户籍福利形成根源与改革策略

仇心乐

[提要] 随着我国综合国力的提升、现代化步伐的加快，国家将乡村现代化转型提上日程，在有关乡村治理的研究中，村庄秩序的作用得到人们越来越多的重视。而目前我国的乡村秩序尚未成熟，各乡村发展差异大，乡村秩序的现代化转型与组织结构变迁刻不容缓。本文通过回顾和梳理历史上传统的乡村秩序，以此为基础进一步剖析整合当下改革转型中的乡村秩序现状，在分析当代村庄几种类型现状及存在问题后，从多方面对重构现代农村秩序提出建议。

关键词：乡村秩序；现代化转型：演变

本文为广东省委党校（行政学院）系统课题：“乡村秩序的现代化转型与组织结构变迁（编号：152204）”研究成果之一

中图分类号：C912.82 文献标识码：A

收录日期：2017年5月5日

引言

社會秩序，简单来讲，就是“社会得以聚结在一起的方式”。社会秩序的来源是社会实践。“治理得当”与“暴乱无序”是中国古代对社会秩序情况的相关解释，而在外国，相关政治家则用“社会契约论”来表述社会秩序。根据结构分析法的定义，作为一种结构性存在，社会秩序是由价值内核、社会规则和社会权威三种基本要素在交互作用中按照一定的内在联系而有机生成的系统整体。其中，价值内核渗透于其他要素中发挥统摄性作用，社会规则规定社会秩序的具体内容，社会权威则是社会秩序生成与存续的现实性主导力量。在乡村范围内的社会权威在互相磨合中形成的乡村秩序整合模式。我们通常将以下情况界定为乡村区域内的权威：国家权威、经济权威、社会权威、文化权威等。改革开放的现代化步伐中，中国的乡村秩序也随着时代在变化。为了进一步探讨中国的乡村秩序现代化与组织结构变迁。本文旨在达到这一目的的前提下，概述历史上乡村秩序的发展并探究其格局演变，然后进一步探讨当代村庄转型现状，最后提出重构现代乡村秩序的对策与建议。

一、中国乡村秩序格局演变

当前中国的乡村秩序是古代乡村社会历经多年变迁，延续至今的结果。因此，要想分析乡村秩序的现状以及对以后乡村社会的规划，那就要追溯到19世纪末20世纪初之前的乡村秩序格局，在此阶段，对此演变轨迹进行考察研究。

（一）19世纪末20世纪初的乡村秩序格局。自夏商时期，中国传统乡村社会就已开始了维系自身发展的村庄内生秩序，而此时中央集权对村庄的约束小。在这时期，中国的治理以“官民共治”为特征。正如“皇权不下县”，从中央到县是归皇权管制，而县以下的乡村，则由乡村自己治理。后乡村秩序又经历了周朝的乡遂制度和井田制度、秦汉时期的郡县制度、元朝的里甲制度和村社制度以及清朝的保甲制度。而这一系列的制度却未对乡村始终使自己治理自己这一情况发生本质性改变。中央政府只是从表面上统领着乡村，而乡村实际上则是走着自己的一套管理系统。造成这种情况的本质是中国自给自足的小农经济。小农经济，即自给自足各自独立封闭的生活方式。这种独立封闭的生活环境使国家财政干预的成本上升，但为村庄内生秩序的发展和权威提供了较好的环境。

（二）19世纪末20世纪初到20世纪中期的乡村秩序格局。19世纪末，乡村秩序格局开始松散，国家行政权力加强了对乡村社会的控制，国家行政权力慢慢渗透于乡村社会。其原因有二：一是村庄自身演变而致。村庄内生秩序是依靠村民自己选定的执行人，这就决定了村庄内生秩序的非制度性。而在村庄中随着族长乡绅或地方名流等财富的增加，他们会慢慢向城市转移，导致村庄内生秩序的执行人从村庄中脱离；二是随着现代化的进程，国家行政权力为了进一步加强，于是进一步将自己的势力范围扩展到乡村。清政府的保甲制度，拉开了中国乡村社会被国家集权嵌入的序幕。晚清时期晚清政府对乡村社会的行政干预，表明中国国家现代化的开始，在晚清中央集权的背景下，晚清政府无法借助农村基层组织向农村渗透，当清王朝被推翻以后，任何一届政府要实现现代化，都必然要努力改造农村基层组织系统，否则新政府同样无法获得进行现代化努力所必需的经济、社会乃至于合法性资源。

