房价稳定与政策性住房金融体系:德国的启示

■张江涛，闫爽爽

房价稳定与政策性住房金融体系:德国的启示

■张江涛，闫爽爽

德国的实际住房价格长期保持了相对稳定，未出现因房价泡沫而导致的危机，德国拥有欧洲最大的住房租赁市场。德国实际房价的长期稳定和租赁市场的发达及完善的政策性住房金融体系有很大的关系。住房储蓄银行、房屋建筑协会，以及不动产抵押银行这三类专业银行都发挥了重要的作用。中国应借鉴德国经验，通过政策性金融大力发展社会公共租赁住房市场，遏制住房的投机和炒作。同时，中国可以借鉴德国住房储蓄制度，将公积金制度改造为自愿储蓄制度，建立国家住房储蓄银行。

房价稳定；住房租赁市场；政策性住房金融；德国

张江涛（1986-），陕西咸阳人，中国人民大学财政金融学院，研究方向为国际金融市场；闫爽爽，中国人民大学财政金融学院，硕士研究生。（北京100872）

一、引言

冯兴元（2013）指出，二战后德国实行了特色的“社会市场经济模式”，该模式强调将自由市场经济与社会的平衡相结合，以自由市场经济为主体，同时兼顾社会的发展目标，主张政府通过宏观调控和干预来弥补市场失灵。实践证明，该模式符合德国的实际情况，兼顾了经济效率和社会公平的双重目标。在20世纪五六十年代德国创造了二战后的“经济奇迹”，奠定了重新崛起的基础。同时，德国政府在收入分配、住房保障等民生领域发挥了重大的调节作用。

二战中联邦德国原有的1200万套住房中，约270万套遭到了损毁，只有930万套可用的住宅，相对当时约1500万户家庭而言，普通住宅短缺量达到500万~600万套（陈洪波，蔡喜洋，2015）。同时，战后大量难民从东德向西德移居，因此战后重建的过程中，联邦德国面临着严重的住房短缺问题，面对这样的现状，德国政府通过有效的住房金融政策提供了强有力的住房保障制度，到20世纪70年代初，住房短缺的问题基本得到了解决。

陈洪波，蔡喜洋（2015）认为，和国际上各主要国家相比，德国较好地解决了住房市场的问题，同时也长期保持了住房市场的平稳运行。在保持战后经济总体较快发展的基础上，房价长期保持在较低的水平，基本未出现房地产市场的泡沫和危机。

本文主要分析德国住房市场的特征及其影响因素、德国政策性住房金融体系及其对稳定房价的作用，同时提出对中国的启示。

二、德国住房市场的主要特征及影响因素

和其他国家相比，长期以来德国住房市场主要呈现出两大特征：其一是实际住房价格长期保持稳定；其二是住房租赁市场非常发达。这两大特征使得长期以来德国的住房市场和经济发展形成了良性互动，未出现因资产价格泡沫而导致的经济和金融危机。

（一）实际住房价格长期保持稳定

从1970年至2015年的46年内，德国的名义房价指数从38.35上涨到113.49，涨幅约两倍，年均名义房价指数上涨率为2.49%（图1）。然而，期间的年均消费物价指数上涨率为2.75%，剔除掉历年物价上涨的累计影响后，实际房价指数从37.07下降到32.77，年均实际房价下降0.26%，在这46年时间内呈现出总体稳定略有下降的趋势。同时，在1998年东南亚金融危机、2008年国际金融危机、2010年欧债危机等历次重大国际性危机期间，德国的房价并未出现较大的波动。

图1 德国房价历史走势

德国的实际房价何以能长期保持稳定，我们需要从基本面因素和政策因素分别分析影响住房需求和供给的因素。

1.基本面需求因素

从基本面来看，支撑一国房价的需求因素主要包括：经济增长率、人口增长率、城镇化率。二战后至今，在1970年左右德国经历了经济增速换挡期、婴儿潮的长周期峰值和城镇化进程的基本完成。1970年以前，德国经济快速增长，人口出生率很高，城镇化进程较快，这些都是其房价快速增长的基本驱动力。1970年以后，经济开始进入中低速增长，人口出生率较低，城镇化进程缓慢，为住房市场提供了稳定的基本面条件。

