农村土地承包经营权纠纷的类型、特点和解决对策

李云奇　张树良

1农村土地承包经营权纠纷的类型

凌源市位于辽宁西部，地处辽宁、河北、内蒙古三省区交界处，总面积3l 52平方公里，辖30个乡镇街，248个行政村，总户数148887户，耕地面积872557.36亩，涉及土地二轮承包面积632370.8亩。从凌源全市角度看，农地承包经营权纠纷主要是人为因素造成的。

1.1承包地四至不清引起的纠纷

笔者在多年从事农地承包经营权调解仲裁工作中，认为承包地四至不清引起的土地承包经营权纠纷繁多。其产生的原因，一方面是历史遗留问题。在1994年土地二轮延包时，采取的是平均分配的方法，为了公平，每户都分得了地类不同的地块，而当时按照老祖宗的方法用弓绳丈量土地，没有户与户之间的空间位置，农民承包合同内虽注明了地块名称、面积、类别，造成坐落的边界四至没有科学准确的坐标，数字随意填写，并未进行明确划分。造成发生纠纷时，无法确认真正的边界四至，仲裁员和调解员调查取证时，老组长及当时的分地小组人员证明边界四至说法不一，无法确定证言的真实性。承包合同的边界四至从表面上看是明确的，而实际上是模糊不清的，而造成土地承包经营权合同签订以后侵权行为发生，导致无法判断谁是侵权者。另一方面，由于保护地面积不断扩大，农户的土地因规模化经营，土地经过平整后，原有的地界地块已经不存在了，且土地台账的记载并不完整，引起了农户的不满和纠纷。

1.2土地流转中引起的纠纷

互换是农村集体经济组织内部的农户之间为方便耕种和各自地需要，对各自的土地承包经营权的交换。互换是一种互易合同，互易后，互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己原有土地经营权。《土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”法律规定土地承包经营权可以互换，是出于实际需要的考虑。在土地流转中引起的纠纷，主要是在农户互换地引发的纠纷较为普遍，其产生的原因，大多未签订互换协议，只是口头协议，由于承包经营权原有权属发生了改变或者转移，当事人之间利益分配不均引起的。如在征用农地中，互换地的矛盾纠纷较为突出，涉及个人经济利益，由于当时未签订互换协议只是口头协议，所以在利益分配（土地补偿费）上，各说其词，给调解仲裁工作造成了难题。再如以互换合同未经发包方备案登记而请求流转合同无效的纠纷。笔者认为，基于当前农村土地承包经营权流转合同的备案制度尚不完善，如果合同备案设定为合同能否生效的条件，不利于保护广大农民的切身利益，也不利于维护农村土地承包经营权的流转秩序，也不符合我国农村的客观实际。再者，备案制度不能成为合同生效的条件。《农村土地承包法》第三十八条规定的农村土地承包经营权流转实际采取的是登记对抗，即土地权利的变动依当事人的意思表示设定并发生法律效力，交易完成，土地权利即发生转移，当事人可以登记也可以不登记，但不登记的，其权利不得对抗善意第三人。由此可见，土地承包经营权的互换不以发包方同意为必要，未经发包方备案，未办理变更登记，均不影响互换的效力。

1.3承包地证账地不符引起的纠纷

账地不符是指实际种植面积与承包面积不一致，主要表现为五类情况：一是不合理侵占。即农户在耕地中扩边展沿，侵占作业路、水沟、水渠等公共用地，扩大了耕地面积。二是第二轮土地延包时各村民组给农户留的“磨犁地”“村影地”等扩大了耕地面积，这种分法，当时群众是认可的。三是“级差地”，分地是各组根据当时每块地的产量定面积，即以产定地。大体分为三类地块，一类地是l亩就登记1亩，二类地多出的耕地如1.5亩也就登记1亩，三类地多为山地，土质较差，如2亩也就登记l亩，这种分法符合当时的实际情况，较为公平，农民也普遍认可。四是手指地或挥手地，这种现象主要表现在土质较差、耕地不便的山地，即三类地。小组长一挥手这块地也没有丈量多大面积就分给了农户，实际面积很大，在证账上只记了应分的土地面积，如3亩地算作l亩地或几分地。五是分地小组成员地，在二轮土地延包时，分地小组成员借本人身份便利，多给自己分地。证账地不符的情况是客观存在的，之所以会引起纠纷主要是“挥手地”、分地小组成员地和不合理侵占的公共用地。

1.4承包户人员变化引起的纠纷

承包户及人员变化主要涉及承包户成员增、减等。存在的纠纷主要涉及家庭成员嫁娶、新增婴儿、死亡、农转非、户籍外迁等。纠纷的主要原因和产生根源是新增人口或分家分户的家庭要求再划分土地，满足家庭人口增长的需求，而那些有成员减少和户籍外迁的家庭则不愿意减少土地。本质上是农户对家庭成员的变动引起耕地户均、人均耕地差距增大的不满。为了稳定和完善土地承包关系，国家于1995年（国发[1995]7号）文件就已明确规定了在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”。这一规定有利于保持土地承包关系的长期稳定。综合《农村土地承包法》第27条的相关规定，承包期内对发包方不得收回承包地的限制。这是对于承包期内收回和调整承包地的原则性规定。根据本规定，除法律对承包地的收回有特别规定外，在承包期内，无论发生什么样的变化，只要作为承包方的家庭还存在，发包方都不能收回承包地。如承包方家庭中一人或数人死亡的；子女升学、参军或者在城市就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包方户籍外迁进城务工等，只要作為承包方的农户家户没有消亡，发包方都不得收回其承包地。

