关于我国地方政府债务问题的研究

1.姜蒙强 2.杨天龙 3.姜效效

1.安徽财经大学财政与公共管理学院； 2.铜陵学院工商管理学院； 3.巢湖学院经济与管理学院

一、地方政府债务的含义

地方政府债务是指地方各级政府（或地方机关单位）作为债务人，根据自身信用原则和法定条件向债权人进行以承担还本付息责任为原则的一种财政资金筹集方式。现阶段，我国地方政府债务主要包含两个部分：一是地方政府债券，包括2014年之前发行的财政部代发代还，自发自还和自发自还试点地方债以及2015年后发行的新增地方债和置换地方债；二是过去留存的以非政府债券形式存在的债务，即2014年12月31日以前地方各级政府以融资平台为媒介所形成的经确定后归属于地方政府所应承担偿还责任的各类债券、贷款、信托等债务。

地方政府债务的规模不断增长，一方面对于政府更好的实现政府职能起着积极作用，另一方面不断增长的债务规模也给经济和社会带来了严重的风险。

二、我国地方政府债务的现状

（一）政府债务规模大，提速快

当前，我国地区之间的经济和社会发展程度各有差异，每个地区凸显的经济和社会问题也较为复杂，需要政府提供大量的财政资金进行维持发展，许多地方政府处境艰难，一直在处于财政赤字状态无法改善，另外，2015年新《预算法》实施后，要求地方政府除发行地方政府债券外，不得以任何方式进行举债活动，所以融资活动一直以来都不同程度的存在于地方政府中。由此一来，由于没有科学的监管，地方政府通过融资和其他方式造成的负债规模不断扩大，债务结构越发复杂，债务负担越来越重。根据财政部2016年末发布的报告称，我国地方政府债务规模为15.32亿元，相比于2013年，增幅达到了41%，政府承诺以财政资金偿还的债务余额也大幅增长，比2013年增长了87%。在债务率方面，超过100个市（地）级，400多个县级的债务率超过100%。截止2016年7月，负有偿还责任的债务率最高的是贵州，达到212%，辽宁和云南的债务率也均超过150%。地方政府债务规模大，增速快已成为现阶段政府亟待解决的问题。

（二）债务管理混乱，数据统计困难

新《预算法》对地方政府债务举债权限和额度进行了限制，加上从省级政府申请到的额度无法满足实际需求，地方政府为了满足高额的财政支出只有通过多种方式变相借债，如地方政府直接设立融资平台、为公司担保、抵押土地等。多种借债形式鱼目混杂，但是目前，我国还没有相关的部门和监管机构进行经营管理，导致地方政府债券管理混乱，透明度低。这种情况造成地方政府真实的债务规模数据无法反映，进而无法实时准确的监测管控债务率、偿还率、债务结构等重要指标，加大了地方政府的债务风险。

（三）偿债压力大

一方面，地方政府债务中融资平台的债务存量数额非常大，且其投资的项目周期长，资金回笼慢，需要政府不断地投入资金维持其发展。根据央行调研数据显示，全国各地的地方融资平台资产负债率普遍超过60%，只有30%左右的融资平台可以依靠收益偿还债务。显然，这对地方政府来说是无力承担的。另外，地方政府债务资金的使用效率普遍较低，现阶段，相关资金多用于交通运输、医疗、环境保护等民生工程方面。这些社会基础设施项目的建设偿还日期较长、回报率低。种种原因导致许多地方政府无法在期限内还清债务，债务本息不断累积增加，政府对民众的公信力下降，融资能力和偿债能力不断降低。并且在当前经济下行压力和房地产不景气的情况下，财政收入将会有所下降，这对政府来说，可能面临更大的偿债风险。