首先，从经济发展来看，二战后德国经历了较长时间的经济高速增长期，从1948年到1970年的年均GDP增速达到7.56%。这段高速增长期奠定了德国重新崛起的经济基础，1970年战后重建基本完成后德国的经济实力已经在世界各国中位居前列。此后的40多年时间内，一直保持着领先的优势。从1970年至2014年，德国GDP总量从2089亿美元增加到3.89万亿美元，人均GDP从2634美元增加到47851美元，目前稳居世界第四大经济体和欧洲第一大经济体。经济的持续稳定发展，人均收入水平持续不断增长，形成了支撑房价上涨的购买力因素。

其次，从人口增长来看，从1945年到1970年，德国经历了“婴儿潮”，人口从6000万增加到了8000万，累计增幅超过30%。这一时期的人口高速增长带动了住房市场的巨大需求，是支撑房价上涨的重要力量。1970年以后婴儿潮结束，德国开始面临人口老龄化和人口负增长的问题。此后的东西德合并和外国移民成为其人口增加的重要推动力量，然而其人口总数长期保持在8000万左右。从人口年龄结构来看，根据国家统计局数据，2013年德国的人口抚养比提高到了52.04%，这表明在德国平均每一个劳动年龄人口要抚养一个非劳动人口。因此，德国存在明显的劳动力短缺。因此，在1970年前后德国住房价格的变化与其人口增长率有较大的关系。

另外，和经济发展、人口增长相伴随的是城镇化，德国明确实行小城镇的战略。德国人口超过100万的城市仅有4个，分别为柏林、汉堡、慕尼黑和科隆，首都柏林作为第一大城市人口也仅有340万，仅占全国总人口的4%，德国70%的人口居住在10万人以下的小城镇。因此，德国的城镇人口分布相对均衡，并未采取其他国家那样人口大量向个别中心城市集聚的大城市化战略。从城镇化进程来看，1960年德国的城镇人口占比已经达到了70%，基本完成了城镇化进程。截至2013年，德国的城镇人口占比约为75%，较1960年仅增加了5%。小城镇化战略和城镇化的基本结束使得德国大城市房价处于相对合理水平，国内各城市房价相对均衡。

2.政策面因素

从政策因素来看，德国政府采取了有效的住房市场政策，为稳定房价发挥了重要作用。

（1）强调居住属性，遏制投机需求

在针对住房市场的制度设计方面，德国政府一直将住房当作社会福利体系的重要组成部分，1950年德国明确提出了“社会福利住宅”为核心的住房市场政策。德国的《宪法》和《住宅建设法》都明确将保障普通民众的居住权当作政府最重要的政策目标之一。德国政府并未将房地产业定位为推动本国经济增长的支柱性产业，而是更多依靠汽车、电子、机械等全球知名的高端制造业来推动本国经济的发展。德国的住房供应体系具有明显的多元化特征，政府的住房建设规划充分考虑到了不同收入群体差异化的住房需求，各地区政府会根据当地低收入者的规模来规划保障性住房建设的比例，确保有充足的住房向低收入者供应。

为了防止针对房地产市场可能出现的炒作和投机行为，德国政府出台了多项严厉的监管政策：为了防止住宅开发商获取暴利，德国政府征收3.5%的土地购置税；如果开发商的房价高出合理水平的20%，购房者可以起诉该开发商，如果超出50%，开发商将可能因为暴利而受到处罚和判刑；为了打击住房投机性炒作的需求，政府规定，对于购置的住房在10年内出售的，征收高达25%的资本利得税。正是因为政府的上述政策，德国建房者和购房者针对房地产市场的炒作和投机行为比较少。

（2）政府通过住房合作社等有效制度推动自建住房

德国目前的总住宅供应量约4000万套，其中，1945年至2015年这60年，新建住宅净增加量合计约为3000万套，占总住宅供应量的3/4,年均住宅净增加量约50万套。二战后，德国的新建住房供给量基本经历了四个发展阶段。第一阶段是1945年至1975年的战后重建期，年竣工的住宅套数从20万套增加到60万套，并在1973年达到了住宅建设的高峰期。第二阶段是1976年至1988年，随着战后重建的基本结束，德国的年均新建住宅量逐渐下降至30万套的水平。第三阶段是1989年至1995年的两德统一期，随着东德人口大量向西德迁移，同时为了改善东德落后的居住状况，形成了战后的第二个住房建设高峰期。第四个阶段是1996年至今，随着人口和经济增速的不断放缓，其住房需求明显萎缩，到2008年，年均新建住宅量不足18万套。

