政治一體、文化多元、地方自治：論邦聯式聯邦的可能性（三）

郝志東

（接上期）

2、單一制、聯邦、邦聯與地方自治的定義及中國歷史上對這些國家結構的嘗試

單一制有中央和地方之分，但是地方政府的所有權力來自中央政府的授權。單一制國家有自己的憲法，統一的法律體系，以及自己的行政、立法與司法系統。地方政府的權力由中央授予，受中央控制，地方領導服從中央領導。17國家是一個獨立的國際法主體。大陸中國現在就是單一制，各個省市自治區是地方，其權力來自中央，省委書記與省長都由中央任命。單一制國家也有中央集權型和地方分權型。法國是典型的中央集權型單一制國家，而英國、日本則是典型的地方分權型單一制國家。18中國各省市自治區和中央的關係是中央集權型，省長與省委書記都由中央任命。而港澳和大陸的關係，則可以說是地方分權型。港澳有自己的《基本法》，實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。特區行政長官由本地自己選出，再由中央任命。但是前述《白皮書》提到香港的所有權力都來自中央的授權，中央對港澳全面管治，香港沒有任何剩餘權力。這樣一來，港澳與大陸的關係似乎要從地方分權型轉到中央集權型。

聯邦制也有中央和地方，中央政府，也即聯邦政府，控制外交與國防，有統一貨幣、聯邦憲法，負責維護本國公民的基本權利。聯邦政府和所屬的州或省或邦各自的許可權由聯邦憲法來規定，不過也常處在變動之中。如陳子明所指出，20世紀美國的羅斯福“新政”就“使聯邦政府在許多原先不介入的領域中負起責任，如：為窮人和失業者提供援助，保護工會的權利，穩定銀行和金融體系，調控金融市場，修建低價住房，補貼農業等”。19但是各州、省、邦也有自己獨立的行政、立法與司法體系，實行地方自治，管理治安、財政、稅收、文化、教育、工業發展、商業活動等事務。各州、省、邦的法律可有不同，比如美國有的州有死刑有的州則沒有，但在原則問題上不得和聯邦法律有所抵觸，有矛盾時由最高法院或憲法法院來裁決。20 聯邦政府和地方政府的權力總是處在一個不斷協調的過程中。聯邦的例子有瑞士、澳大利亞、加拿大、美國、德國、俄國、墨西哥、南非、印度等。如果港澳有高度自治的權力，那麼港澳和大陸的關係也有聯邦的味道：國防與外交由中央管理，自己有獨立的行政、立法與司法體系，儘管特首需要中央政府任命，與通常的聯邦制國家不同。

在邦聯的國家結構中，各國或邦均擁有完全的主權，獨立的國防與外交權力，可以不服從邦聯的規定，而且可以隨時退出邦聯。邦聯的例子有1643年建立的新英格蘭邦聯，以及現在的聯合國。但是邦聯對成員國的約束因地而異。比如，歐盟也具有邦聯的性質：各國擁有自己的主權，並可隨時退出邦聯。但是他們又有統一的貨幣，一些制約成員國的規定又非常詳細，這使得歐盟又具有了聯邦的性質。比如關於汽車製造和煙草製作的規定、公司兼並的規定、預算赤字的規定、對製作啤酒的添加劑的規定、每週可以工作幾個小時的規定，以及狩獵的規定等等。21這些規定顯得歐盟國家之間的關係在這些方面比聯邦還要緊密，至少比邦聯緊密（這也是導致英國公投退出歐盟的主要原因）。所以我們也可以說歐盟是一個邦聯與聯邦的複合體。

其實港澳在某些方面也類似邦聯：港澳和大陸之間有邊界，人們出入需要通行證、護照，要過海關；港澳有自己的貨幣，和大陸之間沒有統一的貨幣，這比歐盟都鬆散；而且港澳和大陸之間也沒有歐盟那樣共同的法律法規；港澳也不向中央交“聯邦稅”。如果把邦聯也看作有鬆散和緊密關係兩種情況，那麼港澳和大陸在某種意義上是屬於比較鬆散的邦聯。我們在上面也提到，如果將港澳與大陸看作聯邦制，那麼也是地方分權型的聯邦制。

