国家治理现代化下的行政区划重构逻辑

林拓+王世晨

摘 要：近年来，我国行政区划变动比以往更大幅度地展开，表面上看似乎仍然是以撤县设市、撤县设区、城区重组等为主要形式，但实际上却在悄然进行着大规模的重构。根据全国范围的大样本分析与深度调研发现，当前全国行政区划重构正在经历着空间-体制的双重逻辑转变：空间维度从城市自发需求向全国战略布局引领的提升，体制维度从局部性变化向全面结构性优化的转型。十八大以来，为国家治理现代化构建更完善的体制与空间基础，行政区划优化战略重要性不断提升，由此生成行政区划重构的新逻辑，开启行政区划发展的新方向，这势必对我国的未来发展格局产生深远影响。为此，更需要从国家治理现代化的战略高度，推动行政区划优化设置向纵深发展。

关键词：国家治理现代化；行政区划变动；重构逻辑；战略布局引领；结构性优化

中图分类号：D630；F299.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）07-0003-08

近年来，我国行政区划变动比以往更大幅度地展开，以2001-2011年和2012-2016年两个时段的区县行政区划变动作比较1，前者年均变动10个左右，而后者年均变动则多达30个以上。与之相伴随的是，行政区划优化设置的重要性不断提升。2012年十八大报告首次将“优化行政层级和行政区划设置”作为深化行政体制改革的重要内容；2013年十八届三中全会提出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”；2014年《国家新型城镇化规划》重申上述要求；2015年《中国共产党地方委员会工作条例》首次将“研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案”作为党的地方委员会的重要职责，将行政区划调整纳入以党政体制为基础的国家治理体系；2016年颁布的国家“十三五”规划纲要首次提出“以市县级行政区为单元建立空间治理体系”，等等。如此密集地、高规格地强调行政区划设置，自建国以来实属罕见，我国行政区划的深刻重构正在悄然展开。

然而，近年行政区划重构表面上仍然是以撤县设市、撤县设区、城区合并等为主。政区与经济的关系经常被用以解释政区变化1，近年来尺度理论、博奕理论等的引入2，进一步阐明了政区调整所体现的央地关系、财政分权、行政分权及城市扩张等一般逻辑。相对而言，这些理论对特定区域的政区变化及其政府关系具有较强的解释能力，但却难以适用于全国范围行政区划变动及其走势的分析等，且相对忽略了行政区划自身的复杂样貌及其内在逻辑。倘若循此分析，与以往相比，当前政区调整仅仅是频度加快、幅度加大而已，这也给媒体和社会公众带来很大的误解。

不仅如此，目前的相关研究主要关注地方或城市层面，对于全国范围的考察相对较少，即便是有限的研究，也着重在于分析不同类型政区调整数量的时空变化及其与城市化的关系；由于全国大样本的案例资料获取与采集及其战略意图的把握比较困难，相关分析尚未充分展开，从国家治理层面的研究更为少见。为此，本研究通过与部委负责人的深度访谈并获取相关调整的重要材料，结合有关城市的实地调研，基于2012-2016年全国范围175个县级以上政区变动的剖析，与以往状况作出比较分析，将行政区划变动提升至国家治理层面加以研究，从中探秘当前全国行政区划大规模重构进程所隐含着的新逻辑。

一、空間维度：从城市自发需求向全国战略引领的提升

众所周知，行政区划变动最为直接的变化首先体现在空间维度上。以往撤县设市主要在于扩大自主权、完善城市职能等，密集发生的地区是长三角、珠三角等经济水平较高的区域3。1997年县改市冻结后，重点转向撤县（市）设区，着力拓展城市空间、协调生产布局、提升行政效率等4，主要在长三角、珠三角、环渤海地区的大城市展开。以往撤县设市与撤县设区主要是根据经济发展与城镇化水平，充分体现城市自发需求，故而呈现向东部发达地区集中的空间态势。那么，2012年以来究竟又呈现出怎样的空间布局？

（一）全国层面：面向新型城镇化与双向开放的战略布局

行政区划尤其是现代城市政区作为基础性的制度资源，以往的设置逻辑是先发展者先得益，貌似合理，却使原来与东部有所差距的中西部城市雪上加霜，城市政区的分布格局存在东部与中西部的落差，加之自然条件限制，我国的区域差异短时期内难以改变。李克强总理曾提到的我国重要地理分界线——胡焕庸线即“黑河-腾冲线”的作用突出，如今该线东南侧36%的国土居住着93.7%的人口，西北侧64%的国土居住着6.3%的人口5。倘若城市政区格局不作相应调整，长此以往，区域落差将更加严重；但倘若过于放宽，中西部城市一哄而上又会造成制度供给泛滥，导致不堪设想的后果。

