我国土地财政对地方政府财政风险影响

刘菁 张家口市国土资源局矿管科

我国土地财政对地方政府财政风险影响

刘菁 张家口市国土资源局矿管科

财政稳定对我国经济发展和政治稳定不言而喻，而在目前我国的经济状况下，地方政府土地财政尤其是土地出让金已经占据了地方政府收入的大部分份额。我国目前的地方财政收入和公共基础设施建设基本上均依赖土地财政带来的巨大红利，而在我国目前经济下行压力加大的大趋势下，如何化解地方政府财政对于土地财政的依赖，降低土地财政带来的政策财政风险是我国急需解决的问题。

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我国目前正在处于经济改革的深水区，财政的稳定和可持续性对于我国的政治稳定与长治久安具有很重要的意义。很长一段时间内，我国各级地方政府都享受到了由土地财政带来的巨大红利，但由此带来的是地方政府对土地财政的依赖以及由土地财政带来的不稳定性。近年来由于我国房价的高企，各个城市房价普遍达到新高，而由此带来的土地出让金也是各个地方政府的财政收入达到前所未有的高度。而目前在经济下行压力加大的情况下，由于土地财政带来的不稳定性显现出来，房地产泡沫风险加大，如何解决土地财政带来的风险显得更为重要。

目前我国各级政府对土地财政的依赖是比较严重的，各级政府对于由土地财政所带来的大量债务问题也有比较清醒的认识。但是由于我国在一段时间内一直以土地出让金为地方财政的主要收入，如何改变目前的财政收入结构却没有一个比较明确的办法。本文通过对我国地方财政风险产生的原因及现状的分析，希望找到降低地方政府财政风险的办法。

一、我国地方政府财政风险产生原因及现状

目前，我国地方政府财政风险主要表现为地方财政赤字不断增加以及地方政府以土地抵押向金融机构获取的大量贷款。而由于我国在上世纪遗留下来的社保基金缺口以及地方管理的国有企业产生的不良资产也是地方政府财政风险的来源。虽然各部分债务都占据相当大的比重，但是由于地方政府以土地抵押向金融机构贷款在整个经济下行趋势的大环境下变得更加棘手。

目前我国实行的是财政分权的财政体制。在这套财政体制下，我国中央政府拥有全部税收的立法、制定、税率确定等权利，地方政府只有对固定税种的征收权。由于各地方的经济发展不平衡，地方政府不能因地制宜，采用合理的税种，因而使得各地方政府在财政上十分不均衡。由于税种设置不尽合理，使得地方政府在财政上没有回旋的余地。而各地方政府由于要进行大量的管理工作，这使得地方政府不得不从其他方面获得财政支持。而在税种的收益上，地方政府与中央按一定比例支配财政资金。这在经济发达地区是一种非常合理的措施，而在经济欠发达地区，由于税种与当地经济并不匹配，使得税种收益并不能有效支持当地政府。对于财政缺口，中央一般给以财政支持以弥补缺口，但是在实际工作中，部分地方政府无法用税种收益和财政支持来完全弥补收支缺口，这使得部分地方政府不得不采用土地出让金等形式来获取财政收入。

而在目前的财政分配体系中，中央政府与地方政府在事权上与财权的严重不匹配也是影响地方财政的重要原因。目前我国中央政府以及各级上级政府在公共资源和各种义务的分配上掌握着话语权，基层政府只能是被动接收。而在公共资源的分配上，我国倾向于向城市、省会等大城市集中，而在义务的分配上则趋向于向基层分配。这种事权与财权的不匹配导致地方政府尤其是基层政府在履行各种义务时捉襟见肘。这使得基层政府不得不通过其他手段来获得财政支持，而在房地产经济发展形势良好的大背景下，土地出让金就成了地方政府的优选对象。

二、土地财政对地方财政的风险

我国的土地财政收入主要有两个方面构成，首先，土地资产收益是地方政府财政收入的最大部分，而在土地流传过程中的各种税费也是比较重要的部分。在土地资产收益中，主要是土地出让金。而土地税收收入中，主要有对以及房地产市场征收的房地产开发税，在二级房地产市场中对房地产交易的房地产交易税，对三级房地产市场征收的地产保有税。在行政事业收费上主要在房地产立项规划、征地拆迁和工程建筑环节三个环节上征收市政配套费、防洪费、房屋补偿费、排污集资费等费用。

我国房地产事业蓬勃发展，无论在住房用地支出还是房价都屡屡达到新高。在房地产事业的带动下，地方政府通过土地出让金等形式获得大量的资金，带动了各地方基础设施建设，完善了公共服务设施。但是我们应该注意到近年来我国各地房价一直处于高位运行状态，由于近年来经济下行空间加大，我国房地产也遇到了发展的瓶颈，一旦房价产生波动，必然对政府财政产生重大的影响。

三、降低土地财政风险对地方财政的影响

首先，我国应该对目前中央政府与地方政府的财权和事权进行明确的划分和科学的界定。在财税和行政事业收费上给予地方更多的活动空间，充实地方财政，降低地方财政赤字，在各种行政义务上，明确地方政府的职责，实现地方政府财权与事权的匹配。其次，对于地方政府的财政缺口要摆脱对土地财政的依赖，通过发行地方债券等形式募集资金，减少地方财政对中央财政拨款的依赖。再次，对于地方政府的评价不能仅仅参照地方的GDP，而应该建立科学的地方政府评价制度，把重点放到对当地居民的公共事业服务上。

同时，土地出让金作为目前地方政府的主要财政来源，应对其的使用进行监督和规划，可以借鉴外国经验，对短期内超额的土地出让金进行储备，降低房地产波动对地方财政的影响。在土地价格出现衰退时，储备的土地出让金可以缓解地方政府遇到的财政危机。

总之，我国的地方财政应该降低对土地财政的依赖，防止房地产业波动对地方财政造成不良影响。改革目前的地方财税制度，建立公平合理的地方税务制度，通过多种途径募集地方财政资金，是降低我国地方财政对房地产经济依赖的必要手段。