公民参与公共政策供给的困境及其对策研究

王怡昕

(福建师范大学 公共管理学院， 福建 福州 350007)

公民参与公共政策供给的困境及其对策研究

王怡昕

(福建师范大学 公共管理学院， 福建 福州 350007)

公民参与公共政策供给是维护社会公平正义的内在要求， 是推动政府治理民主化的必然要求。 但是目前中国公民参与公共政策供给仍存在着公民意识淡薄、 公共参与的专业性不足、 政府有限公开政策信息、 公民参与的渠道不畅通等障碍。 政府应该清醒地认识到阻碍公民参与公共政策供给的原因， 并通过增强公民参与意识、 提升公民参与公共政策供给的专业性、 完善政府政策信息的公开制度、 建立健全公民参与公共政策的具体制度等对策克服公民参与公共政策供给的困境。

公民参与； 公共政策； 困境； 对策

衡量一个国家、 一个政府的治理是否具有民主化的特征， 必须考察其是否敬畏民意， 即“公民治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主， 所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位”[1]4-6。 政府应该清楚地认识到， 公共政策是与公民的生存权利和发展权利关系最为密切的政策， 要实现政府治理民主化的理想目标， 必须扩大公共政策供给中的公民参与程度， 建立和完善与当前社会经济发展和文化发展等相适应的决策机制， 保证公民在公共政策供给中的有效参与。

1 我国公民参与公共政策供给的困境

虽然目前我国政府治理的民主化程度已经取得了较大的进展， 但是这种民主化程度仍无法适应当前社会主义现代化建设的要求。 由中国社会科学院政治学研究所和中国社会科学院调查与数据信息中心于2011年下半年进行的全国性“中国公民政策参与”的问卷调查(见表1)可知， 我国公民对参与公共政策的重要性认知和政策内容的了解方面得分不高， 并且实际参与方面得分也非常低， 不论是政府经常提供途径的实际参与， 还是个人可能采用途径的实际参与， 我国公民都较少参与公共政策供给。 因此， 我们应该剖析目前公民参与公共政策供给的障碍及其原因， 并提出相应对策解决公民参与公共政策供给的困境， 保障公民参与到关乎自己生存和发展的公共政策供给， 提升公共政策的民主化与科学化， 促进政府治理民主化的发展。

表 1 中国公民政策参与客观状况具体描述统计[2]1-7

1.1 公民参与公共政策供给的意识淡薄

目前， 我国公民参与公共政策供给的意识薄弱， 缺乏参与的热情。 第一， 公民对参与社会事务的管理抱有消极态度， 认为自己对公共政策供给的影响微乎其微。 绝大部分公民选择成为搭便车式公民， 希望自己只是一个纯粹的公共服务消费者， 即由别人代他参与公共政策供给， 表达自己的意愿， 坐收渔翁之利。 第二， 在参与公共政策供给的公民当中， 部分公民属于守门式公民， 即不是基于公民精神， 也不是基于关心民生的责任感， 而是基于自身利益的考虑， 只关心与自身利益相关的公共事务和公共政策， 选择性地参与公共政策供给。 第三， 有些公民的参与属于非理性参与， 想参与就参与， 想退出就退出， 责任意识淡薄。

1.2 政策的专业性和民众的非专业性之间的矛盾

公民参与公共政策供给是一项高级的社会活动， 要求公民必须具备一定的政治素养和文化修养， 了解自己在社会治理中享有的权利和应履行的义务， 清楚自己参与公共政策供给时应该遵守的法律法规和程序。 目前， 我国很多公民参与公共政策供给的意愿越来越强烈， 但是因为缺乏参与技巧、 综合推理判断的理性能力不强、 对公共政策的理解能力偏低、 利益表达能力较弱、 与政府和团体沟通的能力不足等因素， 阻碍了他们参与公共政策供给的广度和深度。