1.5征地补偿费分配引起的纠纷

土地是农民赖以生存的生产和生活资料，近年来征地补偿费分配问题引发的农民纠纷呈上升趋势。随着经济社会不断发展和征用农民土地的情况会越来越多，在这种形势下，如果不能对农民的补偿费进行合理的分配，势必引发更多的纠纷，从而造成社会不稳定，进而影响和谐社会的建立和社会主义新农村建设。征地补偿费分配在实践中引发的纠纷较多。其原因：一是承包地被征收而要求村集体经济组织分配征收地补偿费。二是未被征收土地的村民与被征收的土地无承包关系，但以村民身份要求统一分配的征地补偿费。承包地征地补偿费分配时，是否参与分配的资格也是纠纷发生的原因。概括说，征地补偿费分配纠纷就是“分不分”“怎么分”“分给谁”的问题，征地补偿费中青苗和地上附着物补偿费分配引发的纠纷较少，征地补偿费纠纷主要是土地补偿费分配的纠纷。

2011年5月凌钢三期工程征占了八间房村某组耕地，张某某要求超标机动地的补偿费按现有人口分配，而多数村民坚持按1994年土地二轮延包时的分地人口进行分配引发了纠纷。朝阳市的农村土地二轮延包开始较早，当时国家还没有明确的政策，所以，朝阳市委、市政府规定机动地面积为集体经济组织耕地面积的15%。对于超过机动地面积，早在2000年初市委、市政府就要求纠正，将超过5%的机动地平均承包给1994年农村土地二轮承包人口。2003年国家颁布《农村土地承包法》第63条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地面积的5%，不足5%的，不得再留机动地。”

2农村土地承包经营权纠纷的特点

2.1复杂性

首先，农村经营权引起的纠纷原因复杂，纠纷生成的过程也复杂，涉及的问题多与历史遗留的问题有关。如四至不清引起的纠纷因当时分地时都用老传统的弓绳丈量，导致空间位置不明，数字不清，证账地不符引起的纠纷，涉及不合理侵占，“级差地”“挥手地”，分地小组成员地这四类原因；而承包户及人员变化引起的纠纷的原因更加复杂，所涉及的婚丧嫁娶、户籍迁出问题。由于这些问题多是历史遗留的问题，如人口增加要求分地未果和不合理侵占两类原因交织在一起，增加了纠纷的复杂性和调处的难度。

2.2多样性

农村承包经营纠纷的类型呈现出多样性的特点，有四至不清引发的纠纷，证账不符引发的纠纷，土地流转引发的纠纷，也有承包户人口变化及征地补偿费分配引发的纠纷。还有收回出嫁妇女承包地、承包地租金及村集体违法占用承包地，土地承包经营继承纠纷等纠纷类型多样化。这是由纠纷原因的复杂性，纠纷主体的多样化决定的。因此造成纠纷的多元化使得纠纷类型更为复杂多样化。

3农村土地承包经营权纠纷的解决对策

3.1农地确权登记颁证是解决纠纷的重要依据

农村土地承包经营权确权登记颁证后，是承包方对其承包地拥有承包经营权的合法凭证，受国家法律保护。土地承包经营权证在性质上是益物权取得的凭证，是农民使用承包经营权的权利证书。农民才能对自己所行使的权利范围认识清楚，从而不会因承包地的四至不清发生纠纷。这是解决农村土地承包经营权纠纷中地界不清等纠纷的重要依据之一。

3.2稳定现有承包关系，加强农地承包管理科学化、规范化、制度化建设

各级农经部门要对农地承包合同、土地经营权流转、农地承包经营权证登记、农户承包地被征用的注销等工作必须规范化管理。建立农村土地电子台账，提高了工作效率，实现农村土地承包关系科学化、规范化。同时，农村土地承包经营权的重大纠纷，由乡（镇）村主要领导亲自挂帅调处纠纷，加强制度建设，从根本上确保承包关系的长期稳定。

3.3以基层调解委员会为主，充分发挥调解作用

健全和完善基层调解委员会机制，它是解决农村经营权纠纷的重要基礎。据调查凌源市30个乡镇街，248个行政村都建立了调解委员会组织，将一些群众威望较高、群众信得过的老党员、老干部纳入到调解组织中，各基层调解组织建立和完善了组织机制、纠纷调解机制和奖励机制，采取多种解决纠纷的调处机制，做到小纠纷不出村，大纠纷不出乡镇街。在今年的农地确权登记颁证初始工作中，乡村调解组织就调处承包地因用途变化引发的纠纷、承包地四至不清等矛盾纠纷53起，解答村民在农地确权中提出的质问252起，充分发挥了基层调解组织的调解作用。