20世纪上半期，村庄内部秩序，日益被国家政权渗透。乡村秩序被国家政权渗透可分为三个阶段：“第一阶段，自1900年至国民政府实施‘闾邻制的1929年，这一阶段国家政权力图改变村庄中宗族权力结构，并削弱宗族权威在村庄治理中的地位；第二阶段自1929年至日本侵略军在占领区开始推行大乡制的1941年，这期间国民政府也力争改变以宗族划分为基础的乡村政治体制；第三阶段则是1941年以后，在日伪政权强力推行下，大乡制基本取代自然村落制。”国家对农村的剥削进一步加重，基本完成对乡村的行政嵌入。但这种自上而下的改革非但对乡村秩序的整合没有起到帮助作用，还破坏了乡村秩序的自身秩序。其原因是有三：其一，国民政府由于其表现所致从整体上失去了合法性，政府在乡村的代理人也就难以从乡民那里获得公平、正义的形象并被赋予维持秩序的权威；其二，国民党的土地改革并没有触及到传统的村庄（权威结构赖以存在的基础）土地占有关系，因此不仅以土地所有权为依靠的乡村传统精英的权威基础没被动摇并保持了对国家侵入的抗拒能力，而且一般乡民也因为难以获得实际利益而拒绝接受政府代理人的权威；其三，此番国家权力向乡村渗透的根本出发点，是从广大的乡村社会中为国家的各种花销筹款，由于主要的工作是从乡民那里掠夺财务，为了完成国家任务，基层政权往往不得不落入土豪劣绅的手中。

（三）建国到人民公社后期的乡村秩序格局。新中国建立后，党和国家加强对乡村的控制，虽然国家加强对乡村的“控制力”，但这种以强力控制为特征的乡村秩序，最终导致乡村社会以牺牲自身的发展为代价满足着国家工业化和现代化的需要。中共对乡村社会进行了土地改革，破除了乡村旧权威残留。土地改革实现了土地集体所有和统一经营，国家掌有控制权；全面的计划经济打击了自然经济的独立与封闭状态；党和政府共同努力，通过政治运动、政治宣传使农民对国家的忠诚度大大提高；国家的宣传力度，通过媒体传播以及教育，从思想意识上，让农民进一步对国家权威产生认同。

所以“一体化”仅仅是浅尝辄止的“一体化”，虽然暂时地满足了建国初期国家现代化政治经济的需要，但“基层政权的现代化改造远未获得成功。”它只能通过“超经济的政治体制、持续不断地开展阶级斗争和路线斗争、不遗余力地向农民灌输社会主义思想”等方式提高对乡村社会的动员，却忽略了乡村自身的发展。

二、转型中的乡村秩序现状

（一）家庭联产承包责任制后的乡村秩序现状描述。家庭联产承包责任制是乡村社会发展的重要转折点。而村委会这一象征着农民自治制度的诞生也推动了中国特色社会主义制度的发展。乡村秩序在改革开放这一大背景下，乡村的公共空间受到挑战，而此时乡村的内生力量又未发展成熟，迫于经济的压力，村民们日益理性化，他们不像以前那样联系密切，长此以往，村庄会缺乏凝聚力，将阻碍乡村的建设发展。

