我国旅游景区管理体制问题与改革对策

王玉成

(河北大学 管理学院，河北 保定 071002)

管理学研究

我国旅游景区管理体制问题与改革对策

王玉成

(河北大学 管理学院，河北 保定 071002)

旅游景区是旅游业发展的核心环节，是旅游产业的资源基础，在旅游业的发展中起着举足轻重的作用。近年来我国旅游景区从开发到管理都取得了长足的进步，然而仍然存在诸多因素制约着景区的可持续发展，其中管理体制问题日益凸显。从管理体制的角度审视我国旅游景区，政出多门、管理低效、权责不清等问题已经成为我国旅游景区可持续发展的严重瓶颈。为适应全域旅游发展的需要，从旅游供给侧改革的视角，今后我国景区管理体制应在依法治旅基础下继续深化市场在资源配置中的作用，创新运营管理体制，最大程度地激活和挖掘现有旅游资源的有效潜能，以促进旅游综合效益的增长。

旅游景区；供给侧改革；管理体制；体制创新

一、研究背景

我国旅游产业自20世纪70年代发展至今，取得了举世瞩目的成绩，2015年国际旅游收入达到1 141亿美元，排名世界第二，国际游客达到5.69亿人次，位居世界第四，出境旅游花费2 922亿美元，位居世界第一[1]。然而我国旅游产业人均游客消费却落后世界平均水平，与世界旅游强国相比还有明显差距，究其根源是旅游产业发展中还存在诸多深层次的结构性问题，其中最大的焦点就是旅游管理体制的结构性问题[2]。2015年以来供给侧结构性改革在我国经济领域强力推进，而旅游业作为国民经济中的重要组成部分，旅游供给侧结构改革是有效提高我国产业发展效率的必然要求[3]。2016年以调结构和提品质为特点的旅游供给侧改革也已经成为国家旅游局的重要工作之一，并在全国各地已经有序推进[4]。旅游景区是旅游业的资源基础，是旅游赖以发展最主要的凭借，是旅游产业的中心环节，是旅游吸引物最核心的载体，因此旅游供给侧改革的重点是旅游景区的深层资源配置和管理的改革[5]。实际上，近年来随着旅游环境变化的客观要求，管理体制已经成为我国各地景区改革和创新的重点领域，很多景区探索出了很多典型的管理模式。由于我国政治经济发展的特殊性，政府在景区管理中作用不可或缺。根据政府作用大小，景区管理体制可以划分为三种基本类型：政府专营型、政府主导下的市场运作型和现代企业制度型(表1)。

表1 我国旅游景区管理体制主要类型和典型模式

资料来源：来自于网络相关数据资料整理而得。

二、我国旅游景区管理体制现存问题

我国景区体制改革虽然取得了较大成功，创新了很多管理模式，但总体看我国现有管理体制仍存在诸多问题，景区管理体制不顺问题并未根本解决,政出多门和政企不分等桎梏依然普遍影响着我国旅游景区的协调和持续发展。同时，伴随我国旅游业的迅速发展，游客消费能力普遍提高而且日趋理性，对景区的旅游产品和服务有了更高的要求。然而，旅游景区管理与服务水平并没有得到相应提升，已经成为当前旅游产业链中的较为薄弱的环节，景区管理体制不顺，是我国旅游产业发展滞后的最主要制约因素，也已经成为我国旅游供给侧改革的重点领域。总体看，我国现有景区管理体制上的桎梏主要体现在六个方面：多头管理、政企不分、法律保障滞后、财政投入不足、缺乏区域协调和监督不力。

(一) 多头管理，“条块”分割

我国旅游景区类型多样，按性质区分，除各级各类风景名胜区之外，还包括世界自然和文化遗产、国家级风景名胜区、世界和国家地质公园、国家森林公园、国家和省市文物保护单位、各级度假区等等不同类型。由于历史原因，我国对不同性质的旅游景区分别归口管理，因此，景区隶属关系复杂，景区宏观管理所涉及的部门较多，各部门都要从旅游发展中获取尽可能多的利益，造成政出多门甚至有些政策相互抵触的情况[6]。