（四）隐性风险增加

随着新《预算法》的实施，各地政府拉起了可以适度举债和进行地方债置换的序幕。政府自行发债虽然有利于政府更好的执行政府职能，促进经济的发展，但是，也存在着相应的隐形风险。如发行地方债会对市场中的其他债券产生挤出效应；对金融系统产生一定的风险等等。另外地方债置换也会使债权人或偿债期限相对集中，再加上地方政府信息不够透明，使得地方政府债务的隐性风险大幅增加。

三、地方政府债务风险的成因

（一）地方政府财权与事权的不匹配

1994年的分税制财政体制改革，在一定程度上对中央和地方政府的财政分配进行了约束管理，相对解决了地方政府乱用、滥用财政资金的情况。但随着我国经济和社会的不断发展变化，出现了财权上移，而事权却不断集中下放的趋势。在强调中央财政在经济和社会发展中主导地位的同时，压榨了地方财政的空间。而地方政府负责提供教育、医疗、交通运输、社会保障、环境保护等等民生工程和基础设施建设，这些都需要大量的财政资金。另外，在2016年实施的“营改增”改革也使政府财政收入在一定程度上发生变化。政府财力在不能满足实际支出需求的情况下不得以不进行举债，以保证地方经济的稳定发展。另一方面，在我国，政府间财政转移支付制度体系还不够完善，存在着分配方法不科学、透明度低、分配规模小等等问题，这些都造成了资金无法弥补地方政府的庞大财政需求，迫使地方政府为了发展稳定经济而进行举债活动。

（二）政府绩效评价机制不够科学合理

我国目前对于政府官员的考核制度不够合理，重视政绩考核和资金投入，轻视债务考核和效益评价。对于经济增长率，招商引资数量等过于看重。这样促使地方各级官员缺乏长期考虑和规划，片面追求经济增长指标，甚至建设一些“政绩工程”“面子工程”，只为在形式上提升政绩。由于政府债务与官员升迁没有紧密联系，是政府作为举债主体，而不涉及官员本人，因此官员往往不考虑风险，盲目借债。形成了当届政府借债，下届政府还债的怪圈，使得地方政府背上了沉重的债务负担。

（三）债务监管体系不够完善，法制化程度不高

地方政府债务的举债需求与政府的债务监管水平不相匹配。新《预算法》实施后对地方政府债务管理作了明确性规定，各地政府部门也紧跟步伐，陆续出台了相关文件规范具体问题的解决方式和处理程序。但是这些政策文件大多关注的是特定的问题。并不具备政策的系统性。在监管上也多通过行政命令进行规范，表现为事后监管，市场约束力不足。此外，新《预算法》发布后，面对在实际处理情况中随之而来的问题，中央没有再出台其他法律进行规范，大多是在地方出现变相举债的行为后出台相关的文件加以约束。这样使得地方政府部门拥有过多的自主权和决议权，造成监管政府的约束力不强。

（四）信息透明度不够，利用效率低

近年来，主要依靠土地收入的地方政府财政收入不断缩减，更多的地方政府开始选择通过银行等金融机构，甚至于民间集资等“影子银行”进行融资行为。这类融资风险隐蔽性较强，导致无法估算地方政府债务规模。由此带来的多口径统计也导致信息缺乏统一的标准，各自成系，没有可比性。因而信息利用效率变低。对于债务信息，目前地方政府也没有规定进行定期统计，没有相应的会计标准，使得地方政府购买服务，投资基金等表外融资的方式没有在政府的债务信息中进行反映，因而统计的信息不够完整，不能用来评判政府债务结构和规模的科学性。此外，地方政府公开的信息透明度较低。据清华大学的研究报告称，2016年全国37个主要城市中仅有23个公开了政府债务的相关内容，且只有其中的一部分，对政府债务结构、债务运营、偿债机制等具体细节还没有公开。地方政府债务信息公开程度的低下也使得社会和媒体的监督不能及时进行。

