发挥着日渐重要的救助和服务效能，其既可以在危机发生后的第一时间进入现场，开展资金筹集、灾情救助、秩序维护等工作，也能在危机事后的重建工作中提供大量的技术、资金、人力等服务，无论全球性或是地区性的灾难事件中，社会组织都成为公共危机应对中极为重要的力量。

4 社会组织参与公共危机治理的实践建议

公共危机治理工作的成败，直接取决于制度保障和程序约定是否完备，只有有效地协调解决各类主体在危机治理中彼此所产生的矛盾冲突，优化配置、差异整合其危机治理资源，公民的权益才能得以保障，危机化解的目标也才能最终实现。为此，笔者认为可从以下几方面着手来促进社会组织的有效参与：

健全相关法律体系和责任机制。当前各国对社会组织及其相关法规政策体系的共同认知为：重视从入口管理向过程监督过渡，在让其等级注册手续简化和放缓同时，对其活动开展、组织运作等过程强化控制和监督。我国应通过立法形式来保障权责各方置于危机状态卜的正常运行，为社会组织介入提供法律上的保障。此外，也用强化对其的规范、管理和监督，尽快制定完善《社会团体管理法》等相应法律，促进我国的公共危机管理制度化和法制化。

促进社会组织和政府的多元协调的合作治理模式。社会组织和政府协调合作治理机制的实现，是政府与各类组织协调运转、优势互补的前提保证，也是危机治理能获得成功的关键聚合点。我国社会组织与西方发达国家相比处于较为初级阶段，为此在公共危机治理过程中，政府必须小断加大对其支持力度，创制和落实各项扶持政策，在社会保险、财务税收等方面予以便利和优惠，增强其自我发展能力。此外，对于各类社会组织应予以必要授权来切实发挥其在公共危机治理中的主体效能，确保其有效运用自身资源或其他公共资源参与到危机治理中去。

充分发挥社会组织参与公共危机治理的主要领域。社会组织在危机发生时可以起到社会控制中介作用，能为国家与社会、公民的关系作出一定缓冲。其既可以在危机事件出现后配合政府对受灾区实施援助，也能在救助过程中，将其与社会公众长期构建的良好信任优势充分体现。此外，在危机治理中，社会组织也应注重提高社会公信力，树立自身良好形象。在面对危机治理时，各社会组织之问应优势互补，相互支持，整合有效的资源为无限的危机治理工作服务，充分发挥民问组织自律联盟作用，促进各社会组织在危机治理中实现共赢和共益。

参考文献

[1]薛澜，刘冰.危机治理体系新挑战及其顶层设计[J].国家行政学院学报.2013.1.

[2]杨丽.关于雅安社会组织和志愿服务中心的思考[J].中国社会组织.2013.5.

[3]陶鹏，薛澜.论我国政府和社会组织危机治理合作伙伴关系的构建[J].国家行政学院学报，2013.3.

[4]黄晓勇.中国民间组织报告民间组织蓝皮书[M].北京：社会科学出版社，2011.

[5]张小明.完善社会组织参与突发事件应急管理[N].光明日报.2013.5.

[6]黄飞凯.中国非政府组织参与灾难性危机管理面临的困境及解决方案探析[J].当代社科视野.2014.4