分类改革背景下促进民办幼儿园良性发展的政策建议

王海英

近来，学前教育的热点事件将社会舆论的焦点和社会公众的神经再次聚焦民办幼儿园，聚焦他们的生态环境。在民办幼儿园逐步实行营利性和非营利性分类改革的背景下，民办幼儿园如何坚守教育的公益性，坚守儿童发展为本的专业理念，显得尤其迫切。一方面，广大新闻媒体要避免引发“—人生病、全民吃药”这种对广大幼儿园教师的“污名化效应”；另一方面，各级政府要积极行动起来采取多种措施促进民办幼儿园的健康发展。

当前民办幼儿园发展中的突出问题

民办幼儿同是我国学前教育的重要组成部分，在历史和当下都为减轻政府负担、扩大家长的选择性机会、保障幼儿受教育权等方面发挥了举足轻重的作用。随着民办幼儿园数量和规模的不断扩大，民办幼儿园中的各种问题不断凸显来，造成了社会公众对学前教育的认识性偏差。

1.民办园数量占比超65%，民办园在园幼儿占比超55%

据2016年全国教育事业发展统计公报，2016年在园儿童（包括附设班）4413.86万人，其中就读于民办园的儿童2437.66万人；全国共有幼儿园23.98万所，其中民办幼儿园达15.42万所。在学前教育领域，民办园占据了我国幼儿园总数的半壁江山还多，并承担了一半以上在同幼儿的保教任务。

2. 52%以上的民办园举办者倾向于选择营利性民办园

为了准确地掌握舆情，了解分类改革背景下民办园举办者的选择意向，《我国非营利性民办园制度建设研究》课题组设计了一份信息详细的问卷，试图支持民办园举办者在信息透明的前提下进行理性选择。根据目的性抽样原则，课题组抽取了山东、浙江、江苏、河北、河南、湖南、四川、贵州、辽宁九省共2371个样本。统计结果发现，民办园举办者中选择营利性的占52.17%，选择非营利性的占47. 83%。辽宁省、贵州省的样本中，选择营利性民办园的高达58%以上。

3.绝大多数民办园既想非营利又想合理回报

在老民促法背景下，民办园虽然登记为民办非企业单位，属于非营利性法人，但其举办者却能以“合理同报”的名义分配办学收益。在新民促法的背景下，不少民办园举办者一方面希望继续享受非营利性民办园所带来的各种优惠和扶持政策，另一方面又希望保留出资财产的所有权，不愿放弃原有的合理同报。这种试图占着两头好的心态势必在一定程度上影响分类改革的顺利进行，影响非营利性民办园扶持政策和监管政策的落实到位。

4.资本市场介入与扩张学前教育速度迅猛

资本在学前教育领域的扩张分为两种形式：一是学前教育领域内的收购、并购、加盟，譬如“直营园+加盟园”发展模式。二是上市公司跨界学前教育领域，现已有多家上市公司分别从幼儿园运营、幼儿教育内容及产品等多个角度进行布局。

在教育资产证券化的背景下，资本进军学前教育容易产生以下风险：第一，对赌协议下的规模扩张；第二，资本逐利下的质量忽视；第三，表面繁荣下的巨额债务；第四，资本垄断下的调控乏力；第五，违规操作下的问责缺失等。

面对民办幼儿园发展中的诸多问题，政府必须强化分类管理，落实差别化扶持措施，确保民办幼儿园举办者的理性选择，保障民办教育分类改革稳步推进，保障学前教育的公益属性不受伤害。

积极鼓励和大力扶持非营利性民办园

在新民促法背景下，举办者的办园方式从原来的四分法变成了两分法，即捐资办园与投资办园。在国家层面，政策的导向是积极鼓励与大力支持非营利性民办园。然而，如何保障非营利性民办园成为大多数，政府的扶持政策是关键。一些省份已经出台的相关文件中对各项扶持性政策的细化不够，存在较大的模糊空间，这会在一定程度上影响举办者的选择。总体而言，要细化以下扶持办法：

1.创新非营利性民办园的激励措施

政府激励非营利性民办园的方式包括三方面：奖励、表彰及税收优惠。第一，奖励措施。各级人民政府给予非营利性民办园举办者的奖励包括现金奖励、物质奖劢及机会奖励。第二，通报表彰。对捐资办园的举办者，各级政府除了进行直接的物质奖励外，也可以进行精神奖励，如给予通报表扬、授予荣誉称号等，提升捐资者的社会声望，增进企业产品的品牌美誉度。第三，税收优惠。按照现行税收法律和相关法规规定，各级政府对企业、个人、社会组织的捐资行为实行税收优惠政策。

2.操作化非营利性民办园的八项扶持制度

在新民促法和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称国发[2016]81号文件）中提出了八项扶持制度、七项扶持措施，尤其是财政补贴、税收优惠、金融信贷、土地优惠等。為了更好地激励举办非营利性民办园，各级政府要落实这些扶持制度，采用组合拳的方式激励举办者选择非营利性民办园。省级政府在制定区域范围内的扶持措施时，更要将财政补贴的标准、流程和税收优惠的力度、操作方案以及土地优惠的具体办法、替代措施等进行详细说明，使举办者看得清、看得见扶持方向与扶持力度，理性决策。