家庭联产承包制打响了改革开放的第一炮，村民也从计划经济时代集体主义等理想状态中脱离解放，伴随着改革开放，他们的家庭和个人利益意识也进一步发展。而实行家庭联产承包责任制以来，村庄的自治权力进一步扩大，而国家对乡村的控制也有所削弱，但国家对村庄的干预力还是一直存在的。而村干部就成了国家在乡村的“代理人”。“他们自身既属于村民群体又是村民的对立面。这在很大程度上影响了村委会这一组织作为公共空间的纯净性，因为它不得不受制于公共权力的干预和扰动。进一步讲，这一不纯净的公共空间又会影响到村庄社会内部其他公共空间存在和发展，至少它不能很好地统合更低层面和更小范围的公共空间。这些特点一方面制约着乡村社会本身的发展，另一方面也导致了国家与乡村社会之间的矛盾和冲突。”

而随着乡村的改革开放，乡村社会的劳动力也向大城市流入，当青壮年劳动力缺失时，乡村的发展就更面临着支撑不足等窘境。国家对乡村的支持力也不足，财力支持等综合力量的缺乏弱化了乡村社会，但是目前乡村社会的自生力量还未成熟。

自封建社会时期，在“家产官僚制”影响下，由于国家不可能对村庄的控制面面俱到，所以在中央集权的体制下，村庄也留存着一定自主权。村庄中的公共空间也越来越少，以前作为优势的公共空间的功能也弱化了，村庄社区由以前的“熟人化社会”，变为“半熟人化”社会，村民间的交流少了、串门少了，而误解多了、隔阂多了。迫于市场经济下的压力，村民也日趋于理性化，这与计划经济时代社会组织严密，农民强烈的集体感相比，目前村民的集体荣誉感大大削弱。村民也有各自的打算，不少村民将能离开村庄，到城市发展作为自己的奋斗目标。村庄被削弱的核心力以及向心力让乡村缺乏进一步建设的内在动力。

（二）当下乡村秩序整合具体形态：村庄类型分析。由于村庄社会结构和经济发展的差异，每个村庄的市场力量的潜力和村庄的内实力不等，在国家、市场和社会这三者的交互作用下，会形成不同的村庄类型。以下将会对不同的乡村秩序进行分类，分别是协同发展型、自负冷漠性、传统乡土型、行政依附型等类型。

1、协同发展型。其中最具有示范性的是“协同发展型”。在這种村庄中，数量较少，村庄秩序中的“国家、市场和社会”这三者是共生共强的合作型关系。这类村庄的特点是管理形式先进，多采用公司制管理模式，整个村庄社区由一个大的社区股份公司或集团管理，集体经济硕大，村民参与股份制，兼有股民和村民两重身份。“村政高效、村庄基层组织健全发达、民主化程度高、经济发达，村民的集体行动能力较强，村庄中的冲突基本都能自行解决和控制在一定范围内而保持稳定与和谐。这类村庄主要分布在东部海发达地区，经济发展速度快，村庄的社区实力和宗族实力往往强大，常常还伴有海外联系。海外联系成为推动传统宗族和传统信仰复兴的巨大推动力，从而建立起村庄与海外社会的联系，从而引资建厂或者打开海外销售市场，或者举办村庄公益事业，从而在基层政府的指导下迅速得到发展。”

2、自负冷漠型。较有可能向协同发展型转变的是“自负冷漠型”，这类村庄在我国较普遍，是在成长中的村庄。这类村庄的特点是村民个体经济富裕，但集体经济薄弱，村民比较分散，个体经济发达。正如其名，村民比较关注自己的事，而村务无人问津，对集体冷漠，不闻不问。要想向协同发展型转型，则需村庄内出现领导者。村庄自治力差，而地方势力和地方政府结盟造成的“乡村合流”是该类村庄面临最大威胁。

3、传统乡土型。传统乡土型村庄在我国存在较少，不具代表性。此类村庄多存在于山区村落，传统基层组织严密、非正式组织影响大、市场欠发达。村庄的领导者，多是宗族的长老，村庄集体凝聚力强。因为集体凝聚力和行动力较强，此类村庄一旦注入市场的活力，会有较大的发展潜力。