四、解决地方政府债务问题的对策建议

（一）建立政府间财权事权合理的财政管理体制

地方政府债务问题在很大程度上是因为中央与地方政府财权、事权分配不均造成的。我国十八大明确提出要在财政体制改革上深入研究，只有在合理清晰地划分政府间事权和财权，才能区分不同政府支出责任，明确财政收入的划分范围。因此，首先要以地方政府财政收入为基础，合理界定中央政府和地方政府的事权范围。此外，要完善财政转移支付制度体系。一般性转移支付与专项转移支付的比重要适当调整；要增加对贫困地区基层政府的转移支付规模等。

（二）完善地方官员政绩考核制度体系，转变政府职能

十八大提出要完善官员政绩考核机制体系，通过改革政绩考核来引导政府职能的转变。因此，要改革目前地方政府的“GDP至上”的考核机制，转变发展观念，树立地方政府债务可持续增长的发展目标。建议把债务作为硬性指标纳入政绩考核机制。加强对民生改善等公共服务指标的考核，弱化以GDP为首的经济指标的考核。此外，通过改革地方政府官员政绩考核机制，地方政府要抓住时机转变政府职能。要把政府从全能型政府转变为有限型政府，从建设性政府转变为服务型政府。以此来建设可持续发展的公共服务体系，不断跟上社会和人民的发展步伐。

（三）加快构建地方主税，拓宽政府财源

分税制改革后，地方政府财政收入空间受到限制，财政资金入不敷出，这也是债务规模不断扩大的一个重要原因。因此，化解地方政府债务风险迫切需要增加地方政府财政收入。一方面，要增加稳定的收入财源。要让资源税和以土地为主的税种成为地方政府主税，要尽快建立完善财产税，房地产税的开征，研究环境保护税，遗产税和赠与税等的相关开征时机与措施，要给与地方政府更多征税和管理的自主权。要深入研究改革经济结构，促进地方消费提升和相关产业升级，以促进税收长效增长。

（四）加快社会资本引入，健全ppp模式

政府与社会资本合作模式（ppp）是缓解政府财政压力的有效方式。但当前，在ppp实际运作过程中，政府生硬的加入社会资本，使其没有发挥实际的作用。据国家发改委的报告称。截止2016年1月，全国2125个ppp项目中真正落地的不足30%。因此，要加快推进完善ppp模式，提升ppp项目质量，管控项目运营风险，在盘活社会资本的同时，减轻地方政府财政压力。如将城市供水供电，道路交通等较为成熟的领域开展市场化试点，以此来促使社会资金积极参与政府公共项目，加快社会资金与政府项目合作的步伐。另一方面，要优化ppp模式管理流程。在项目建设初期要简化ppp项目的审批程序，项目运营管理和期末考核要结合财政部门的相关标准和重要改革来推进。要建立定期检查机制，及时了解ppp项目运营情况，对于经营中出现的问题及时解决。

（五）构建信息透明化体系，建立风险预警机制

提高地方政府债务透明度，要增强政府债务规模，结构，偿债履约等问题的透明度，要加大政府经济绩效和社会效用评价情况的公开程度。要制定科学合理的债务统计标准。对于地方政府债务会计报告要清晰完整，，全面反映政府债务规模，并且要及时披露，接受社会和媒体的监督。此外，在信息完整的基础上建立风险预警机制，对风险状况进行评估，防范危机的发生。要建立明确的定量标准，科学运用负债率，偿还率等指标对债务规模不合理的债务结构做出预先警示，政府要对出现问题的部门发出预警，及时制定解决措施。

总之，地方政府债务问题是目前也将是以后我国经济社会发展所必须要面临的问题，我们要总结教训，借鉴经验，完善改革，逐步化解政府债务风险，规范政府举债行为，保障经济稳定发展。

[1]卫志民.中国地方政府性债务：风险、成因与防范[J].河南大学学报，2014,54（05）.

[2]王喜梅.地方政府债务风险管理机制研究—基于新《预算法》视角的分析[J].政策研究，2017（11）.

[3]田莉.关于我国地方政府债务风险的研究[J].时代金融，2017（10）.