从隶属关系看，旅游景区的管理主要涉及商业、科教、农林、文化、水利、宗教等多个部门。这些相关部门有较为完整的垂直管理体系，他们在各自的权限范围内，根据相关政策和法律法规管理各类旅游景区[7]。旅游景区通常是一个完整的地理区域，自然景物与人文景物并存，保护与开发并重。因此，一个景区具有多重身份、命名重叠的多标签现象非常普遍[7]。按照相关法律，景区所在地政府单独设立旅游管理机构，主要从事景区和景点的保护、利用，加强管理。然而，因为景区(点)具有明显的区域性，因此旅游管理机构与地方政府在隶属关系上联系密切，而在人事安排和投融资等则主要由地方政府管理，因此形成了纵向的“条状”和横向的“块状”相互补充的景区管理网络。

此外，部分景区还存在政府机构投资建设的各种培训设施、疗养设施等等，造成了景区经营管理的参与主体过多，以至于在景区经营管理过程中多头领导和各行其是问题非常突出。各相关部门从局部利益出发，画地为牢，而旅游主管机关却显得力不从心，造成旅游资源破坏和管理混乱。

(二)旅游景区内政企不分、事企不分现象比较普遍

在景区自身管理来看，我国旅游景区多种性质活动并行，具体包括三种：行政执法性管理、景区开发与管理以及营利性活动。旅游景区一直由同一机构进行管理，没有针对这三种不同性质的活动有针对地加强管理。

在景区经营方面看，我国大部分景区普遍缺乏市场促销意识，很少主动宣传。有些景区仅仅等着财政拨款，缺乏主动经营和市场运作意识。在人事安排方面，平均主义和随遇而安思想较为普遍。这些问题进一步恶化了我国景区管理体系，导致了许多地方旅游景区的资源无效开发和运营。同时我国旅游景区开发和经营管理过程中的保护问题也并没有太多关注[8]。

伴随景区管理体制的改革和探索，一些景区虽然建立了政企分开的经营管理模式，通过委托、租赁、社会融资、上市等方式将景区所有权和经营权相分离，但实质上这些企业仍然与景区管理机构、地方政府或上一级主管部门之间存在着千丝万缕的联系，甚至“明脱暗钩”，从而形成利益共同体关系。

(三)法律保障体系不完善、不健全

我国旅游景区缺乏具有普适性的法律法规，现在各类旅游地多事根据各主管部门的规章制度单独进行管理和开发。《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》，虽然具有很强的执行力，但有关遗产保护的条款也大多是纲领性内容，操作性不强[9]。在法律缺位的背景下，我国各景区主要按照国家和省市发布的相关政策、部门规章和规范加强旅游景区的管理。然而在实际管理过程中经常出现同时拥有多个称号的景区，各法规条例在执行过程中的冲突。如雁荡山风景区经营管理过程中，除了依据《风景名胜区条例》进行管理之外，林业局、国土资源部、建设部等部门也有相关的法律法规对其进行相应管理，错综复杂的行政管理体系造成了雁荡山景区在资源开发和保护中的低效[10]。

为避免多标签地的法律法规冲突，一些部门在新出台的相关部门规章中明确规定，不得在已建其他标签地再建本类标签。如《风景名胜区条例》中对新设立的名胜区与自然保护区重合或者交叉方面的矛盾。当然也有国家级遗产地一直坚持其对其他遗产的包容性，如国家地质公园，根据2009年出台的《国土资源部办公厅关于加强国家地质公园申报审批工作的通知》，“由国家有关主管部门批准的国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园等，如果符合遗迹特征上的一定条件可以申报成立国家地质公园”。国家公园法律与现行法律、部门法规规章的协调和执行的有效性仍需要进一步探索。