实际上，破解这一难题的关键在于，如何总体谋划行政区划尤其是城市政区优化设置的战略布局，这要求与全国城市体系总体布局相呼应。而国家新型城镇化“两横三纵”总体布局（以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托）恰恰成为近年行政区划的战略引领，形成新型城市政区战略布局。2012年以来的政区变动沿陆桥通道横轴的有连云港、海东、开封、西安等6个城市；沿长江通道横轴的有上海、重庆、安庆、九江等6个城市；沿海通道纵轴的有天津、盘锦、大连、茂名等14个城市；沿京哈京广通道纵轴的有北京、沈阳、保定、石家庄等9个城市；沿包昆通道纵轴的有西安、延安、鄂尔多斯、曲靖等8个城市，同时，注重“两横三纵”节点城市西安、重庆、上海、广州、连云港等的调整。

不仅如此，国家对外开放战略格局的转变也引发了相应的变化。改革以来，东部沿海一直是对外开放的主战场，但我国已成为全球第二大经济体，进一步融入世界经济体系，以往“单向开放”已不能适应更高层次的开放要求。为此，中央提出“双向开放”，即“打造内外联动、东西双向开放的全面开放新格局”1，“一带一路”战略更强化了双向开放新格局。

就沿海开放而言，自“建设海洋强国”战略确立以来，近年行政区划的重构着力推动陆海统筹发展2。具体表现为：一是提升行政层级促进沿海资源整合，2015年海南省将儋州从县级市升格为地级市，加快培育海南岛西部的区域中心城市；二是优化政区格局重塑海洋发展格局，威海市的文登县级市、滨州市的沾化县、阳江市的阳东县、盐城市的大丰县级市、盘锦市的大洼县等沿海县（市）均改为区，促进城市腹地向沿海延伸，从而助推中心城区对接沿海开发及其资源要素向海洋集聚。

就边疆开放而言，边境口岸城市在国家治理中承担着越发重要的职能3，行政区划变动重在推动口岸城市从通道性端点向枢纽性结点的转变：一是面向东北亚，黑龙江省东宁和抚远先后撤县设市，深化中俄之间的经贸文化交流；二是面向中亚西亚，阿拉山口与霍尔果斯是联通中亚西亚的重要口岸，撤县设市推动从口岸经济向城市经济转型，树立良好的国门形象；三是面向东南亚，广西靖西县改市以构筑西南内陆连接东盟国家的陆路枢纽，提升东盟开放合作的能力；四是面向南亚，与缅甸毗邻的云南省腾冲县，是第三亚欧大陆桥上面向南亚的重要节点，腾冲县改市的意义不言自明，而腾冲县改市曾申请了近十年，直至2015年在国家战略引领下终于获批。实际上，这四大面向的行政区划重构充分体现陆域向外开放的战略格局正悄然形成。

（二）区域层面：从强化中心城市集聚到优化区域城镇空间体系

新世纪初，在经济全球化背景下，增强核心城市竞争力至关重要，当时的行政区划变动主要在沿海大城市展开，呈现出强化中心城市集聚的导向4。尽管扩大了城市体量，强化了城市配置资源能力，但也因为假性城市化、“摊大饼”式扩张等问题而饱受非议1。习近平总书记在2015年12月主持召开中共中央政治局会议上指出，“要增强城市宜居性，引导调控城市规模，优化城市空间布局”。提升中心城区质量、优化空间布局成为近年城市政区重构的重要主题，而我国市辖区规模差距大甚至存在相差数十倍的悬殊现象2，管理幅度不科学，以一套完整的领导班子管理规模很小的区域，行政成本相当高；另一方面，中心的市辖区发展趋于饱和但发展势能依然很大，而外围的市辖区空间充足却缺少发展活力。基于此，近年来通过我国城区重组优化城市内部结构的变动渐成趋势。

