完善生态补偿机制促进区域协调发展

黄翠琦

（中山火炬职业技术学院 广东 中山 528400）

【摘要】党的十八届三中全会提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。生态补偿机制连接着经济发展与生态保育，其不仅仅是一项协调区域发展的环境保护政策，也是解决社会公平、促进区域均衡发展、强化生态保护责任的主要手段，更是构建和谐社会的重要内容之一。近年来，国务院加强了生态环境保护和建设力度，提出了“按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁违法谁付费”的原则，对推进各地和全国建立生态补偿机制起到了积极作用。中山市在全省率先实施“统筹型”生态补偿政策，但还处于起步阶段，需要继续探索，对目前生态补偿机制扩面、提质、增效，进一步促进区域均衡协调发展。

【关键词】生态补偿机制 区域协调发展

一、我市生态补偿机制现状

（一）基本情况

从2003年开始，中山市就开始探索实行林地生态效益补偿制度，到2008年，全市辖区内90%以上的林地均已纳入到生态公益林效益补偿体系。2013年，中山市实施了基本农田保护补贴。2014年7月，市政府出台了《中山市人民政府关于进一步完善生态补偿机制工作的实施意见》（以下简称《意见》），对中山市生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿标准、补偿资金的筹集与分配和保障措施等重要内容作出了明确规定。同年，市住建局与市财政局联合下发了《中山市垃圾综合处理基地生活垃圾处置设施环境补偿实施细则（试行）》，进一步细化和明确了垃圾处置设施环境补偿的各项内容。

（二）主要特点

一是建立了统筹型的生态补偿机制。有别于过往以生态公益林、基本农田分别单独为对象的单要素生态补偿，在主体功能区战略下，将各镇区的公益林和耕地与镇区面积的比例总体考虑，综合计算生态补偿资金。

二是构建了“市财政主导，镇区财政支持”纵横向结合的资金筹集模式。纵向，市、镇（区）财政按4：6比例分担生态补偿资金；横向，实行均一化生态服务付费模式，各镇区根据其生态补偿责任支付生态补偿资金上缴市财政，通过中山市财政统筹，将生态补偿资金划拨到各镇区，从而实现镇区间的横向转移支付，体现区域均衡与公平。

三是构建了基于区域综合平衡的生态补偿资金分担制度。采用镇区生态补偿综合责任分配系数核算各镇区应支付生态补偿资金。镇区发展受限范围缺口面积占该镇面积的比例越大，其综合责任分配系数越大，须支付的生态补偿金越高。

从近两年生态补偿政策实施情况看，现有纵横向结合的生态补偿模式在落实区域生态保护责任、促进区域协调发展方面具有一定的积极意义。

二、我市现有生态补偿机制存在的问题

（一）生态补偿覆盖面窄

我市现有的生态补偿对象主要包括生态公益林、基本农田和其他耕地，而垃圾综合处理基地生活垃圾处置设施、河流水环境、水库、集中式饮用水源地、湿地等重要生态功能区尚未纳入生态补偿范围。

我市水源地分布广，湿地资源较丰富。饮用水源保护区囊括城区、东凤、南头、小榄、五桂山等20个镇级以上的集中式饮用水源地，范围广，影响大。而湿地主要分布在市境东面沿海、西南部沿海和河岸，面积约150平方公里，其中以沿海红树林为主，我市已先后在南朗镇、坦洲镇、板芙镇连续实施了3期的红树林营造工程，完成人工种植红树林4400多亩。根据《中山市建设高标准湿地公园的工作意见》，未来5年中山将建设20个湿地公园，我市湿地保护和建设力度不断加大。饮用水源地尤其是跨镇区供水的水库和湿地属于典型外部性的公共产品，对周边的居民行为约束性较强，所在区域损失的发展机会成本也较高。生态补偿范围不含这以上两类区域会导致各镇区横向转移支付的公平性不足，直接降低了“谁保护，谁受偿”的积极性。

（二）生态补偿标准较低

目前，我市已确定了逐年提高基本农田和生态公益林补偿标准，并扩大补偿范围到其他耕地，至2017年达周边城市平均水平的方案，但总体补偿标准仍相对偏低。

一是低于补偿对象期望。在制定相关补偿标准的过程中，我市在对公众和镇区问卷调查中发现，对基本农田生态补偿标准，镇（区）政府意愿均值为262元/年·亩，民众意愿均值为342.3元/年·亩；对生态公益林生态补偿标准，镇（区）政府意愿均值为249.7元/年·亩，民众意愿均值为97.7元/年·亩。

二是低于珠三角周边城市生态补偿标准。珠三角周边城市如广州、佛山、东莞的基本农田补贴实行分级补偿，2014年的最高补偿标准已达500元/年亩，我市2015年执行的是100元/年亩的补偿标准。在生态公益林方面，2015年，东莞对农村生态公益林的补偿达140元/年亩，我市同年执行的是80元/年亩的补偿标准，均较广州、佛山、东莞的标准要低。

三、完善生态补偿机制的建议

（一）扩大生态补偿的对象和范围

一是借鉴其他城市补偿经验，对补偿主客体、补偿标准、补偿制度调整进行深入研究，将生态补偿的范围扩大至饮用水源、重要集中式环保设施，生态控制线、河流水环境和重要湿地，实现禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。将绿色生态产业与污染产业规模纳入补偿制度。比如可以将水资源区域、湿地等面积纳入镇区生态补偿综合责任分配系数计算体系，充分体现系数的公平性。

二是结合我市正在开展的生态保护红线划定工作，将红线区域全部纳入生态补偿范围，并逐一梳理红线区域、功能定位、保护要求等相关重点信息属性，进一步细化全市生态补偿对象清单，并将补偿对象建档立册，将其作为生态补偿工作开展的基础和依据。

（二）合理提高生态补偿标准

一是进一步加大财政资金对生态补偿的支持力度，建立生态补偿标准动态调整长效机制，适时提高补偿标准，使补偿标准与经济、社会发展状况相适应，从而提高各镇区和相关农户参与生态保护的积极性。

二是将补偿标准提升至“激励”级别。通过组织相关专业机构对补偿对象机会成本和直接成本的核算，得出最低补偿标准，对服务功能核算，得出最高标准。组织补偿对象（包括镇区和农户）进行充分的協商，拟定一个高于最低值的补偿标准，提高补偿对象主观能动性。endprint