德国的住房合作社制度迄今已有150年的历史了,在二战后新建住宅快速增加的过程中，该制度发挥了重要的作用。截至2012年，德国有2000家住房合作社，提供了德国约三分之一的新建住房。该制度主要是通过合作的方式来解决普通成员的住房问题，合作社的成员包括工人、退休者、普通白领、学生等众多普通人群。实践证明，该制度在德国的运行非常成功。合作社的建房资金来源包括社员加入时缴纳的股本资金、政府提供的贴息贷款以及社会捐赠，充分体现了个人、集体和国家共同解决住房问题的原则。社员按照400欧元/平方米的标准支付股金，该股金类似于购房的首付款，不足部分由政府提供低息贷款，建好后承租人按照较低的标准每月支付租金，基本租金标准为8.2欧元/平方米。在该制度下，住宅的产权归集体所有，合作社的成员购买或租赁住宅后仅有使用权，社员申请退出时由合作社收回住房并返还入股的本金和所交的房租。

政府对于该制度提供了多方面的有力政策扶持，具体包括：（1）提供长达30~40年的低息贷款，贷款额最高可达到建房成本的80%~90%；（2）政府出让或者出租廉价的土地供应给住房合作社；（3）政府对于合作社征收较低的所得税和交易税等；（4）政府会对承租合作社住房的成员补贴部分租金，提供成员的住房负担能力。

（3）政府通过住房金融政策推动中低收入者增强住房购买力

德国实行住房的私有制，在战后重建过程中，为了调动全社会的力量来解决住房短缺的问题，政府通过各种方式鼓励和刺激居民通过自建或者自购的方式拥有自有住房。主要的政策有三项：住房储蓄奖励、私人建房税收减免、私人建房优惠贷款发放。为了增加普通民众的购房能力，政府财政给予不同收入群体差异化的住房储蓄奖励，作为民众购房的补贴。为了增加住房供给量，政府对开发商和民众私人建房提供长期免息或者低息贷款，同时对建房费用和建房贷款提供所得税抵扣、交易税和一定时期房产税免征的税收优惠政策。

（二）住房自有率较低，租赁市场发达

根据《德国统计年鉴》（2011），德国全部家庭的住房拥有率为44.2%，承租率为55.8%。而根据OECD数据，美国的住房自有率达到68%，英国为69%，法国为55%，澳大利亚为70%，加拿大为66%，意大利达到80%。因此，和其他部分发达经济体相比，德国的住房自有率水平明显偏低，德国拥有欧洲最大的住房租赁市场。德国住房自有率相对其他发达国家偏低的现象是受多方面因素共同决定的，主要受德国的社会和文化传统，以及政府完善的租赁住房保障体系的影响。

1.社会和文化传统

德国人具有较强的实干精神，崇尚制造业等实业，做事严谨，具有很强的工匠精神。德国人注重住房的居住属性，较少将住房当作投机炒作的工具。同时，德国人注重精神需求，不愿意将大量资金用于购房，从而降低自己的生活品质，他们的观念比较保守，不愿意通过大量贷款等方式来购买自有住房，而是倾向于主要依靠自己的长期储蓄资金来购买。另外，德国居民也经常根据更换工作等需要而在各地迁移。同时，德国社会的贫富差距较小，社会保障制度健全，居民的安定感较强，较多的中产阶级选择居住在政府或私人提供的租赁住房中，而不是将拥有自有住房当作奋斗的主要目标，因此，有较大比例的居民一生都居住在租赁住房中。