与此同时，大中小城市和小城镇协调发展已经成为新型城镇化的战略方向，而近年来的政区重构正是沿着“中心城市-次中心城市”的梯度推进。一方面，城市群从核心城市向次核心城市的推进，优化城市群规模职能体系。城市群是推进新型城镇化的主体形态，其中，核心城市扮演着功能枢纽的角色，是城市群体系塑造的关键节点；而次核心城市则在承接中心城市产业转移、协作分工等方面发挥重要作用。当前，我國部分城市群发育不成熟的背后却潜藏着深刻的行政区划原因。京津冀的区域一体化程度之所以低于长三角和珠三角，甚至还出现了“环首都贫困带”3，正在于核心城市对周边地区的带动乏力4，这一问题与政区格局不无关系。现有政区格局（北京与天津相隔香河县、大厂回族自治县和三河市）阻碍了京津冀联动主轴的构建；同时，河北省地级市的市辖区规模普遍偏小，阻碍其承接京津冀核心城市的功能转移。为此，《京津冀协同发展规划纲要》颁布，以非首都核心功能疏解、严控北京人口以及市场一体化等为目标，扩大北京市辖区范围，强化核心带动能力；破解京津之间政区阻隔，增进两地联动；京津冀发展轴线上的唐山、石家庄、保定、秦皇岛、张家口均扩大了市辖区范围，以期形成合理的政区规模体系，同时，为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区——雄安新区的设立奠定政区基础。

另一方面，省域范围内从中心城市向次中心城市的推进，优化省域城镇空间体系。近年哈尔滨、长春、南宁、拉萨等15个省会中心城市进行了密集变化，相继扩大市辖区规模，强化省域经济增长极；同时，次中心城市的政区重构相继展开，陕西省榆林市通过横山县改区推进榆横一体化进程、推动陕北能源化工基地发展，加快次中心城市建设；云南省曲靖市的沾益县改区，力求发挥珠江源中心城市的辐射带动作用；柳州市的柳江县改区，力求实施“柳来河一体化”战略，抱团发展；2015 年安徽省申请集中调整铜陵、六安、安庆、淮南四市的行政区划，以此提升城镇化发展水平和质量，为安徽省以合肥为中心的皖江城市带的发展奠定基础5，等等。

从上述而知，就单体城市而言，行政区划调整的形式确实仍然以撤县设市、撤县设区、城区重组等为主，但这恰恰表明，当前行政区划调整采用的主要是地方熟悉的易于驾驭而非冒险突变的稳妥方式。本文通过空间“密码”的破译发现，不论是全国或区域层面，已经超越了城市扩权与空间扩张等一般逻辑，近年行政区划调整拼合出的是一幅具有深远意义的发展图景，其背后正是国家治理新型战略布局的引领使然。

二、体制维度：从局部性变化向结构性优化的转型

行政区划体制是国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记多次强调，要深化改革城市管理体制。当前，行政区划体制正面临着重大挑战：一是城市政区体制，在快速城市化进程以及省直管县体制推进中出现了市、区、县关系等的新变化；二是边疆民族政区体制，如何面对民族发展新形势，已经无法回避；三是作为非正式行政区却又遍布全国的开发区新区，其中多数历经多年发展已日臻成熟，却与行政区存在体制摩擦，开发区与行政区的关系面临艰难抉择。这正是当前行政区划体制改革必须直面的三大难题。以往尚且可以通过某些政策适当缓解，但相关问题不断累积且复杂交织，当前的行政区划体制必须进行结构性优化。

（一）以市-区-县关系问题为导向的体制整合

城市治理是国家治理的核心问题1，我国大中城市治理体制以市-区、县（县级市）-街镇（乡）为主体构架，近年来，市县关系的变化与省管县体制及扩权强县的推行密切关联。截止到2015年底，全国共有27个省份的1080多个县实行了省直管县财政的改革，约占全国县总数的54%。这确实减少了管理层次，简化了审批环节，提高了县的决策自主性，显著提升了行政效能，从而释放了县的活力；但伴随而来的是，相互间竞争风险加剧，原来地级市之间在土地、项目等方面的竞争将扩大到市与市、市与县、县与县之间，竞争主体不断增多，难免产生利益摩擦2，加之市与县地缘相近、产业相依的特点，也难免由此引发“零和博弈”，不利于区域市场整合和资源优化配置3。但今后市县关系难题的破解不应仅仅来自于外部推动，更应该内生于大城市治理。

