新预算法实施背景下人民银行预算管理改革研究

贾大力 人行华亭县支行

新预算法实施背景下人民银行预算管理改革研究

贾大力 人行华亭县支行

随着我国公共财政管理体制建设的不断深入，人民银行作为国务院组成部委之一，在统一财政预算体制下，自2006年起实施部门预算管理模式。部门财务预算管理的实施，是通过组织预算编制、预算执行、预算调整、预算监督等工作，充分发挥了预算在人民银行正常履行职能所起的保障作用。然而，随着新预算法的颁布实施及央行职能转变、新业务的不断发展，人民银行预算管理问题也日益突出。如何采取有效措施提高预算管理水平，规避财务风险，是值得作为基层央行财务人员的我们深入探讨的重要课题。

预算管理改革 新预算法

一、新预算法颁布实施的重要性

我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了现代预算管理的基本要求，与前预算法相比，它在以下五方面取得了重要的突破：一是完善政府了预算体系，健全透明了预算制度；二是改进了预算控制的方式，建立了跨年度预算平衡机制；三是规范了地方政府债务管理，严控债务风险；四是完善了转移支付制度，推进基本公共服务均等化；五是坚持厉行节约，硬化预算支出约束。这些重要的突破对人民银行预算管理产生了重大的影响。

二、新预算法颁布对人民银行预算管理的影响

（一）预算制度建设与预算体系建设方面

新预算法并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。这要求人民银行预算管理方面，不仅要加强预算账户的管理，严格落实预算管理制度，更要提高部门预算的透明度。

（二）预算控制方式方面

在预算控制方面，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。目前，人民银行预算管理强调预算控制的刚性化，管理缺乏弹性，它容易造成管理“因循守旧、一成不变”。新预算法对预算控制方面的增加规定，为人民银行预算控制改革指明了方向。

三、新预算法下人民银行财务预算管理将存在的问题

（一）财务预算管理制度落后、不健全监督部门缺位

《人民银行的预算管理规定》、《人民银行财务管理制度》都是上世纪90年代制定实施的，无论是从程序规定还是从内容规定，这些度和规定都与新预算法预算管理的实际工作不相适应，而且制度本身还存在着一些缺陷，在执行中也暴露出一些问题。如现行财务管理体制模式下，财务活动的进行，财务部门往往是一个活动的最终位置，无法对整个活动进行有效的履职；财务活动虽然接受着内部审计部门的监督，但整个财务预算执行过程中缺少监督部门的介入，监督通常在事后进行；由于受经费紧张、费用指标分配不合理、费用相互挤占等客观因素的影响，财务信息透明度不高。

（二）财务预算编制质量不高

目前，基层人行现行的预算编制方法仍沿用过去的“基数+增长比例”方法，这种编织方法脱离了预算单位实际业务发展需求，没有一套科学的定员、定额标准，缺乏预算编制依据。对于费用，上级行也是以基数作为核批费用的主要依据，对于工资水平、物价水平、业务量大小等客观因素，考虑不太周全，容易产生分配不均现象，影响了基层人行员工工作的积极性。县支行财务预算编制人员的财务分析能力较弱、预算编制专业人员相对缺乏、财务人员的分析手段单一、对新预算法的学习、掌握不到位也是财务预算编制质量不高的重要原因之一。

四、新预算法实施情况下人民银行提高预算管理水平的建议

（一）建立健全财务预算管理制度体系

新预算法指出，在预算管理上，要力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。人民银行财务管理体制模式下，财务活动的进行，存在着监督不严、信息公开透明度不高、预算编制方法不够合理等问题。在新预算法的指引下，人民银行应该积极的探索完善相关制度，制定符合新预算法及人民银行实际的预算管理体系。按照“零基预算”管理要求，应当及时研究制定部门预算，编制操作规程，统一预算编制原则、程序、方法以及各个环节、各科目的操作流程，将部门预算管理的原则、要求及操作事项贯彻其中，建立基层人行财务预算内部监督制度，提高财务资金使用透明度。

（二）重视预算工作，提高预算编制质量

人民银行现行的预算编制存在着很多的问题，如预算编制依据不明确、预算编制基数影响因素考虑不全面、预算编制人员财务素质不高，这些问题严重影响着财务工作的质量。因此，在加强制度建设、体系完善过程中，我们也应重视预算的编制过程，改进预算编制方式、加强财务人员业务能力培养。在基层人行预算编制方式方面，建议采用“零基预算法”编制预算。

（三）建立健全项目预算绩效考评与跟踪问效制度

新预算法指出，要把预算落到实处，并严格掌控预算资金的运作过程。人民银行工作，应把预算作为考核工作效率、工作质量的重要标准。预算本身具有可考核性，因而可以根据预算执行情况来评定工作成效，分析差异进而改进工作。因此，应加强可行性报告和绩效考评报告对安排项目支出预算的作用，强调预算执行的效果和效率，改变预算编制方法。同时，建立对项目立项的可行性、项目资金投入使用后的跟踪问效制度，全面考评投入的预算资金是否达到预期的使用效果，项目投入后是否发挥预期的功能等情况，实现公平、透明、完整、规范、高效的预算管理目标。