城乡建设用地的同地同权同价问题探讨

季源

黑龙江省牡丹江市国土资源局

城乡建设用地的同地同权同价问题探讨

季源

黑龙江省牡丹江市国土资源局

这种观点认为，将土地分为城市国有土地和农村集体土地，农村集体土地必须通过国家征收才能变为城市建设用地，是对农民集体主地所有权的歧视和侵害。因此，他们所说的“同地同价”，不是指目前政府征同一区块土地不分用途给同种标准补偿，而是指农村同类性质的集体用地应与城市国有用地具有同等权利，相同位置的地块应具有同等的价格。这样需要论证的并不是两种土地所有制的同权，而是无论什么所有制的土地在相同用途管制和规划管理下的同地同权同价。

城乡；建设用地；同地；同权；同价

由于城里只有建设用地，因此这里实质性的要求即农村建设用地与城市建设用地同权。这个观点是在肯定政府对土地用途管制和规划管理正当性的前提下，强调在同样性质和用途土地的前提下，城乡土地应一视同仁，同地同权同价。因此同样性质的土地，城市里可以开发，农民自己也可以开发，如果政府需要征地，就应以城市国有用地的相同价格给农民全额补偿。

应当说，这个不同所有制的土地应同地同权同价的观点是完全可以成立的。因为既然是同种性质和用途规划的土地，仅仅^于土地所有制的不同而加以区分，当然没有道理。不过将这个观点推论到城乡之间就有重大跳跃和瑕疵，因为我国乃至世界上农村与城市土地主要是开发权的差别，与土地所有制相同或不同并无直接关系。农村集体土地的绝大部分是农地，它与城市里国有建设用地当然不能说是同地，它与中闰的国有农场的农地的性质倒是相同的，同地同价只能是与国有农场类比。西方市场经济国家城乡土地大多是私有，但城乡土地开发权也是天差地别。因此，这里最重要的，并不在所有制，还在于土地用途管制和规划管理对土地开发权的界定。

一、农民的宅基地与城市居民的住宅用地比较

如前所说，农民的宅基地与城市居民的住宅用地要成为同地，就还需要补充几个重要条件。农民宅基地从用途看是为满18岁的成年农民无偿划拨永久性自用，面积一般较大（一般规定为200～300平方米），建房的规划管理过去完全没有，现在标准和要求都很宽松。而城市居民除早年购买房改房的人享受到相当折扣优惠外，都是自己以商品房价格购买土地70年使用权，面积一般也很小（一个100平方米的公寓通常只有10多平方米或者更少的土地使用权），而且规划非常明确，执行也相对严格得多，基本没有自己建造扩展的空间。用途、取得成本、使用年限、规划和建造自由及执法管治都不同的农民宅基地与城市居民住宅用地并非同地，又怎么能同权？可见要说这两种地是同地因而同权进而同价，显然要先回答和厘清一系列重要的产权界定问题。

同时，假定在农民宅基地上市流转后，是模仿国有土地也是70年的使用权，到期农民可以收回，还是永久的使用权，不能再收回？如果类同国有土地只有70年使用权，现在法律已说国有住宅土地使用权到期后可自动续期，那农民的宅基地怎么办？也被强制自动续期？如果国有土地今后续期不再收费了，农民的土地怎么办？如果购买者也是永久无偿自动续期，那农民的土地所有权和使用权还有什么意义？如果尊重农民集体的土地所有权，与国有土地国家同意自动续期不同，让渡了70年使用权到期农民有权收回或自行收费，那么，农民上市流转的宅基地与国有居民住宅同地的权利就是不同等的，自然也就谈不上同地同权同价。

二、原乡镇企业用地与城市工业用地比较

农村集体土地真正属于经营建设用地的是原乡镇企业用地。这一块当年为了发展乡镇企业开了口子，但并没有明确的面积和比例规定，因而各地发展极不平衡，上风上水或先知先觉者看出端倪或听到风声，抢着动手，结果撑死胆大的，饿死胆小的，造成今天有的地方农村有巨量经营建设用地，有的地方几乎没有，还都是农田，简单同地同权，显然会造成严重不公和苦乐不均。更重要的是，乡镇企业用地是属于工业用地性质，同地同权同价就是说与城巿工业开发区的国有用地类同，但以工业用地作为同权标准，恐怕又是很多主张城乡经营性建设用地同地同权同价的人始料未及和根本不愿接受的。

这样就引出了一个更深刻的问题，人们所说的同地一般只是指同为建设用地，其实建设用地内部又分许多用途，如商用、住宅、工业、交通、公用、公益等，其用途和市场价值之差别往往不小于农地与建设用地的差别。如商住用地与工业用地就价格悬殊，进而与交通、公共设施、绿化等公益用地，其市场价值更是有天壤之别。由此可见，同是城市国有建设用地，还根本不能说是同地，因而也不可能同权同价。

可见同地同权同价的前提首先是必须真正同地，即同种细分用途的土地。如果像现在许多人仅仅粗糙区分到建设用地这一层，其实并非真是同地，而可能是天上地下，故而也绝不可能同权同价。就如日本东京银座，可谓真正的寸土寸金。但其中私人土地被限定为道路用途的，就分文不值。私人土地的道路虽被称为"私道"，但法律规定必须向行人开放，故这样的私道毫无市场价值。其实不仅建设用地，即便都是农地也有不同，如基本农田和一般农田市场价值就有较大差异，这种差异也应得到承认和尊重。在市场经济的法治国家，对基本农田与一般可改变用途农田的市场价值从而征收补偿标准也是有差异的。

更进一步，就是同一种细分用途的土地，如住宅或商用，也有规划管理的差别，因此也不是同权同价，否则许多开发商也就不会在拿到商住用地后，花太价钱公关贿赂修改规划，以便自己通过提高容积率等谋取暴利。规划就是对土地开发权的进一步界定，因此规划就是钱。同一种细分土地的规划不同，其市场价值也大不一样，这些都是房地产开发市场的常识。因此，仅仅看到一个同属建设用地，就呼吁同地同权同价，显然是过分胃失了。

可见，离开了土地开发权这些步步深入的界定，简单地仅仅看到不同所有制的差别或一个农用与建设用地的大分类，就要求同地同权同价，而且其中许多人暗含的判断就是要农村宅基地、乡镇企业用地和公共用地等所有乡村建设用地应该与市场价值最高的城市商住用地同权同价，显然是差之毫厘，失之千里，在实践中也必然是完全不可行的。

[1]乔陆印,刘彦随.新时期中国农村土地综合整治逻辑体系框架[J].人文地理，2016（03）

[2]洪世键,曾瑜琦.制度变迁背景下中国城市空间增长驱动力探讨[J].经济地理，2016（06）