值得关注的是，近年一些特大城市已经出现了新动向，即南京、广州、北京、上海、天津等相继进入“全区化时代”。与仍保留部分县级市的“无县化”不同，“全区化”是指城市政区范围内均为市辖区。近年，全区化的出现不仅标志着城市化进入新的历史阶段，其深层意义更在于这些城市逐步推进了市-区-县关系的结构性优化。相对于区而言，县体制更具有自主性与独立性，市辖区体制更利于市的统筹4；但撤销县体制，易于损害县的自主性。对此，近年这些城市几乎无一例外地采用双层治理体制，即由市层面统筹全市域的战略、规划及重大项目等，而县层面不仅保留大量的原属于县的自主权，甚至有所扩大，一些优质资源还向其倾斜。近年的这种结构性优化并不见得都是省直管县及扩权强县下催生的阶段性现象，因为这些直辖市本来就不存在省直管县体制，副省级市所受影响也不大5，更多地是特大城市治理的内生产物，与国外大都市经长期摸索所形成的双层治理体制颇有暗合之处。对于条件较为成熟的特大城市来说，这一双层管理体制可能成为今后行政区划体制的新方向。

如果说上述市-区-县关系变化主要出现在特大城市，那么，当前为数众多的地级市则身陷另一难局。1980年代逐步推广了市管县体制，相应的政区改革主要有县市升格与地市合并两种模式，如今这两种模式造成了两类不同问题。

就县市升格而来的地级市而言，以县市行政区域为市辖区，将周边的县划归其管辖，其中很多仅有一个市辖区，造成“一市一区”问题，这类城市从1997年的52个猛增到2003年的107个，占地级市总数近1/3，且多年持续。“一市一区”的体制问题至少体现在：一方面是发展空间受阻，在省管县背景下，县和县级市的独立性增强，不少地级市的事权和财权仅限于单个市辖区范围内，制约着城市建设与社会经济发展；另一方面是体制摩擦，同一行政区域内存在市、区两个行政主体，条块矛盾、“争利让责”，两级政府间彼此疏离，各自为政。为此，破解“一市一区”问题成为行政区划体制改革的重点，主要路径是地级市内部的整合，既扩大市辖区数量与规模，又调节市与区之间的竞争关系。2012年以来“一市一区”的城市减少了近1/3。上饶、三门峡、拉萨、渭南、玉溪、榆林等地级市增加了市辖区数量，通过布局调整，形成辐射带动力更强的中心城区，优化城市治理结构。

就地市合并而来的地级市而言，当时注重机构精简提高行政效率，却忽视了管理幅度与管理效能的匹配，导致有些地级市存在备受诟病的“小马拉大车”等问题，而破解这一问题又难以像前者那样可以在地级市内部进行，故而长期拖延。但当前，这一问题的压力不断加大，2012年以来突破性地进行跨地级市的整合，推动政区结构与城市结构的互动优化。2015年安徽省安庆市的枞阳县划入铜陵市正是体制整合的典型案例。安庆市下辖7县1市，带动能力相当有限，其中枞阳县更是全国贫困县。相反，邻近的铜陵市作为资源型城市，发展水平高，却面临着发展空间有限的困境；同时，安徽省着力打造皖江城市带，推进区域经济一体化，加之铜陵市坚持的“跨江发展”战略，更使之与枞阳县联系日趋紧密，铜陵长江大桥早已将两岸联通；在这一基础上，推动枞阳县划入铜陵不仅适应皖江城市带的整体发展趋势，而且为铜陵市转型提供发展空间，更解决了“小马拉大车”的体制矛盾。此外，2015年安徽省六安市寿县划入淮南市、2016年四川省资阳市简阳市划入成都市等均采用了相似策略进行结构性优化的体制整合，理顺了城市管理效能与管理幅度的关系。可以预见的是，对于长期存在“小马拉大车”的地级市来说，在条件具备的前提下，跨地级市的行政区划体制整合也将可能成为今后行政区划发展的新方向。

（二）以行政区与开发区关系问题为导向的体制融合

经济发展是国家治理绩效的关键，开发区正是我国经济发展的重要载体。20世纪80年代以来，遍布全国的各类开发区、高新区、城市新区等相继设立。仅以城市新区为例，除了国家级新区以外，全国90%以上的地级市设立了与区县平级或高于区县的城市新区。综观全国行政区与开发区关系，大致具有三类模式。第一种是企业经营模式，即开发区的直接管理机构是具有独立法人地位的盈利性企业，如开发区发展总公司等。这类模式与行政区关系不大。第二种是政区合一模式，即管理职能整合、机构合署办公、人员交叉配置。开发区负责经济发展、招商引资等经济事务；行政区负责城市管理、社会保障、社会治安等社会事务，这类模式的运转趋于法治化、规范化。值得重视的是第三种模式，即行政代管模式，主要是通过地方人大和政府授权，开发区党工委和管委会作为地方党委、政府的派出机构，行使或代行政府部分行政管理职能，部分乡、镇、街道从行政区中划出，由管委会代管，这是当前我国绝大多数开发区所采用的模式。如江苏省26个国家级开发区中有17个采取“准政府”模式代管了19个乡镇、20个街道。