2.租赁住房保障体系

德国政府对于居民自建和购房的融资要求是比较严格的，居民必须有较大的储蓄金额后才能去申请购房融资，因此在一定程度上限制了德国住房自有率的提高，但是政府却构建了强有力的以公共租赁住房和廉租住房为主的住房保障体系。德国政府明确认为，公共租赁住房是向那些无法通过市场化方式获得自有住房者提供的。目前约有10%的租房家庭租住公租房或廉租房。

首先，政府在住房供应政策导向上鼓励向低收入群体提供租赁住房。二战后，面对严重的住房短缺现状，德国政府在50~70年代大力推动公共租赁住房的建设，相关法律中规定，政府有义务为无房居住的德国公民提供公共租赁住房。企业申请建设新房的土地和信贷时，需要答应政府在建成后一定时期内将房屋优先用于政府的出租或者接受补贴后以低租金向特定群体出租。贷款购房者在还清贷款前，需将房屋出租给低收入的无房家庭。政府鼓励公租房和私人提供的租赁住房进行竞争，从而降低租金。

另外，政府通过住房政策性金融工具促进了住房租赁市场的发展。政府通过税收减免、优惠来刺激和鼓励私人投资租赁住房，政府或其他非营利机构通过长期的低息和无息贷款促进了租赁住房的大量建设。

最后，注重对租房者利益的保护。德国住房保障制度的一个重要安排是房租补贴政策，根据德国的《住宅补贴法》和《住房补助金法》，由德国政府根据不同家庭的收入和房租的支出水平，来提供适度的房租补贴，确保低收入家庭能够满足住房租赁的需求。根据该政策，约有86%的德国居民能享受到不同程度的购房和租金补贴。同时，1971年颁布的《住房租赁法》对通过市场化方式租赁住房者的权益进行了很好的保护，主要的保护措施为涨租限制，根据最新规定，3年内租金水平的上涨不能超过15%，租金涨幅不得高于平均租金水平的10%。在德国，合法的租房者和购房者享有同样的当地公共服务，化解了租房者的后顾之忧。

三、德国政策性住房金融体系及其效果

德国的金融体系是以银行业为主导的，截至2016年12月的统计数据如表1：从数量来看，德国共有1771家银行，其中商业银行共263家，政策性银行合计1448家，政策性银行数量占比超过了80%；从资产规模来看，德国银行业合计资产规模为78362.6亿欧元，其中商业银行资产规模为31701.7亿欧元，政策性银行资产规模为46660.9亿欧元，政策性银行资产规模占比超过了60%。因此，从数量和资产规模来看，在德国的金融体系中，政策性银行占主导地位。从政策性银行的具体类型来看，州地方银行、储蓄银行、信用合作社、抵押贷款银行、建筑和贷款协会、特定银行基本都参与到住房信贷中，下文暂不讨论全能型政策银行，主要针对住房领域的专业政策性金融机构来进行分析。

表12016 年12月德国的银行体系

政策性住房金融机构是指不以盈利为主要目标，由政府发起或者设立的，为了解决国内居民的住房问题，而从事政策性住房金融活动的机构，属于住房保障体系的组成部分。德国实际房价的长期稳定和租赁市场的发达与其完善的政策性住房金融体系有很大的关系。

为了分散住房信贷的风险，同时充分利用现有的各融资渠道，德国一般不允许居民家庭从单一金融机构获得全部的住房贷款，居民的住房贷款一般需要同时从多家住房金融机构获得组合贷款（汪利娜，2016）。一般的贷款构成为：储蓄银行或抵押银行占55%，住房互助储蓄银行占15%，商业贷款占20%，家庭的积累占10%（朱华，丛诚，2004）。这造就了德国拥有多元化的住房金融体系，很多不同类型的全能型银行、专业银行、保险公司、信用社、信贷协会等金融机构都在从事住房信贷，然而政策性金融机构在住房贷款领域仍占据主导地位。下面主要介绍住房储蓄金融机构和抵押银行这两类政策性住房金融机构。

（一）住房储蓄金融机构

住房储蓄制度是一种自愿参加的封闭式互助融资机制，政府通过政策促进居民积极参与到住房储蓄，以实现住房融资的自助、社会互助和政府资助。从1931年开始政府将住房储蓄制度纳入国家的监管当中，二战后住房储蓄业务快速发展，对德国的住房重建和满足普通民众住房需求发挥了重要的融资支持作用，目前依然是德国很重要的住房融资制度。住房储蓄银行和房屋建筑贷款协会分别是按照住房储蓄制度运行的两类政策性住房金融机构。