1.3 政府受私益影响愿意公开的政策信息较少

知情是公民参与公共政策供给的前提。 只有了解政府提出的政策的价值目标， 公民才能有针对性、 有准备的表达利益诉求。 然而， 我国政府受到私益的影响， 愿意公开的政策信息不多。 因此， 目前我国政府的信息公开仍处于较低的程度。 具体表现为： 第一， 政府公开政务信息的随意性大。 许多本应当向公民公开的信息， 却因政府寻租或某些利益集团的干涉而被列入保密范围； 已公开的信息不充分， 具体政务信息避重就轻， 大部分信息是政府为了应对上级的审查而公开。 第二， 信息更新不及时， 时效性缺失， 信息实用价值低。 第三， 政府的门户网站主要为了彰显政府功绩而建设， 并非为了让公众更好地了解政务信息、 加强与公众的沟通而设立， 形式主义严重。

1.4 公民参与公共政策供给的渠道不畅通[3]

我国公民参与公共政策供给的制度化渠道主要是通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与。 “另一种公民参与的辅助性渠道是党和政府开设的来信来访、 不定期座谈会、 领导接待日等。”[4]这种渠道本是为了克服领导机关及其官员的官僚主义作风、 促进党和政府密切联系群众而设立的， 但实施效果并不理想。 在实际中， 参与公共政策供给的公民人选由政府决定， 公民的意愿表达在很大程度上受到政府的控制。 因此这些信访和听证会实际成为了部分政府及其官员搭建“形象工程”的助力渠道。

2 公民参与公共政策供给存在困境的原因

2.1 传统文化对公民参与决策具有消极影响

我国传统社会几千年的“臣民依附型政治文化”， 不仅束缚了古代人民参与政治和表达诉求的欲望， 也对我国现代公民参与政治的意识产生了消极影响。 不仅公民缺乏对自己身份的认识， 没有把自己当成国家的主人， 而且许多政府官员的“官本位”思想严重， 不重视公民的参与权。 “政府仅仅把公民当作公共政策执行的客体， 认为公民应当接受和服从政府的决定。”[5]甚至有些政府官员认为， 允许公民参与公共政策供给， 等于为公民发泄对政府的不满提供了渠道， 不仅影响政府的有序治理， 而且会大大增加公共政策执行的成本， 降低执行效率。

2.2 公民的受教育程度与公民参与公共政策供给的意愿不平衡

影响公民参与公共政策供给的主要因素是公民的受教育程度。 如果公民的受教育程度较高， 那么他的学习能力和理解能力也相对较强， 能够较好地解读公共政策。 反之， 公民受教育的程度不高， 会影响其综合分析判断能力， 降低其解读公共政策的自觉性， 以及参与公共政策供给的意愿。

虽然改革开放以来， 政府大力推行人才强国战略， 加大了对教育的投入， 民众的文化水平得到了明显的提高。 但是， 从整体上来说， 我国公民受教育的程度存在很大的差异， 平均文化水平仍存在很大的提升空间。 受文化水平不高的制约， 公民参与公共政策供给呈现出明显的非专业性。 加之在网络信息时代， 各类对公共政策的解读纷繁复杂， 存在对公共政策的误读和错误性引导的现象。 受教育程度不高、 综合分析判断能力低的公民将很容易被误导， 从而对政府治理的民主化存在诸多质疑。

2.3 政府信息公开制度不健全

目前， 我国关于政府信息公开方面的规范性制度主要是2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》。 整体来看， 政府信息公开制度的实际运行效果不佳， 并未达到公众的期待。 首先， “政府对《政府信息公开条例》的宣传力度不足， 许多公民不了解条例的内容， 甚至不知道这个条例的存在”[6]。 其次， 政府信息公开的透明度不高， 公众想了解的许多消息无处查找。 《政府信息公开条例》中“应重点主动公开”的信息几乎都属于决策的结果信息， 决策前及决策过程的信息未包含其中。 这就意味着在《政府信息公开条例》得到良好执行的情况下， 政府及其官员有权决定是否公开拟出台的公共政策。