然而，代管模式引发了一系列治理问题：一是法外模糊地带的出现。开发区托管行政区后，实际上发展成为具有综合性功能的“准政区”，所代管区域成为地方安排人员、增加机构编制、灵活处置资产的监管薄弱地带，且交叉管理、多头管理现象普遍，纵向管理机制不畅。二是被托管区域治权混乱。开发区的机构设置多以招商引资、经济建设等单一目标为导向，人员和机构设置精简，又只能代管行政区的部分职权，不少职权留在原上级政府，时常导致事务治理主体不一、责任主体多、相关部门难以有效对接等问题。三是功能区权限配置不合理。尽管地方赋予开发区一定行政管理的职能，但由于尺度难以准确把握，常常出现放权-收权反复的现象，加之大多数开发区往往缺少执行权，严重影响决策执行的效率1。这种托管或代管模式实质上几乎成了变相的行政区划调整，扰动甚至冲击行政区划体制，伴随开发区的不断发展，治理风险也逐步累积。

为此，破解开发区与行政区的关系难题尤为迫切，但这一难题的破解既不应损害开发区的经济发展及其体制优势，也不能以开发区取代行政区划体制，故而2012年以来相关体制改革的基本策略是：确保开发区精简高效的体制优势，夯实行政区法律地位，完善社会管理职能。由此，根据不同地方的实际进而形成多种模式。例如，温州市的瓯江口新区跨洞头县和龙湾区灵昆街道，存在着体制矛盾，2015年在瓯江口新区的地域范围设置洞头区，从原有开发区转变为市辖区，既发挥开发区的经济管理高效能，又健全行政区的社会管理，有助于温州市统筹港口的规划布局、推进陆海联动发展；无锡市在高新区范围设立新市辖区——新吴区；六安市依托叶集改革发展试验区设置叶集区，等等，均着力推动行政区与开发区关系的体制融合。当然，开发区与行政区关系的破解，尽管受制于开发区的功能定位、产业水平等，也受制于行政区的居民构成、社会状况等，可谓是千差万别，但开发区与行政区关系的体制融合必将成今后的发展方向。

（三）以边疆安全与国际交流问题为导向的体制化合

边疆安全与国际交流是国家治理现代化不可或缺的重要内容。长期以来，我国陆域边疆地区多为少数民族聚居的区域，经济发展程度不高，常常被视为传统“核心-边缘”模式中的边缘地区1，行政区划体制改革也滞后于全国总体进程。随着我国国际地位不断提高、地缘政治格局剧烈变化以及境外民族分裂势力渗透，边疆稳定正面临严峻挑战。2012年以来所采取的策略取向是，將市体制引入边疆的行政建制系列之中。在中央与地方、内陆与边疆以及民族事务特殊性和复杂性等方面，边疆行政建制具有自身的逻辑，市体制的引入正在于与边疆少数民族长期延续的政区体制形成某种化合，从而促进边疆治理的转型与重构。

一是建設兵团设市。兵团是实现新疆发展和长治久安的重要力量。新世纪以来，兵团的城镇化进程明显加快，从2000年的32.8%猛增到2013年的62%，高于全国53.7%的平均水平2。然而，兵团不属于一级行政建制，不具备财政、税收等职能，难以从工商业发展中获得城镇建设需要的资金；同时，兵团的城市管理体制不完善，出现建管不分、以管代建等问题，导致城镇建设管理水平低下、城镇化的质量及后续动力不足等3。早在1997年，中央就提出，积极创造条件，设立一批自治区直辖的县级市，但进展迟缓；2012年以来这一进程明显加速，阿拉尔、铁门关、双河、可克达拉、昆玉五个建设兵团设市，这不仅使兵团获得行政执法的主体地位和职能，解决兵团法律地位不明确、管理职能不健全的问题，还将推动兵地融合发展，实现优势资源共享、城镇规划对接及市场体系融合，更好地发挥巩固边防、维护统一的重要作用。