如此看來，大陸和港澳的關係是單一制、聯邦制和邦聯制的複合體。用朱國斌的話來說，從港澳的角度看，中國實際上是“一個國家多種體制的混合體制”。22在朱國斌看來，在這個混合體制中，有四種不同的亞體制：1）中央和26個省市是一種體制，是典型的單一制；2）中央和5個民族自治區是另外一種體制，有民族區域自治法來確定其關係；3）中央和港澳是“一國兩制”的關係，港澳有自己的小憲法，即《基本法》；4）中央和臺灣需要另外一種體制來確定其關係。23但是無論如何，該體制的本質應該是區域自治，地方自治，老百姓有參與本地事務管理的權力。這也是高度自治的意思。

其實說，無論把它叫作什麼體制，是單一制、聯邦制、邦聯制，還是混合體制，並不重要。張千帆指出聯邦和單一制存在一種趨同的現象。其實邦聯制和單一制與聯邦制也有一種趨同的現象，正如歐盟的情況一樣。比如在環境保護和智慧財產權方面，或許的確需要中央集權。而在基礎教育方面，卻需要中央和地方共同投入、相互監督。24所以重要的不是制度的名稱，而是央地關係如何分工合作，地方有多少自治的權力。下面我們就來看中國歷史上地方自治與央地關係的問題。

中國的夏、商朝的國家結構是“方國聯盟制”，即每個王朝都由大大小小的方國組成，王是諸多政治實體的共主。25周朝是分封制，由周天子的宗室子弟、功臣，及舊貴族之後代鎮守各地疆土、繳納貢賦、朝聘述職。封國相對獨立、相對自治，天子一般不干涉諸侯內政。秦朝以後中國以“郡縣制”為國家結構的主要特徵。秦朝設立郡、縣兩級政權機構，猶如我們現在的省（市）縣兩級機構。郡設郡守，由皇帝任命。縣令直接接受中央領導，也由皇帝任命，對中央政權負責，但受郡的節制。元代的行省制由秦後的郡縣制演化而來，但一切權力仍歸中央。

不過這個“郡縣制”受到明末清初的思想家顧炎武的挑戰。顧炎武在他的《郡縣論》中提出，要讓中央的派出機構變為相對獨立的政權實體，讓官員的個人利益和當地老百姓的利益緊密聯繫。26清末思想家章太炎於1899年寫了《藩鎮論》和《分鎮論》，與顧炎武遙相呼應。他要求中央放權，地方擴權，用地方自治化解央地權力衝突。梁啟超進而於1901年向中國人介紹瑞士的聯邦制，希望中國能夠採用聯邦制。

辛亥革命之後，全國14省相繼宣佈獨立，本來是一個建立聯邦制的契機，但是因為邊疆等問題，結果建立了中華民國，重回大一統。之後李其荃、張東蓀、丁佛言、熊希齡等人都主張聯邦，主張中央與地方分權。陳寶箴、黃遵憲等人主導了“湖南新政”，都沒有成功。但是到上世紀20年代，聯省自治運動在全國發展起來。湖南省長譚廷闓、師長趙恒惕第一個通電宣告自治。毛澤東在1920年9月到10月，就發表了多篇建立湖南共和國的文章，包括：《湖南建設問題的根本問題——湖南共和國》、《打破沒有基礎的大中國建設許多的中國從湖南起》、《絕對贊成“湖南門羅主義”》、《湖南受中國之累以歷史及現狀證明之》、《湖南自治運動應該發起了》、《釋疑》、《再說“促進的運動”》、《“湘人治湘”》與《“湘人自治”》、《“全自治”與“半自治”》、《為湖南自治敬言長沙三十萬市民》等。27四川、貴州、廣東、江西、浙江、陝西等地都嘗試了自治。省憲運動，激蕩全國。但是聯省自治最後被北伐統一所取代，也沒有結果。

其實早在19世紀末，立憲派就已經體認到地方自治的重要性。28清光緒34年，政府籌備立憲時規定地方自治為府、廳、州、縣、城、鎮、鄉各級自治。1919年北京政府頒佈了《縣自治法》，1923年曹錕政府公佈《中華民國憲法》，規定省、縣兩級自治。1929年國民黨決定實行縣自治以及少數民族地區（如蒙藏與新疆）實行在三民主義的原則下的地方自治，優先錄用蒙藏人民參加地方行政，並鼓勵蒙藏優秀分子到中央黨政機關任職。內蒙也曾經嘗試“高度自治”。1944年，為了維持對新疆的主權，蔣介石也向當地民族作出了重大政治讓步，嘗試新疆的自治。中央政府和新疆民族代表簽訂的《和平條款》規定，