3.细化终止办园的补偿奖励

国发[2016] 81号文件第十条规定：2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改（中华人民共和国民办教育促进法）的决定》公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；具体办法由省、自治区、直辖市制定。

各地政府在制定省级配套文件时，要特别重视民办幼儿园的历史性贡献，可采取老人老办法保护举办者在老民促法背景下的收益预期，从根本上保护社会力量捐资办园的积极性。如果地方政策在先期民办园的终止补偿上语焉不详，会在一定程度上伤害举办者捐资办园的积极性。

加强政策引导，确保营利性民办园关注社会效益

在分类改革背景下，营利性民办同成为一种合法的选择，但新民促法和国发[2016] 81号文件都明确了国家在发展民办学校上的基本导向，即积极鼓励与大力扶持非营利性民办园，且国发[2016]81号文件第二条规定：坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。这意味着，尽管法律层面确定了营利性民办园的合法性，但并不表明营利性民办同可以只追求经济效益而无视社会效益。目前，学前教育仍是国民教育体系的薄弱环节，仍然面临着迫切的“入园难”“入园贵”问题，各级政府要通过政策引导营利性民办园关注教育的公益性，把社会效益放在第一位。

1.加快学前教育立法，强化现有法律执行

民办园的各种发展问题往往是法律缺失、法规执行不力的结果。在分类改革的新民促法背景下，要不断地重塑法律的权威，强化营利性民办园的法人财产权、法人治理结构、信息公示制度，严格限定“法无禁止即可行”的合理边界，采取严厉惩罚的方式应对营利性民办园的唯经济效益行为，将资本的冲动限制在合理的范围内。同时，政府要用激励企业的方式激励营利性民办园的举办者承担社会责任，分担政府困难。

2.建立资本集团进入学前教育双向准入机制

强化营利性民办园对社会效益的关注，不能仅仅靠举办者的良心与自觉，更要靠法律的约束力、一系列政策的限制或激励措施，建立起资本集团进军学前教育领域的双向准人机制。

首先，建立资本集刚进入学前教育领域的准人机制。鉴于目前公益普惠性学前教育资源相对不足，政府在审批营利性民办园资格和资本收购并购行为时，要特别关注一些限定范围。譬如，限定资本集团收购、并购非营利性民办园；限定资本集团收购直营园的年度规模；限定资本集团收购加盟园的年度规模；限定资本市场黑名单上的企业进军学前教育领域等。

其次，建立幼儿园进入资本市场的准人机制。第一，在教育部门获得办学许可、在工商部门正式法人登记的营利性民办园可以进入资本市场。第二，事业单位法人、非营利性法人幼儿园禁止进入资本市场。第三，公益普惠性民办园禁止进入资本市场。第四，农村地区幼儿园禁止进入资本市场。第五，黑名单幼儿园禁止进入资本市场等。

3.建立资本集团退出学前教育领域的基本程序

在目前的资本市场巾存在三种不同的投资取向：第一，有的资本集团较多看中的是学前教育的高额利润率，愿意在学前教育领域进行深耕和长线投资；第二，有的资本集团只是看中了学前教育的轻资产性质和不菲的回报率，在主营业务亏损的情况下贸然投资学前教育，以期短时间内搏回损失。这必然会导致急功近利的投资取向，关注规模扩张和数量增长，缺少对学前教育领域风险的预警与认知。一旦遭遇投资失利可能进行快速撤资决策，造成对学前教育公益性的伤害；第三，完全不关注学前教育的公益性，只是借助学前教育进行快速融资，实现借“壳”上市的投机目的。

面对不同的投资目的，政策相关部门要审慎设计资本退出机制，确保学前教育的公益性不受资本的二次伤害。因此，建立必要的资本退出程序和惩罚机制显得非常重要，要在資本的退出流程上强化对幼儿、教师的权益保障，在举办者变更上加强监督，确保资本为其市场运作全权负责，迫使资本对进入学前教育领域持审慎态度。

4.扩大营利性民办园转设与运营成本

目前，为数不少的民办园举办者对从非营利转身为营利的程序与代价不甚明确，简单地认为只需要变更法人类型，不知其可能面临的清算程序。各级政府要加大法律宣传，严格执行现有幼儿园转设成为营利性民办园的财务清算规则，在土地清算、房产清算、办学积累清算上依法执行，彰显营利性民办园的转设成本。

不仅如此，各级政府还要依法依规扩大正式注册营利性民办园运营成本。严格执行营利性民办园与非营利性民办园的差异化扶持办法，强化财政补贴、基金奖励、税收优惠、土地划拨的适用范围，在营利性民办园的所得税、营业税、土地税等方面依法征收，彰显营利性民办园的运营成本。