4、行政依附型。在国家将权力退还给乡村后，由于村庄内生力差、层组织薄弱、集体行动力差，这就产生了行政依附性村庄。此类村庄多存在于经济落后的村落，青壮年劳动力多外出打工。这类村庄的表现大多是贫穷落后，治安恶劣，村政失序。村民之间个人联系少，要通过国家行政力量的约束，所有公共事务依靠基层政府发动，村庄才能保持联系，村庄公共事务才能开始行动。

三、重构现代乡村秩序与实现乡村社会转型对策建议

（一）重构现代乡村秩序对策建议。随着改革开放力度的加大以及社会经济的不断发展，乡村秩序需要重构，国家需将自身与市场和社会这三者协调起来，村庄的内生秩序需要被扶持就变得刻不容缓。针对目前情况，可以从树立乡村精英的非正式权威和增加社会资本的存量这两个方面，开始重构现代乡村秩序：

1、树立乡村精英的非正式权威。目前村民对村庄未来期望信心不高，对村庄公共事务不感兴趣，但他们对村庄精英的期待是很高的。而现如今在国家与村民之间要想实现良好的互动，村庄精英就是这两者联系的纽带。所以培育一个品质良好的村庄精英阶层，尤为重要。但当前的村庄精英多是，知识素养有限、管理能力一般、服务意识欠缺、心理宽容度小。不能在村庄里扎根发展，已成为现在村庄精英的一个弊端。因此，“需要培育乡村精英的公共责任意识与服务意识，促进村庄精英的良性成长，从而树立其在村民间的非正式权威。

2、增加社会资本的存量。“社会资本是由信任、权力、社会规范等所形成的社会网络。”如果广泛的信任和多元的社会规范存在于乡村社会之中，社会资本存量就会增加，农村之间相互隔离的状态就会被打破，村民间的集体主义会增强，公民间的合作、信任、互帮互助会增加。倡导村民“自律”与“他律”，提高村民的责任认知，利用各种方法限制村民自私自利的一面。

（二）乡村的社会转型可以考虑从以下几个方面实现：

1、社会结构转型。随着户籍政策的放开，想去城里发展的农民入城，想去农村养老的城市老年人入村。城乡社会结构相互融合。研究农村社会结构变动和城乡一体化建设，对新农村的建设具有极大意义。怎么化解阶层矛盾、维护社会稳定发展，需要继续探索。

2、经济转型。响应国家建设新农村的建设，更多的城市资本需要向农村注入。产业新模式和地域新模式的构建成为热点。如时下正热的“互联网+”模式，创新与农村生产领域紧密结合，新型城镇化与农业产业化联动，可以建设农村第三产业服务业发展，如“农家乐”等旅游产业。

3、聚落与社区转型。深化研究不同地区的地方特色建设模式，因地制宜，开发与产业经济发展和人类居住需求相适应的社区建设模式，在参考行为主义地理学的基础上加强对其他学科的吸收，关注社区建设与人文及生态相协调，从而实现“既要绿水青山又要金山银山”的目标。

4、制度转型。随着城乡一体化进程，土地制度、户籍制度、社会保障制度的城乡融合转型。“应当探索与户籍制度相配套的土地制度，思考宅基地与城市住房指标如何相互置换；应当探索与户籍制度相协同的迁移制度，思考转移人口如何被有序引入中小城镇；应当探索更加细化的保障制度層次，思考保障制度能否独立于户籍制度以实现城乡一体。”实施地域研究与开发，引导已转移人口适应新环境，更新其价值观念，提高其素质、技能，最终实现转移人口市民化。

5、公共服务转型。在多种要素流入农村后，农村的公共服务模式需要进行新升级。农村存在公共文化落后、人口专业技能较低、低俗文化普遍等问题。因此，普及教育、填补公共文化、加强村民的专业技术培训等成为了亟待解决的重点。

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