1.住房储蓄银行

住房储蓄银行是德国非常重要的政策性住房融资机构，该机构主要是为住房合作社的成员提供融资服务的金融机构。1924年德国首家住房储蓄银行成立，1972年德国颁布的《住房储蓄银行法》，将住房储蓄银行纳入严格监管，由联邦金融监管局和德意志联邦银行（德国央行）的共同监管，规定只有住房储蓄银行才能从事住房储蓄业务，对内部成员购房、建房、住房改造和维修等提供低息贷款。政府给予财税金融优惠政策，住房储蓄银行不需要缴纳存款准备金，但必须上交3%的风险基金。德国的住房储蓄银行一般不设立分支机构，而是由与其合作发放组合贷款的商业银行代为发放或者建立自己的直销体系，住房储蓄银行不以盈利为目的，其收入主要为1%的贷款手续费，手续费的大部分（80%）支付给代理的商业银行或直销人员。

经过不断的兼并重组，截至2015年，德国共有22家住房储蓄银行，很多已改制成为上市公司。其中11家为私营的股份制公司，可在全国范围内开展住房储蓄贷款业务，约占住房储蓄贷款业务的三分之二。其余主要为公营的各地住房储蓄银行，公营的住房储蓄银行一般有州政府的注资，主要在辖内开展业务，约占三分之一的住房储蓄贷款业务市场份额。德国的住房储蓄银行体系在整个住房贷款市场约占50%的份额，该制度吸收了大量的社会闲散资金流向住房融资体系，具有一定的社会保障职能，在运行上同时兼具市场化金融企业发放的商业性和政府对中低收入社员补贴的福利性特征。德国约有1000多万家庭（三分之一）参与了住房储蓄制度，来获取建购房的融资。

住房储蓄银行采取自愿互助储蓄为主和政府奖励为辅的融资机制，具体的运行原则为“自愿储蓄、先存后贷、封闭运行、利率固定、政府奖励”（李扬等，2008）。

“自愿储蓄”是指该制度下的储蓄并非是强制的，而是由有购建房意愿的居民自愿加入的，加入后居民有权根据自己的收入情况自愿选择储蓄期限和每月的储蓄额。“先存后贷”是指对于加入住房储蓄信用社的成员，与住房储蓄银行签订《住房储蓄合同》，必须先连续存满合同金额的40%~50%后，参加储蓄的时间不少于2年，达到最低存款额同时满足配贷评价值后，银行对满足配贷条件的客户依据评价值的高低依次进行配贷。配贷资金来源包括存款、利息、政府补贴、贷款还款额，甚至部分拆解资金。贷款申请者要以所购的房产作为抵押，贷款额度不超过住房价格的80%。如果社员按照0.5%的合同金额每月进行储蓄，则需要7年左右的时间可以达到申请贷款的条件。所购建住房投入使用后如果每月按照0.6%的合同金额还贷，则需要13年左右的时间可以还清贷款。“封闭运作”是指住房储蓄资金池的资金来源和使用都仅针对参加储蓄的内部成员。“利率固定”是指该制度下的存贷款利率均不受市场化利率水平的影响，而是在签订住房储蓄合同时就确定了较稳定的、明显低于市场利率的固定利率，利率固定和低息互助是德国住房储蓄制度的核心原则。“政府奖励”是指年收入在一定水平下的中低收入者可向政府申请储蓄奖励，向雇主申请储蓄补助，由政府和企业按照住房储蓄合同金额的10%左右提供奖励，从而鼓励更多居民加入该体系。同时，对于通过住房储蓄制度建房，政府给予一定的贷款补贴。