政府給予新疆人民選舉彼等相信之當地人士為行政官吏之選舉權；保障宗教信仰自由；國家行政與司法機關文書，漢文與維吾爾文並用，人民呈送政府機關文書，可單獨使用其本族文字；中小學得使用本族語文施教；政府保障民族文化和藝術的自由發展；人民享有出版、集會、結社與言論自由。《和平條款》之“附文”（二）甚至規定，準許新疆土著民族組織民族軍隊；而民族軍隊員額之補充，亦悉數來自本地民族。

新疆的民族自治搞得如火如荼，各地都進行了民主選舉，中央在協調民族自治與國家統一之間，也取得了一定的成功。

1945年到1946年，中國國民黨、中國共產黨和各民主黨派在重慶召開了政治協商會議，在會上共產黨提出了《和平建國綱領草案》，明確提出了“地方自治”的三個方面，即： “（甲）積極推行地方自治，廢除現行保甲制度，實行由下而上的普選，成立自省以下各級地方民選政府。（乙）中央與地方之許可權，采均權主義，省得自訂省憲，各地得採取因地制宜的措施。（丙）全國各地凡已實行普選的地方政府，應承認其為合法，並定期實行普選”。這裡有兩點值得注意，一是普選地方政府首長，二是央地均權。這兩點也得到政協的認可。只可惜內戰將這一計劃打碎，而後中華人民共和國建立，又重新回到了中央集權。即使是在民族自治地區，當地人民也沒有真正實現自治。

自治的本意“是指一個地區的公民，在某些事關切身利益的重要領域內，可以根據自主意志制訂法律和政策，來保護自己的利益”。29其實不用說少數民族自治區，就是“高度自治”的港澳也沒有完全做到。但這正是我們今天需要加強的。否則就無法避免像新疆那樣西部大開發專案和設計不和地方老百姓商量，不顧當地民情與社會基礎，不考慮當地少數民族的利益，盲目上、匆匆上，惡化當地人民的生活條件。30

在當今的中國，由於上述種種問題，國家結構的問題又擺在了我們面前，成為一個解決當前中國各種問題的主要鑰匙之一。下面我們就來解釋新的國家結構應該如何構建，以及這個國家結構的優勢。

（未完待續）

17見劉益森，〈聯邦制會導致國家分裂辯誤〉，《中國選舉與治理網》，2011年12月30日。

18同上。

19陳子明，〈國家統一與地方自治〉，《中國選舉與治理網》，2011年5月18日。

20見劉益森，〈聯邦制會導致國家分裂辯誤〉；也見陳子明，〈國家統一與地方自治〉。

21Elaine Sciolino， "Seeking Unity， Europe Drafts a Constitution"，The New York Times， June 15， 2003.

22Guobin Zhu（朱國斌）， “The Composite State of China under 'One Country， Multiple Systems'： Theoretical Construction and Methodological Considerations，”

International Journal of Constitutional Law， No. 10， 2012， pp. 272-297.

23同上，第291-92頁。

24張千帆，熊文釗、王建勳，〈如何治理中國：走向央地關係法制化〉，憲政論壇第八講，2012年5月4日。

25本部分討論，請看劉益森，〈聯邦制會導致國家分裂辯誤〉；也見陳子明，〈國家統一與地方自治〉。

26本部分討論，請看馬勇，〈民國聯省自治實驗始末〉，《水煮百年網》，2014年9月19日。原文選自《中華遺產》雜誌。

27見陳子明，〈國家統一與地方自治〉。

28此處討論見吳啟訥，〈中華民族宗族論與中華民國的邊疆自治實踐〉。

29許允仁，〈論現行的民族區域自治制度的弊端〉，《中國報導週刊》，http：//www.china-week.com/html/4139.htm，2008年08月04日，上網日期2014年12月26日。

30見馬戎，〈我必須不斷重申要反對大漢民族意識〉。