2.4 公民参与公共政策供给的具体制度不完善

目前我国公民参与公共政策供给的具体制度主要有听证制度、 专家咨询制度、 信访制度等。 但由于这些制度还不够完善， 严重阻碍了公民参与公共政策供给的范围和深度。 第一， 我国的听证会制度还不够成熟， 存在听证内容不完善、 形式不系统、 程序不规范等问题。 具体表现为， 召开听证会过程中， 政府官员和公众的信息不对称； 政府工作人员、 学者、 专家占了多数席位， 而公众的席位却寥寥无几； 有些政策方案在听证会召开之前早已确定、 逢听必涨的现象严重等， 如此听证会并不能真正反映人民大众的声音。 第二， 我国信访制度的规定不明确。 信访部门不仅职能宽泛， 而且各个信访机构的责任不明确， 机构间互相推诿， 难以发挥政府与公民沟通的桥梁作用。 第三， 目前我国尚未建立起系统的民意调查制度。 缺乏关于公共政策的民意调查， 不仅使公共政策供给的民主性和科学性大打折扣， 使其缺乏社会认同感和公信力， 而且将导致政府的民主化治理演变成形式化治理。

3 克服公民参与公共政策供给障碍的对策

3.1 培育公民文化， 增强公民参与意识

只有国民普遍具备了公民意识， 公民参与公共政策供给才能成为可能。 因此， 政府要提升治理的民主化， 必须先加大对教育事业的投入， 大力发展教育事业， 培养良好的公民文化。 从公民教育中引导公民树立主体意识、 公共意识、 法制意识以及自由平等观念， 形成以追求公共利益为核心的价值取向和责任感， 明确自身权利和义务。 同时让政府明确自身责任， 消除“官本位”思想， 重视民意。 在良好的公民文化背景下， 通过制度化设计逐步消除传统政治文化的消极影响， 树立制度和法律权威， 增强公民参与公共政策供给的信心和兴趣， 改变政府独断专行的作风。 由此， 才能确保公共政策顺应民意， 富有公平性和科学性。

3.2 提升公民参与公共政策供给的专业性

公民文化水平的高低与公民参与公共政策供给的专业性呈正相关关系。 教育的发展和深入能够从整体上提升公民参与公共政策供给的科学文化知识、 制度知识、 参与技巧及综合分析能力等， 以应对公共政策本身的专业性、 复杂性和挑战性。 因此， 要提高公共政策供给中的公民参与， “就要加大对公共政策的宣传和公民综合能力的培训”[7]： 让公民掌握公共政策供给过程中公民的权利和义务知识； 让公民了解参与公共政策供给过程中应遵守的程序和法律法规； 提升公民的沟通技巧， 使其在参与公共政策供给中， 能与他人、 团体及政府进行良好的沟通与协作； 掌握利益诉求的渠道， 维护公共利益。

3.3 完善政府公共政策信息的公开制度

公民参与公共政策供给是建立在掌握政府政务信息和公共政策信息的基础上， 因此， 完善政府信息公开制度， 确保政府信息公开， 是保障公民知情权和参与权的最佳途径。 首先， 应将公民的知情权和政府信息公开写入宪法当中， 形成规范系统的法律。 “法律规定中尽可能细化应公开的信息范围及保密范围， 降低政府信息公开的自由裁决权和随意性。”[8]除不宜公开的政府保密资料外， 其它与公民利益相关的公共政策及公民关心的问题， 必须按照法律的规定进行公开。 其次， 建立相应的信息公开监督制度， 保障政府信息公开制度得到有效执行。 这主要包括对政府是否通过电视、 广播、 报纸、 政府网站等途径公开政府信息和公共政策， 是否向公众说明公共政策的目的、 意义和利弊， 公开的内容是否真实且具有时效性等进行审查。 最后， 要建立公民信息反馈机制和政府回应机制。 公民如果从政府公开的信息当中不能了解到自己需要的信息、 解答自己的疑惑， 可以通过信息反馈机制进行询问， 要求政府提供非保密信息和资料， 政府必须对公民的问题进行回应， 并提供相应的信息。