2.房屋建筑协会

房屋建筑协会也是德国住房储蓄金融体系的重要成员，属于自助合作性金融机构，仍然按照住房储蓄制度的原则来运行，其存贷款资金均封闭于协会成员内部，实行低存低贷的固定利率模式。居民如果想获得建筑贷款协会的贷款，需事先与该协会签订一个《建筑储蓄合同》，并约定每月的储蓄额，当总储蓄额达到合同金额的30%~40%时，储蓄者就有资格从建筑贷款协会申请到合同金额的贷款。截至2016年12月，德国共有20家房屋和建筑贷款协会，既有公营的也有私立的建筑贷款协会。德国房屋建筑协会发放的住房贷款金额约为1100亿欧元，占所有住房贷款的比例约为10%左右。

（二）不动产抵押银行

从1862年开始，德国设立了不动产抵押银行，成立的初衷就是为城市居民住房筹资，按照1990年颁布的《抵押银行法》，抵押银行只能发放不动产作为抵押的中长期贷款，早期发放的贷款主要为期限在20~25年的中长期贷款，后来逐步转为5~10年期的贷款（付红艳等，1994）。迄今为止，该制度已经在德国存续了150多年的时间，其主要的使命就是通过固定利率向居民发放住房建设和购房的抵押贷款。

德国的不动产抵押银行同时兼具政策性和商业性双重属性（付红艳等，1994）。抵押银行本身就肩负着为建设社会公共住房筹资、解决低收入家庭居住问题的政策使命；同时，抵押银行又主要是通过市场化的渠道来发行固定利率债券进行融资，且其发行的债券必须要求有同样期限和金额的抵押贷款作为保证。

截至2016年12月，德国共有15家抵押银行，也分为私营和公营抵押银行两种类型。私营抵押银行大多由商业银行控股，资金主要来源于发行债券。公营的抵押银行，大多隶属于州立银行或储蓄银行，资金有很大部分是由政府提供的。抵押银行一般也不设立网点，业务主要是通过全国各地的合作银行来进行受理，同时也会通过互联网和电话渠道进行办理。贷款利率既可以选择固定利率、也可以选择浮动利率。德国抵押银行发放的住房抵押贷款金额约为800亿欧元，在各种金融机构发放的中长期住房贷款中占比最高，占所有住房贷款的7%左右。

（三）政策性住房金融机构对于稳定房价的作用

在1945年至1975年的战后重建期，以及1989年至1995年的两德统一期，德国经历了两个人口快速增加的阶段，在这两个阶段，正是在政策性住房金融机构的大力支持下，德国经历了两个建房的高峰期，有效弥补了住房短缺的现状，满足了普通居民的购房和公共租赁住房的需求，这对于缓解住房价格的快速上涨、稳定整体的房价发挥了重要作用。

住房储蓄银行和建筑贷款协会对于稳定德国住房价格的作用主要表现在四个方面：其一，该制度能够有效地集合社会闲散资金，充分发挥居民的合作互助作用，提高建房和购房的效率，从而遏制过度依赖市场化开发和商业住房贷款而导致的开发商哄抬房价和投机性购房的冲动；其二，住房储蓄制度实行固定的低利率，独立于市场化的利率体系，很少受到市场的影响，有利于确保该制度下居民能以较低的融资成本获得贷款，提高居民的偿付能力；其三，该制度下政府对于普通居民的住房存款实行了较大的奖励，因此降低了购房者的负担，增加了居民的有效购房需求。其四，该制度有一套公平合理的配贷机制，根据借款人储蓄年限、资金积累状况以及对储蓄的贡献来进行综合评估，按照评估值的高低来确定配贷资格及顺序，因此能够确保储蓄者合理公平的获得贷款。

抵押银行的优势在于其政策性与商业性结合的特征，它根据住房作为不动产的属性，利用住房作为抵押物，降低了贷款的风险，在公开市场上发行债券来筹集资金，确保了能够以较低的成本获得充裕的资金来源。同时，考虑到抵押贷款的期限较长，在债券到期后还可以通过资产证券化的方式提高抵押贷款的流动性，获得新的资金来源。正是由于这种模式的灵活性，抵押银行的债券在德国债券市场了占据了较大的比例，对于住房市场的中长期融资发挥了重要的支撑作用，也很好地支持了居民的住房需求，稳定了住房市场价格。

