乡镇企业与税制改革

吴勃

（宁波乐惠国际工程装备股份有限公司 浙江 宁波 315722）

【摘要】上世纪80年代，地方政府对乡镇企业进行了大力扶持，乡镇企业蓬勃发展，随着分税制改革的开启，乡镇企业在市场经济的浪潮中逐渐呈现两级分化，本文就乡镇企业的兴起和衰落的原因进行了简要论述。

【关键词】财政包干 分税制 乡镇企业

其兴也勃，其亡也忽，乡镇企业短时间内“异军突起”又迅速陨落，把它放在历史的大环境中审视也许更易理解。乡镇企业蓬勃发展于1984年后，既然是企业，兴旺的条件大抵如下：一是产权所有者对产权有足够的支配权，有动力去发展；二是有充足的土地和人力资源来进行工业生产；三是产品迎合了市场的需要。

那么，曾经无限风光的那些年，乡镇企业的这些条件又如何？

制度上，在财政包干的体制下，地方政府因为可以获得超过包干基数的财政收入以及本地企业的上缴利润，对兴办乡镇企业具有空前的积极性，在这种情况下，地方政府充当了牟利性政权经营者的角色，地方官员像董事会成员那样经营着乡镇企业，地方政府成了从事多种经营的实业公司。

人员上，1983年全国普遍推行了家庭联产承包责任制，农业生产效率明显提高，在粮食够吃的同时，大量农业剩余劳动力涌现。改革开放后农副产品几次大幅度提价，使农民参与创办企业的积极性也水涨船高，通过挂靠集体企业或创办合资经营企业的方式，乡镇企业忽如一夜春风来。

产品销路上，改革开放初期百废待兴，商品极度紧缺，是典型的卖方市场，只要生产出产品就有人买。

这些因素促使乡镇企业如雨后春笋般高速成长，客观上也促成了中国工业的发展和经济的增长。

但伴随着乡镇企业的发展，诸多问题如影随形：乡镇企业的发展是在信贷支持下的成长，随着乡镇企业的发展壮大，其在农业银行和农村信用社的贷款余额也日益膨胀，这使得国家的信贷压力大大增加，从1984年到1989年，乡镇企业贷款余额增加近5倍，通货膨胀使经济金融秩序混乱，物价飞涨，企业间三角债盛行。

乡镇企业技术落后，原材料和能耗过高，粗放式增长方式明显，由于既没人才，又缺乏现代企业管理制度，在改革开放的浪潮中，乡镇企业的产品慢慢的开始丧失竞争力。

这些问题使乡镇企业在发展上陷入低端竞争的怪圈，在地方政府的支持下，其尚能苟延残喘。而随着1994年中国的分税制改革开启，财政包干产生的财政结余被中央收走，企业也开始按章纳税，地方政府对财政收入已经没有太大的自主权，失去庇护的乡镇企业日渐衰落。

这些因素中，分税制改革成了压垮乡镇企业的最后一根稻草，至于中央为什么要进行分税制改革，历史早就给出了答案。

1981年，鉴于之前计划经济一管就死的困局，借着改革的东风，中央对地方放权，实行划分收支、分级包干的财政包干体制，希望藉此激活地方的积极性。1987年，又相继提出企业承包、部门承包、财政包干、外贸包干、信贷包干等五大包干。这种分级包干和自求平衡的财政体制，被后人形象的称为“分灶吃饭”。

包干体制一下子为改革打开了突破口，地方政府财权得以扩大，地方政府理财和发展地区经济的积极性得到了充分调动。在“多劳多得”的刺激下，经济蓬勃发展，乡镇企业也因此成为地方政府眼中的宠儿。

但同时，各地由于“条块分割”，形成了明显的攀比风气，中央对企业和地区经济发展的“包盈不包亏”的包干模式更进一步促使了地方政府不计后果的盲目开发和重复建设。与此同时，由于当时中国的行政体制并不能对地方政府的这种行为形成有效制约，地方政府主导的投资过热最终引发了1993年全国性的经济过热，通货膨胀严重。而乡镇企业的兴起与发展就是在信贷支撑下的发展，这为乡镇企业的衰落埋下了巨大隐患。

由于地方财力过大，中央财政能力式微。到90年代初期，中央财政已非常拮据，不得不靠超发货币来解困，因此带来的通货膨胀危机让人不寒而栗。当时连某些中央机关都已经到了不借钱工资就发不出去的境地。中央政府在这种财政分配体制中表现得非常被动。鉴于如此困境，在国务院副总理的领导下，中央开始实行分税制改革。

1994年分稅制改革由此开启，其大致内容包括：整顿税收结构，取消一些不合理的税种（如产品税），代之以较符合市场化改革的税种，例如征收增值税和规范消费税重新划分中央税、地方税、中央地方共享税，加大中央税的比重，将税源普及和全国性的税种收归中央，使中央取得更大的财源为了平衡部分省市的既得利益，中央设计出一套税收返还制度以实行转移支付，1994年的分税制重新界定了中央和地方政府之间的财权和事权范围，中央政府的财权和宏观调控能力得以加强。而这也使地方政府的日子变得很不好过，为缓解财政压力，只能通过招商引资和卖地来充实地方财政。粗放型的乡镇企业在日渐高企的土地和人力成本双重重压下，哪里经得起管理科学、占尽政策优惠的外资企业冲击，一时间兵败如山倒。

乡镇企业的慢慢转制之路由此开始，一部分企业在市场经济的浪潮中开始慢慢如鱼得水，而大部分乡镇企业却从此一蹶不振，为了解决地方财政危机，房地产这头怪兽从笼中呼啸而出，在城市建设高速发展的同时，房价也成为这些年来压在老百姓头上的一块巨石。