二是边疆地区撤地设市。地区作为上级政府的派出机关，一般不具备完全的法律地位，扮演着上传下达的角色。在经济社会发展进程下，地区缺少立法权、自主决策权等弊端日益凸显，而撤地设市明确地级市的主体责任地位，加快培育区域中心城市，增强城市的社会管理和公共服务职能。2012年以来边疆地区推动撤地设市，包括西藏的日喀则、昌都、林芝、山南和新疆的吐鲁番、哈密等。日喀则作为我国与南亚的主要陆路通商渠道和战略要道，以往发展已经遭遇行政区划体制的局限，2014 年撤销日喀则地区和日喀则县级市设立日喀则地级市，推动藏西南中心城市的形成，维护地区稳定。当然，今后边疆的市体制如何在民族自治与市制统筹之间实现平衡，仍须做出进一步的积极探索。

上述分析可以发现，表面上似乎仍是设市或设区，但已不再局限于一般意义上地方扩权、空间扩张的逻辑；从根本上讲，当前行政区划所面临的城乡发展体制、经济开发体制与边疆安全体制等问题，正是全面深化改革必须直面的重大体制问题，为此，2012年以来展开了更为深层次的体制调整，着力实现结构性优化，正在开启今后行政区划发展的新方向。

三、结论与讨论

当前行政区划重构已经展现出新的逻辑图景，经历着空间-体制的双重转变，其实质是以行政区划优化设置夯实国家治理体系，为国家治理现代化构建更完善的体制与空间基础。

一方面，以全国战略布局引领逐步消除政区格局的区域落差，走向更具统筹性的空间公平。众所周知，城镇化已经成为行政区划调整的关键动力，1990年代中后期我国城镇化进入快速发展阶段，城镇化的作用更加显著，故而以往的政区调整主要取决于城镇化水平及其相应的城市自发需求，在空间格局上体现为东部与中西部的落差：倘若政区格局不作相应调整，长此以往，区域落差将更加严重。而2012年十八大以来，行政区划调整正在从城市自发需求向国家战略布局引领的转化，全国层面以新型城镇化与双向开放的布局为导向，区域层面从强化中心城市转为优化区域城镇体系，从而为国家治理现代化构建更为统筹发展的体现空间公平的新型政区格局。

另一方面，以结构性的优化来化解长期累积的体制矛盾，确立更具包容性的空间秩序，以激发制度活力。当前行政区划重构也已经深入到体制层面，2012年以来正在从局部性变化向结构性优化的转型。就城市政区体制而言，市管县体制促进城乡分治转为城乡合治，省管县体制在释放县的活力的同时，也引发市、区、县的复杂博弈甚至出现体制消耗，而内生于大城市治理的双层管理体制则既充分兼顾三者的关系，又激发了发展的活力；就开发区体制而言，遍布全国的开发区新区是经济发展的重要载体，却长期存在着与行政区的体制摩擦甚至构成挑战，而开发区与行政区的体制融合势必成为今后的发展方向；就边疆民族政区体制而言，市体制的引入更着力于与边疆及少数民族原有的政区体制形成某种化合，从而促进边疆治理的转型与重构，从而为国家治理现代化构建更为包容发展的新型政区体制。

回看十八大、十八届三中全会等提出的“优化行政区划设置”，已经从制度设计或施政主张转化为治国理政的战略行动，甚至正在开启行政区划发展的新方向，势必对我国未来发展格局产生深远影响。当然，如此大规模的行政区划调整难免潜藏多种可能风险，为此，更需要从国家治理现代化的战略高度，推动行政区划优化设置向纵深发展。今后进一步的有效推进仍需要更深入的探索，促进法治管理与集成创新、政府行为与公众意愿、科学论证与风险防控等多方面的深度协调。

Reconstruction of Administrative Divisions Based on the Modernization of National Governance

Lin Tuo Wang Shichen

Abstract： In recent years， the change of administrative divisions in our country has been more broadly than the counterparts in the past. It seems that it is still focusing on changing county into city， pulling county into districts and restructuring and so on， but actually large scale reconstruction are on the way. According to the large samples analysis and the in-depth study， it is found that reconstruction of the administrative divisions of the country is experiencing the double logical transformation of the space-system. The transformation of spatial dimension changes from urban spontaneous demand to the national strategic layout， and the institutional dimension changes from the local transformation to comprehensive structural optimization. In order to build a better system of national governance and spatial basis after the 18th National Congress held in 2012， especially since the Third Plenary Session， the importance of administrative divisions optimization strategy increases， which results in the new logic of the reorganization of administrative divisions and opens new direction of its development. All of this has a profound impact of Chinese future development pattern. So， it is significant to promote the optimization of administrative divisions from the perspective of modernization of national governance.

Keywords： Modernization of National Governance； Administrative Divisions Change； Logical Reconstruction； Strategic Layout Leading； Structural Optimization