生态补偿资金绩效审计评价指标体系构建

杨晓晨

◆基金项目：2017年云南省教育厅科学研究基金研究生项目（项目编号：2017YJS005）的阶段性成果

■中图分類号：F239 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）08-0073-03

摘要：随着党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总布局，生态补偿已成为当前环境保护研究领域的热点和难点。文章对生态补偿资金绩效审计的概念进行了界定，结合目前生态补偿资金绩效审计的现状，从五个维度构建了生态补偿资金绩效审计的评价指标体系，为生态补偿资金管理制度的制定、生态补偿立法的完善以及相关审计工作提供指导和参考，以期完善生态补偿资金绩效审计理论。

关键词：生态补偿资金 绩效审计 评价指标体系

一、引言

2014年10月，《国务院关于加强审计工作的意见》中提出，要促进和改善生态文明建设，加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废弃物等污染治理和环境保护情况的审计；2015年10月，十八届五中全会审议通过的“十三五规划”中提出，国家审计工作的重点任务是要着力推动提高发展质量和效益，把绩效理念贯穿审计工作的始终；2016年5月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，扩大了生态补偿的范围，明确了补偿原则及标准，促进生态文明建设迈向新台阶。

目前，我国在环境绩效审计研究领域，尤其是生态补偿资金绩效审计方面，尚没有构建成熟的知识框架和评价体系，研究进程处于萌芽状态；而评价体系作为绩效审计工作开展的重要组成部分，其重要性不言而喻。基于此，选择生态补偿资金绩效审计评价体系进行研究在理论和实务中都具有一定的指导意义。

二、生态补偿资金绩效审计

（一）概念。生态补偿资金绩效审计是将资源环境审计、专项资金审计和绩效审计有机结合的一种现代新型审计，是由政府审计机关针对有关部门的生态补偿资金在投入运行、产出、效益与可持续性等方面的使用和管理情况以及相关政策落实情况进行监督评价的活动，从经济性、效率性、效果性、环境性和可持续性方面来评价生态补偿资金运行的绩效，并得出审计结论，同时提出具有建设性的改善建议。因此，生态补偿资金绩效审计应当以绩效审计为主线，包括以下五个方面：一是生态补偿资金投入绩效审计，重点关注生态补偿资金的筹集、拨付以及使用的合法（规）性、经济性；二是生态补偿项目运行绩效审计，主要从资金的管理情况以及监管情况方面来审计，衡量生态补偿资金的经济性；三是生态补偿项目产出绩效审计，分别从经济效率、生态效率和社会效率三个维度来考核生态补偿资金的效率性；四是生态补偿资金结果绩效审计，着重审计项目目标的实现情况；五是生态补偿资金效益与可持续性绩效审计，从生态效益、经济效益、社会效益以及持续运行率四个方面来衡量。

（二）内容。从我国的国情和环境保护实际形势出发，目前，我国生态补偿资金绩效审计的重点领域包括四个方面：自然保护区生态补偿、重要生态功能区生态补偿、矿产资源开发生态补偿以及流域水环境保护生态补偿。因此，生态补偿资金绩效审计的内容包括以上四个重点领域的生态补偿资金筹集绩效审计、生态补偿资金使用绩效审计、生态资源开发绩效审计、生态资源保护绩效审计、项目产出、收益及可持续性绩效审计及生态资源法规和政策执行绩效审计等。

（三）目标。生态补偿资金筹集和使用的目的是保护生态环境和资源，促进社会经济绿色可持续发展，因此对生态补偿资金进行审计应当分析生态补偿资金的使用效率是否发挥了预期作用，并依据得到的充分、适当的审计证据形成审计意见，发现存在的问题和需要整改的地方。因此，生态补偿资金绩效审计的目标是通过对生态补偿资金的合法性、合规性、效益性进行监督、评判，规范生态补偿资金在筹集、拨付与使用、管理、项目产出及效益和可持续性五个维度方面的使用效率和效果，进而实现生态补偿资金绩效审计的“免疫系统”功能，维护国家资源安全的宏观目标。

三、生态补偿资金绩效审计现状

针对生态补偿资金绩效审计，我国不论在理论方面还是实务方面的研究均有一定程度的发展，但由于起步较晚，研究时间尚短，进程也相对缓慢，仍有诸多漏洞和不足。

（一）我国生态补偿资金绩效审计相关制度。改革开放以来，我国有关环境保护的法律法规以及相关管理制度逐步完善，这为环境审计实践工作的开展打下了良好基础。2007年，财政部、国家林业局颁布的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中涉及了有关森林生态奖惩措施方面的规定，为审计部门的监督工作提供了一定的制度支持。2010年国务院常务会议决定，从2011年起中央财政每年安排资金136亿元，在8个主要草原牧区，全面建立草原生态保护补助奖励机制，从总体上看，目前草原生态补偿主要适用于草畜平衡奖励。我国从2010年开始设立“中央财政湿地保护补助资金”并按照国库管理制度等有关规定支付，相对于森林、草原等陆地生态系统，目前我国没有湿地补偿的政策，甚至没有一个国家层面的湿地保护法规，但我国江苏省在2010年发布了《中共苏州市委苏州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，明确界定了湿地补偿资金的来源、补偿主体、补偿对象以及补偿方式。在流域生态补偿方面，我国目前并无法定、统一的流域生态补偿定义，但根据流域生态补偿的原则，部分省制定了有关的规范性文件，比如《河南省水环境生态补偿暂行办法》《山东省人民政府办公厅关于在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域开展生态补偿试点工作的意见》以及《福建省闽江、九龙江流域水环境保护专项资金管理办法》等规定了生态补偿资金的使用程序，尤其是项目资助的审批、使用和监管程序方面比较详细，这对于各省开展生态补偿资金绩效审计工作提供了有力支持。虽然在国家立法层面尚无有关生态补偿方面的法律法规以及系统规定，但在森林、湿地、流域等方面的生态补偿制度已在各地积极推行。