(四)景区财政资金投入不足

从旅游产业系统发展角度看，饭店和旅行社处于旅游产业链条的下游，投资收益相对较大，而且见效较快。因此在市场经济条件下，很容易吸引社会资本。相对来说，旅游景区处于旅游产业链的上游，投资收益相对较低，而且见效较慢，因此很难吸引社会资本的注入[11]。这种情况造成我国旅游景区只能更多依赖于政府的直接投资。然而，政府资金并不是可以持续的资金途径，因此景区如何构建合理的投融资途径是加强保护和管理的重要课题。实际上，我国从1982年建立国家风景名胜区以来，政府并没有对国家风景名胜区给予充分的政府预算资金支持，更多是景区依靠自己的门票等收入自给自足。同时我国旅游景区所有权归属国家，不能用于抵押和银行贷款，因此在经营项目和产品开发方面受到多方的限制和制约，而且门票还要上缴一部分作为当地政府的部分财源。

以自然保护区为例，截止2016年底，我国已经确立了2700多个各类保护区，然而在最应该的日常监管和保护方面上却纰漏百出，甚至出现诸如秦岭天华山一级保护动物野生羚牛被人捕猎的情况[12]。这种现象跟政府极少的财政投入与庞大的人员支出的矛盾密切相关。我国的风景名胜区每公顷的职工人数为0.016人，是美国的40倍[8]。因此，在财政拨款有限的情况下，旅游景区要考虑职工生计问题，只能勉强维持现状，谈不上有效的保护和建设，导致景区管理的薄弱，同时也无法保障旅游景区的持续发展。

(五)跨域景区缺乏统一协调机制

我国部分旅游景区具有跨地域的特点，跨县，跨市，甚至跨省。如河北白洋淀景区地跨两市(保定市、沧州市)三县一区(安新县、雄县、任丘市和白洋淀经济技术开发区)， 驼梁风景区地跨两市(石家庄市、保定市)三县(平山县、灵寿县、阜平县)。受传统行政区划的影响，景区分属不同的行政区域管理，形成块块分割的格局。这种块块分割的体制，表现为旅游景区的管理缺乏一个统一的协调机构，有关方面从地方主义和自身利益出发，各行其是、各自为政，旅游资源开发、旅游宣传促销、旅游市场秩序整顿等重要问题上协调难度大，难以统一区域规划、资源开发和行业管理，难以共同打造旅游品牌。

(六)监督不力

监督约束机制和经营绩效衡量机制的缺失是制约景区管理体制良性发展的一个主要因素。许多景区租赁或者托管给经营者后，地方政府过于看重转让经营而获得的经济利益，而对经营者的不当开发行为过于宽容，监督约束机制形同虚设，造成经营者在旅游经营活动和上马旅游项目时更多考虑经济收益，而在环境和资源保护上的关注程度则明显不够，埋下了隐患。以致于造成了“水洗三孔”等严重破坏旅游资源的事件，导致了无法挽回的损失。

另外，执法不严较为突出。在地方政府的地方保护主义、各级部门的部门主义以及经营主体的自我利益诉求等的综合驱动下，有法不依、执法不严的现象在景区监督管理中较为普遍[13]。有些景区疲于应付政府各级部门的考察、参观，不但门票难以保证，还得负责招待，严重干扰了景区的正常经营与管理，不利于景区科学管理制度的形成。

三、我国旅游景区管理体制改革对策

(一)建立景区统一领导和管理机制

旅游产业发展较好的地区可借鉴秦皇岛做法由当地政府牵头成立旅游发展委员会或者借鉴张家界做法设立国家公园，全面协调理顺各相关部门在旅游发展中的职能关系，建立有效的联络和沟通机制，解决跨部门涉及本地区旅游景区发展的重大问题。

根据景区资源的等级采用有差异的管理，重点景区和资源政府应加强管理甚至包办，而对一般资源则可以相对放开。我国重要遗产景区可参考丽江古城和九寨沟的经验，根据旅游资源赋存，将旅游、文物管理部门合并，成立专门的管委会或管理局实现资源保护与旅游开发的高度统一，实行统一管理。同时这些景区管理机构作为当地政府的派出机构，应集商业、文化、建筑、文保、水利、园林、医疗等政府部门职能于一身，协调景区各方利益群体的关系，实现协调管理。同时管理机构应明确权利与责任，应加强景区各级规划的审批、土地使用权的租赁，旅游资源的保护和开发等，通过多方努力实现旅游景区开发和经营活动的有序健康发展。

