政府公共服务职能转移，社会组织如何承接

陈亚蕾

【摘要】随着我国行政管理体制改革进程的加快和社会治理的变革，政府职能转移问题日益成为全社会关注的焦点。社会组织的迅速发展为政府转移公共服务职能提供了基础条件，社会组织有效承接政府职能转移，将有力破解政府在履行公共服务职能中面临的困境。

【关键词】社会组织 政府职能 公共服务 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

政府职能转移关乎我国行政管理体制改革的成功与否，是实现转型发展的必由之路。随着我国经济体制改革以及社会发展进程的加快，以转变政府职能为主要内容的行政体制改革和以构建“小政府、大社会”为目标的社会体制改革深入推动和发展，探讨社会力量参与公共管理的呼声愈发高涨。由于社会组织具有公益性质和公共特点，在承接政府公共服务职能方面扮演着越来越重要的角色。

公共性是政府与社会组织职能的交集

推进行政管理体制改革，核心和关键是转变政府职能。探索和找到政府职能转移的合适承接对象和承接方式是推动我国行政管理体制改革的基本要求。

政府的公共性主要体现在政府的公共服务职能。政府的公共服务职能是政府为了满足基本的经济生产需求、社会运行需求和居民生活需求而向社会提供服务的职能。除了一般的维护性公共服务职能（如交通、警察、通信等），其它公共服务（诸如教育、养老、医疗、环保等）都可以进行转移，此类公共服务职能涉及的是社会成员的基本生活需求和发展需求，具有较高的公共价值和社会属性。

社会组织能够承担公共利益，具有公益性。社会组织的成立一般是基于某种社会公益事业（比如环保），其组织目标一般是基于维护社会公共利益的考虑。在我国经济社会转型发展、社会公共利益不断受到冲击和损坏的背景下，社会组织由于其志愿性特征和草根属性，能够起到社会矛盾解压阀和缓冲剂的作用，能有效维护社会公共利益。社会组织能够提供公共服务，具有公共性。作为政府、市场之外的第三方力量，社会组织服务范围涵盖教育、医疗、环保等社会生活方方面面，极大地改进了公共服务提供方式，降低了国家行政成本。

公共服务职能转移承接中的机遇和挑战

转变政府职能、构建服务型政府是当前我国行政管理体制改革的重要内容。在吸收西方国家优秀的公共服务经验，引入市场竞争机制和管理方法之后，我国政府职能转型工作取得了一定成绩，但是，政府在履行公共服务职能中依然面临一些困境。

一是公共服务需求呈现快速、多元化发展态势。首先，我国公民的基本公共服务的需求增速呈现高速增长态势。以教育为例，2005年我国教育经费总投入为0.8万亿元，2016年我国教育经费总投入为3.9万亿元，增长了近5倍。其次，我国公民的公共服务需求呈现多元化发展趋势，公民对于教育、医疗、文化等方面的发展性需求增长较快，公民的需求层次稳步提升，需求结构呈现多元化发展趋势。二是供给主体单一，供需矛盾日益突出。我国政府在公共服务供给中居于主体地位，供给模式较为单一，这与人民群众日益多样化的公共服务需求存在一定矛盾，一定程度上引发了看病难、上学贵、高房价等一系列社会问题，供需矛盾日益突出。三是公共服务供给成本高、效率低。面临快速增长、日益多元化的公共服务发展需求，为了实现公共利益，政府往往采取增设管理机构和人员的方式，造成行政管理成本增加。同时，由于政府在公共服务供给上的垄断地位、缺乏竞争机制，加之行政管理程序的复杂性，造成公共服务供给效率低下。

社会组织发展迅速为政府转移公共服务职能提供了基础条件。转移政府公共服务职能，首先要找到合适的承接载体。近年来，我国社会组织发展迅速，职能日益凸显，加上政府的政策扶持，日益成为重要的公共服务供给主体，已经基本具备了承接政府公共服务职能的能力。市场经济发展带来的负面效应以及政府失灵现象的客观存在，要求我们转变发展思路，尽快实现政府与社会关系向“小政府、大社会”管理格局的转变，实行社会职能社会化、社会事务社会办。社会组织的健康发展与政府职能转變两者互为前提、相辅相成、良性互动。

相关政策的出台为社会组织承接政府职能转移提供了政策保障。作为一种公共服务的提供者和公共责任的担当者，社会组织在社会、经济和政治发展中承担着越来越重要的角色。党和政府对社会组织日益重视，出台多项扶持政策。2013年，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买服务的购买机制、购买内容等方面作了详细的说明，要求逐步扩大在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等公共服务领域购买服务的力度。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，就进一步加强社会组织建设等问题提出了许多好的建议。

社会组织承接政府公共服务职能的两种方式

社会组织承接政府公共服务职能是我国行政管理体制改革和社会管理创新的重要举措，具有重要的现实意义。政府的大部分基本公共服务职能（诸如教育、养老、医疗、环保等）都可以进行转承，这不仅可以大大减轻政府的负担，还会极大提升群众的满意度。以广东省为例，截至2016年，广东省已经有将近四分之一的社会组织开始承担公共服务职能，社会反应良好。政府公共服务职能转承的方式有很多种，根据转承的程度区分，可分为替代式承接型、委托承接型。

一是替代式承接型。替代式承接型指的是在进行职能转承时，社会组织完全承接了转移职能所包含的权力与职责。在这种承接方式中，社会组织与政府完全脱钩，社会组织能够独自胜任该项公共服务职能的供给工作，而不需要政府的补贴性帮助。该项转承方式对社会组织独立性和专业化要求极高，是公民社会发展到一定阶段的产物，目前多见于发达国家。当前，我国的公民社会发展还处于初级阶段，大部分社会组织还不能摆脱“官办”或“半官办”的标签，因此，替代式承接型转承方式在我国并不多见，这是我们今后进行社会改革需要努力的方向。

二是委托承接型。委托承接型又称契约式承接型或合同式承接型，也即不完全的承接。这种承接方式对于社会组织是有一定的条件设置和任务要求，即社会组织按照合同要求要在规定时间内完成特定公共服务的供给，主要的方式是契约、购买、委托、指定等。合同式承接型在国外被广泛应用于各级政府购买诸如垃圾收集、救护服务、咨询服务、路灯维修、街道维护等面向公众的服务项目。而在我国，主要采取政府购买公共服务的形式，也就是所谓的“服务外包”，这在很多地方得到了推行，所涉及的公共服务项目包括环境、医疗、社保、房屋和道路建设、交通和通信等领域，甚至连监狱管理等国家传统的职能方面，也占有一定的比例。委托承接的主要做法是：首先，政府将原先处于垄断地位的公共服务供给权限以公开招标的方式向社会组织发布信息，符合资质的社会组织通过公开投标获得该项公共服务的供给权限；其次，政府相关部门与中标社会组织签订服务合同；最后，根据双方合同规定，社会组织提供相应公共产品，政府进行审查并向社会组织支付合同资金。

委托承接型转承方式引入了市场竞争机制，在我国目前应用较为广泛，采用这种方式，不仅有效降低了政府的管理成本、提高了服务质量和效率，而且对于社会组织能力的提升意义重大，符合我国当前的社会现状和基本国情，是应当大力提倡的一种公共服务转承方式。

（作者单位：铁道警察学院）

【注：本文系2016年河南省软科学研究计划项目“河南省非政府组织发展现状与管理对策研究”（项目编号：162400410450）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①何剑锋：《社会组织承接政府职能转移的问题、原因及对策》，《地方治理研究》，2016年第2期。

责编/陈楠 孙娜 美编/于珊