四、德国住房市场及金融政策对中国的启示

从前文的分析可以看出，德国实际房价的稳定既有历史客观原因，也有其自身的特色。人口老龄化、城镇化的基本结束、经济低增长是其房价在新阶段稳定的基本面因素。政府对于投机性炒房的严厉打击，大力鼓励和支持通过合作性住房金融政策来推动普通居民房屋的自建自购和公共住房租赁市场的发展等则是其房价稳定的政府干预影响因素。德国针对住房市场形成了丰富完善的政策金融机构，住房储蓄银行、建筑贷款协会、抵押银行等都肩负一定的住房保障功能，并非以盈利作为主要经营目标，对于支持中低收入者的建房和购房需求发挥了重要作用。德国住房市场及金融政策对中国主要有以下两个方面的启示。

（一）强调住房的居住属性，遏制投机需求，大力发展住房租赁市场

德国基本的住房政策是确保居民“住有所居”，政府一直将住房当作社会福利和保障体系的重要构成。政府在住房市场发挥着重要的引导作用，政府通过完善的住房金融体系引导居民通过互助合作的方式来解决住房问题，同时通过财政补贴、税收优惠、优惠信贷等方式来帮助普通家庭。同时，政府通过实施严格的法律法规，遏制和打击针对土地和住房的炒作和投机，使得住房市场长期处于理性、健康的发展轨道，未出现明显的房价泡沫。同时，德国政府对于那些无房的居民提供了完善的租赁住房，通过租金管制、租金补贴和对私人提供租赁住房的引导等降低了租房者的成本。

和德国相比，中国住房领域存在两个明显的问题。其一是过度市场化的问题，市场化的房地产开发商和商业银行住房信贷占据主导地位，这些机构均是以盈利为目标的，市场化的土地拍卖和开发，以及较高的银行信贷利率抬高了房价，使得住房价格高企。且由于政府制度的不完善，住房市场投机炒作盛行，部分一线城市房价泡沫严重。其二是政府在住房保障领域的缺位。国内的经济适用房、两限房、廉租房等保障性住房的供应量仍然相对不足，且功能常常被扭曲，低收入者往往很难真正购买到此类住房。且国内住房租赁市场较为混乱，政府对于私人住房租赁市场的管理力度不够，导致大城市房租价格过快上涨，租客的居住权益无法得到保障。由政府主导的公共租赁市场规模仍然很小，难以满足大量中低收入者的住房需求。因此，中国要改变过度市场化的现状，政府充分发挥对住房市场的引导和管理，遏制大城市房价的过快上涨，引导社会资金建设公共租赁住房体系。

（二）调动居民家庭的自愿储蓄意愿，通过互助合作方式进行住房融资

住房储蓄制度在德国的运行是很成功的，这其中政府的作用也非常明显，政府通过法律对住房储蓄制度进行了明确的界定，同时通过政府奖励有效刺激了该制度的发展壮大。和德国相比，我国的住房公积金制度为强制储蓄制度。从实际情况来看，我国的公积金制度存在一定的弊端。首先，强制储蓄难以反映公积金缴存者的真实意愿，提取和使用存在一定难度。其次，农民工等体制外的中低收入者被排除在外，无法享受该制度的优惠，因此该制度未能充分发挥对于中低收入者住房保障的作用。另外，政府和企业对于公积金制度的优惠政策加大了缴存者的贫富差距，甚至存在“劫贫济富”的问题。未来，中国应该向德国学习，逐步由强制储蓄转为自愿储蓄，对现有的公积金体制进行改造，成立专门的国家住房储蓄银行。借鉴德国住房储蓄银行的成功运营经验，国家对于参与住房储蓄的中低收入者提供储蓄奖励。这样农民工等体制外中低收入者可以参与到该制度中来，享受国家的政策补助，通过自愿储蓄来获得信贷，以解决其在城镇的住房问题。同时那些不存在住房问题的家庭也不需要再缴纳住房公积金，可以直接体现到工资收入中去，省去了通过各种方式提取的麻烦，也提高了家庭的可支配收入。由强制储蓄向自愿储蓄的转变有利于该制度更具针对性，能使政府更专注于对那些有真实住房需求的中低收入居民提供应有的金融支持，充分发挥政策性金融稳定住房价格的作用。

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1006-169X（2017）06-0047-07

中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果（项目编号17XNH006）。