借鉴张家界做法积极创建国家公园也是未来加强景区统一管理的有效途径之一。在这方面美国黄石公园的做法值得参考。美国国家公园管理局对整个公园实行自上而下的垂直领导同时公园的管理局又代表国家对园内的自然、文化和历史资源进行管理。同时美国国家公园系统内外大量的科学家以及来自政府和非政府的各类研究基金和民间机构也参与到了公园管理中。黄石公园所有的经营活动都根据《特许经营法》由商业公司来运作，向社会公开招标，形成了管理者和经营者角色的分离。同时管理人员都由国家公园管理局直接任命，职员资格在学历、技能、知识等方面都有严格要求。

(二)构建立体的旅游资源管理与监督网络

旅游景区的有效管理除了依托政府之外，社会力量的积极参与也是必不可少的重要推动力。因此，景区有必要构建包括所有利益相关者在内的旅游资源管理与监督网络。一方面应充分利用各类专业旅游行业协会、社会团体、科研院所等机构在管理实践和科学研究方面的优势，提高旅游景区管理水平；另一方面核心市场中旅游者和景区当地居民对景区管理的意见和建议对于完善景区管理也具有重要价值。

(三)景区管理权与经营权相分离，明确权责关系

在行政主管和经营者之间构建清晰的责、权、利关系和切实落实政企分开，通过立法方式将权责关系明确与确定，并严格执行，逐渐完善规范、科学的景区管理制度。政府工作重点放在那些旅游企业不能或者不愿意涉足的服务性经营与管理内容或者环节，如政策和法律制定、基础设施完善等。在这方面可借鉴凤凰古城和碧峰峡景区的做法，按照分类管理的原则，明确由国有资产管理部门行使出资人职责，景区行政主管机构只行使有关规划执行和保护措施落实情况的监督权，同时建立健全完备的监督机制，避免寻租和设租等问题，通过构建科学管理体系，促进景区管理机构与经营机构合作，避免内耗和减少利益矛盾。

(四)加强市场在旅游资源开发中的作用

旅游资源能否实行市场化转让，一方面取决于所有者意愿和成本效益比较，另一方面也取决于旅游景区的资源类型和资源级别。因此旅游主管机关应尽快组织制定《旅游资源管理办法》及相关政策，清晰界定旅游资源的权力归属，规范旅游景区开发行为，明确区分旅游遗产资源和旅游经营资源的差别，以方便景区具体选择适合于自身特点的景区管理体制，同时避免经营类资源难以走上市场而造成资源闲置或者垄断性资源由于经营权剥离而造成破坏。

对于景区可供市场开发与经营的资源，应单独剥离出来，通过招标、委托等市场化方式进行商业运作，在具体合作模式和管理体制上应根据资源特点和开发基础条件以及市场规律进行大胆创新，推动景区产业转型和集约化发展，根据客源市场需要，充分挖掘可以利用的旅游资源潜力，构造特色鲜明的复合型的旅游产品和服务体系，培育新型的景区开发与管理的商业模式。旅游资源主管机关应与经营景区的企业签订协议，明确责权关系，在具体经营思路和开发上尽可能给企业最大的自由空间，而政府或主管机关应保留监督与重要决策的权力，避免机会主义和短期行为。政府和主管机构出台的法律规章应具有一定弹性，不能一刀切和限制过严，在一定范围内允许景区可以根据资源特点和市场情况进行适度调整。

(五)推进旅游景区企业化经营

景区可借鉴黄山、玉龙雪山和黄果树景区的经验，支持鼓励旅游企业发展壮大，采取股份制改造、资源重组、委托管理、多方融资等多种方式进行企业化改制，推动旅游景区构建现代企业制度型的管理体制，增强景区发展活力，全面推行旅游景区企业化经营。如果条件成熟旅游企业可以仿效黄山旅游和玉龙旅游积极筹措上市经营。