3.4 建立健全公民参与公共政策供给的具体制度

公民的利益诉求能够通过正规的渠道表达， 是公民保持公共政策参与热情的关键所在。 因此， 完善公民诉求表达制度、 拓宽公民参与渠道、 保障公民的参与权， 是政府倾听民意、 推行民主化治理的必由之路。 首先， 必须完善听证制度。 在召开听证会之前， 通过新闻媒体和政府网站等宣传听证会的内容， 使参与听证会的各方信息对称； 完善听证会的程序和形式， 采用结合事前听证、 事后听证等多种听证形式； 扩大参与听证会的公民群体， 杜绝逢听必涨的现象。 其次， 完善信访制度。 “明确信访机构的职能定位， 责任到人， 改变信访机构自由裁量权过大的现状。”[9]113-119提升信访队伍的综合素质， 并定期对其工作质量进行考核。 同时建立回应机制， 即使不能解决公民的问题， 也要做到件件有回音。 最后， 建立民意调查制度。 规定重大公共政策出台前都要进行民意调查， 深入了解民意， 汇集民智； 公共政策出台后， 也要对民意进行回访， 了解公民关于公共政策执行的意见。 如果大部分公民反对， 将有必要对公共政策进行反思， 并举行听证会， 与民共商如何修正。

4 结 语

所谓“水能载舟， 亦能覆舟”， 政府的政策必须建立在民意之上， “体现民意、 满足人民的诉求， 才能实现权为民所用， 利为民所谋的目标”[10]3-6。 因此， 克服公民参与公共政策供给的困境， 保障公民参与公共政策供给的知情权和参与权， 倾听民意、 重视民意、 敬畏民意， 是政府治理过程中应有的态度， 也是推动政府治理民主化的有效途径。

[1]俞可平. 论国家治理现代化[M]. 北京： 社会科学文献出版社， 2015.

[2]史卫民， 郑建君， 李国强， 等. 中国公民政策参与研究： 基于2011年全国问卷调查数据[M]. 北京： 中国社会科学出版社， 2013.

[3]胡永琴. 公民有序参与： 公共决策科学化、 民主化的基石[J]. 学术交流， 2015(12)： 42-45.

[4]赵颖. 从群体性事件看公共决策中的公民参与[J]. 东南学术， 2008(4)： 127-131.

[5]王旋， 高媛. “微博问政”在我国公共政策制定中的路径探析[J]. 辽宁行政学院这报， 2013， 15(4)： 23-24.

[6]崔建科. 《政府信息公开条例》实施的现状及建议[J]. 前沿， 2011(18)： 40-44.

[7]张再生， 吴青云. 公民参与社会管理创新的机制与对策研究[J]. 理论探讨， 2012(5)： 137-140.

[8]张劲松， 林莉. 论公共政策制定过程中政府与公民的互动[J]. 中共福建省委党校， 2006(2)： 26-29.

[9]王立京. 中国公民参与制度化研究[M]. 武汉： 武汉大学出版社， 2011.

[10]俞可平. 敬畏民意-中国的民主治理与政治改革[M]. 北京： 中国编译出版社， 2012.

Barriers for Chinese Citizens to Participate in Public Decision-Making and the Solutions

WANG Yixin

(School of Public Administration， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China)

Citizens’ participation in public decision-making is not only an inherent requirement of maintaining social fairness and justice, but also an inevitable requirement to promote the democratization of government governance. However, there are still a few obstacles of Chinese citizens’ participation in public decision-making, such as citizens’ weak awareness of participation, the lack of expertise, the limited information disclosure by governments, and the blocked publication channels of citizens. The different levels of governments should clearly understand the reasons for hindering citizens’ participation in public decision-making, and overcome the plights of citizen participation in public decision-making through the following countermeasures: enhance the awareness of citizen participation, improve the expertise of public participation in decision-making, and promote government information disclosure system.

citizens’ participation; public decision-making; obstacles; countermeasures

1673-1646(2017)03-0021-04

2017-02-11

王怡昕(1992-)， 女， 硕士生， 从事专业： 政府管理与制度分析。

C934

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2017．03．005