（二）我国生态补偿资金绩效审计研究现状。目前，我国在生态补偿资金绩效审计方面的研究还很少。2011年江苏省审计厅对苏州市区生态补偿政策贯彻执行情况开展了审计调查。2014年福建省审计厅外经处分别对宁德、三明、龙岩、南平4个设区市及其12个县（区）的生态补偿专项资金和相关补偿机制落实情况进行了专项审计调查。我国生态补偿资金绩效审计指标和考核体系尚未建立、健全，生态补偿资金绩效审计重点、内容和范围不明确，一些基础工作还有待于规范和完善。

（三）生态补偿资金绩效审计存在的问题。目前，生态补偿资金绩效审计工作正在逐步推进，资源环境审计在政府工作中的重要性不断提升。尽管如此，我国生态补偿资金绩效审计依然存在问题，阻碍了我国生态补偿资金绩效审计工作的健康有序开展。具体包括：（1）缺乏统一规范的评价体系。我国已有的法律法规中，对生态补偿资金绩效审计工作开展的范围界定以及程序规定较为模糊，对问题责任的归属也不明确，对于重点领域的生态补偿资金绩效审计更是没有系统的评价指标体系。在实践中审计人员面临的诸多问题，都需要从专业领域出发，做出定性的分析和评价，这不仅大大降低了审计质量，而且增加了审计风险，对生态补偿资金绩效审计工作的全面实施也造成了一定影响。（2）审计人员知识结构单一。目前，我国审计人员大多从事传统审计工作，缺乏开展环境绩效审计中所需的有关管理、环境方面的能力素质。与传统审计人才相比，环境类专门性审计人才的培养周期长，短期内难以满足对环境审计工作的需求，这是制约我国资源环境绩效审计工作深入开展的重要因素。（3）审计信息化建设不足。在生态补偿资金绩效审计工作中，各部门审计信息的共享和审计数据的统一口径是决定整个审计工作效率和效果的要素之一。尽管当前我国已经进入大数据时代，但跨区域、跨部门仍未建立对于重点领域生态补偿的数据库，监测、环保、水利、统计、林业、海洋等部门之间信息不共享，缺少协调与合作，导致数据融合度低，从而不利于生态补偿资金绩效审计工作的开展。

在上述问题中迫切需要解决的就是评价指标体系的构建。生态补偿资金绩效审计是一种现代化审计，其工作的开展必然要求审计人员具有环境与审计领域的相关知识，但是，学习环境审计中的专业知识不能一蹴而就，通过评价指标体系的构建，可以为传统审计人员开展资源环境绩效审计降低难度。本文借鉴生态学、环境学和经济学中的理论知识，对生态补偿资金绩效审计评价指标体系进行了构建。

四、生态补偿资金绩效审计评价指标体系构建

生态补偿资金绩效审计评价体系是在评价目标的指引下，遵循科学合理的评价方法，对不同的评价主体设立对应的评价标准和评价指标，从单个生态补偿项目、某一行政區乃至整个国家总体绩效情况等不同层面，客观评价生态补偿资金的运用效果及项目的可持续性情况等。

（一）构建原则。（1）系统性原则。包括两个层面，一是评价指标体系的构建应当涵盖生态补偿资金的筹集、拨付与使用、生态资源开发和保护、项目产出、收益及可持续性等内容，力求全面系统地反映生态补偿资金的绩效。二是指标的设置应当涵盖水资源、森林资源、矿产资源、土地资源、大气资源等生态资源。（2）定量指标与定性指标相结合原则。该原则可以确保生态补偿资金绩效审计评价结果的质量。（3）可持续性原则。通常，生态补偿资金绩效需要经过较长的时间才能逐渐表现出来，为了克服评价指标的短期性和片面性，必须进行跟踪绩效审计评价，持续评价生态补偿资金绩效情况。

（二）评价指标体系的确定。基于逻辑模型的基本理念，本文从投入、运行、产出、结果、效益与可持续性五个维度来构建生态补偿资金绩效审计评价指标体系。

1.投入环节指标。按照逻辑模型，投入指标主要反映资金投入阶段的绩效情况，即考察生态补偿资金的筹集、拨付与使用是否合法（规）、充足、到位以及资金运用的经济性，评价指标如下页表1所示。

2.运行环节指标。该环节评价指标用于衡量生态补偿资金拨付使用后的资金和监督情况，如下页表2所示。

3.产出环节指标。通过采取运行过程中的监管环节，可以有效保证项目的产出，评价指标如下页表3所示。

4.结果指标。通过采取运行过程中的监管环节，可以有效保证项目的产出，评价指标如表4所示。

5.效益与可持续性指标。该指标主要用于衡量生态补偿资金是否达到了预期的绩效目标、能否产生效益、是否改善了生态项目的环境质量、是否提高了生态区周围群众的社会满意度等，主要从生态效益、经济效益、社会效益以及可持续性四个维度来衡量，如表5所示。

五、结束语

生态补偿资金是用于生态资源保护的一种专项资金，是由国家下拨的财政资金，以求恢复生态环境平衡，达到人与自然的和谐、可持续发展，也是实现经济发展方式转型的基础。生态补偿资金审计既属于专项资金审计范畴又属于资源环境审计范畴，同时涉及绩效审计。在该交叉领域，理论界的研究还不多，无法满足实践发展的需要。本文的贡献在于，不仅构建了一套生态补偿资金绩效审计的评价指标体系，给相关领域在理论上的后续研究提供了一定的借鉴和参考，而且为生态补偿资金绩效审计在实践中的评价工作提供了新思路。S

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