(六) 加强景区收益监管，加大景区保护投入

1. 加强景区门票收益的监管。景区门票收入和景区资源有偿使用费必须专门用于景区自然文化遗产保护和管理，以及景区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。防止门票收入挪为它用[14]。

2. 景区收入和支出独立管理。国家重要旅游景区门票以及旅游资源使用等经营性收入按照一定比例上交国家财政。旅游景区的保护性日常支出或者营销等经营性之处采取政府拨款的方式，根据申请项目的具体情况给予相应的资金和政策支持。

3. 国家和省市设立旅游资源的保护专项基金，切实保障资源保护的资金投入，避免旅游资源保护不持续的问题。

4.政府预算中设立社区补助基金，通过社区教育和培训，激励当地居民参与旅游的积极性，确保旅游景区可持续发展。

(七)景区应建立多元化的投融资机制

景区融资应摆脱以往单纯依靠政府的固有思想，积极开拓新的融资渠道和探索新的融资模式，构建立体的多元融资机制。各级政府要进一步解放思想，借鉴武夷山景区和腾冲旅游的做法，吸引和引导更多社会资本参与旅游景区的开发建设，通过“投资主体多元化”来实现“融资渠道多样化”。同时各类有实力的企业可通过兼并收购、合资合作等方式进入旅游行业，促进旅游优势资源向具有创新能力的企业集中。实际上景区投融资可以根据实际条件借鉴和采用的投融资方式还有很多选项，比如转移支付、复合投资、权益投资、股权融资、社会集资、贴息贷款、小额贷款和外商投资，等等。

投融资环境建设是多元融资成功与否的前提。首先，政府加强财政资金对旅游业的支持力度，加强基础设施投入力度建设。其次，信用担保机构应加大对旅游企业和旅游项目的担保力度，创新旅游景区(点)投融资模式，积极协助社会投资旅游景区申请银行贷款，同时积极与相关银行协调，增加信贷类型和提高贷款额度。再次，政府应引导大型集团公司支持旅游景区的基础设施建设，通过优惠政策和项目支持等措施，积极改善投融资环境。此外，旅游景区经营管理实体应通过整合资源和资本，尝试股份制改革和打包上市，积极筹措旅游发展资金。

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[2]裴沛.供给侧改革背景下的旅游产业结构提升[J].鞍山师范学院学报，2016(6)：7-9.

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[4]成英文，张辉.供给侧改革中的旅游业和旅游业的供给改革[N].中国旅游报，2016-03-30(C02).

[5]刘良军.提升旅游业，亟待供给侧改革[EB/OL][2016-11-15]. http://travel.people.com.cn/n1/2016/1115/c41570-28860704.html，2017-01-03.

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【责任编辑 侯翠环】

The Current Problems and Reform Countermeasures of Institutional Management System in Tourist Destinations in China

WANG Yu-cheng

(School of Management, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

Tourist attractions are regarded as the central part in industrial chain of tourism and the core element in tourism. Hence, tourist attractions plays an important role in tourism development. Recently, the tour attractions have made great progress in development and management, however, there are still many restrictive factors. Among these negative factors, these problems in management system are highlighted, mainly including overlapping administration, inefficient management, and indefinite power and responsibility, and so on. From supply-front reform perspective, the institutional innovation of tourist attractions should focus on the improvement of market’s function in resource allocation and activate mostly the effective potentials of current resources to improve comprehensive effectiveness of tourism.

tourist attractions; supply-front reform; management system; institutional innovation

2017-02-16

河北省社科基金项目“京津冀一体化进程中河北省休闲产业结构调整与升级对策研究”(HB14GL078)

王玉成(1963—)，男，河北易县人，博士，河北大学管理学院教授，主要研究方向：旅游企业管理、旅游文化。

F590.1

A

1005-6378(2017)03-0143-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.03.020