论公民法律素质的基本要素及其提升路径

魏长领+李源

摘 要： 法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，人民是全面推进依法治国、构建法治社会的主体和力量源泉，公民法律素质的高低在很大程度上决定了法治中国建设的成败。从现实层面看，我国公民法律素质与法治社会的要求还存在较大差距，“信访不信法”“信权不信法”等现象时有发生，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思维普遍存在，因此，全面推进依法治国的民众基础还有待进一步夯实。公民法律素质的提升应当围绕法律认同、法律信任、法律敬畏、法律践行能力四个方面的基本要素展开。法律认同是法律素质提升的前提，法律信任是法律素质提升的精神动力，法律敬畏是法律素质提升的核心，法律践行能力是法律素质提升的落脚点。

关键词： 全面依法治国；法治建设；法律素质；基本要素

中图分类号：D64文献标识码：A

文章编号： 1003-0751（2017）06-0090-06

法治作为我国治国理政的基本方式，绝不仅限于法律规范的制定和法律制度的建立，它更是一种人的主体活动，要以全民具备较高的法律素质作为基础和保证。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。” ① 可见，人民群众是全面推进依法治国的主体和力量源泉，人民群众是否具备知法、信法、守法、护法的法律素质是法治社会建设的关键所在。可以说，全民法律素质的高低，已经成为衡量我国法治工作进程的一个重要指标。

“公民法律素质是指公民所具有的法律意识、法律知识，以及运用法律的基本能力和技能的综合因素条件，是公民素质的基本组成部分，是现代法治社会公民的必备素质。” ② 经过30多年的普法宣传教育工作，当前我国公民的法律素质已明显提高，但从现实层面看，我国公民法律素质的整体状况与法治中国建设和现代化建设的要求还有一定差距，不少公民的法治意识还比较淡薄，人情高于国法的传统观念仍根深蒂固，缺乏对法律的认同感和信任感，缺少对法律的敬畏与崇敬，知法犯法、徇私枉法现象时有发生，法律信仰尚未在民众心中真正建立。鉴于此，我们有必要对提升公民法律素质的基本要素进行深入探析，寻求提高公民法律素质的有效方法，为我国全面推进依法治国夯实民众基础。公民法律素质的基本要素及其提升路径至少应包括法律认同、法律信任、法律敬畏、法律践行能力四个方面。

一、法律认同：法律素质提升的前提

法律认同是指公民在一定法律认知的基础上，基于理性思考而对现有的法律价值、法律条文、法律制度、法治理念等法律要素产生的认可和赞同。值得一提的是，法律认同根本上并不来自于国家暴力的强迫抑或社会舆论的压力，而是人们经过理性分析之后产生的一种主动的、心悦诚服的心理状态。法律认同是提升全民法律素质的前提，只有民众接受法律、认可法律， 才会真正从内心信任法律、依赖法律、敬畏法律，提升法律素质的心理基础才会逐步形成。

1.法律认知是法律认同的基础

法律认知是人们形成法律认同的基础，一个人只有首先学习法律、懂得法律，然后才能谈得上对法律的认可和接受。“所谓认知，包含着人认识和知道之意，人必先认识客体，然后才能了解客体。法律认知的客体就是社会中法律的相关内容和实施情况。” ③ 因此，法律认知是指认识主体对法律知识及其所反映的法律現象的认识、知晓、熟悉和掌握的主观状态。认知是行动的先导，通过增强公民对法律的认知，可以充分使其了解哪些行为是合法的、哪些行为是违法的，自己可以做什么、应该做什么、不能做什么，帮助其树立正确的是非观，养成遵纪守法的良好习惯，从而最大可能地保证行为的合法性。

法律宣传教育是增强全民法律认知、提高全民法律素质的一项直接而有效的基础性工作。我国从1986年开展全民普及法律知识（简称“一五”普法）到“六五”普法收官，全民普法已经走过了30年的光辉历程。经过6个五年普法规划的实施，全民的法律意识从无到有，法治观念由弱变强，全民整体的法律认知水平得到了显著提高。但是客观地说，我国的普法工作仍存在教育形式单一、宣传方式落后、开展范围有限等问题，民众的接受程度和认知水平还很有限，因此有必要对法律宣传教育工作进行改进和深化。

第一，创新法律宣传教育工作的形式。在普及法律知识上，我们应该思考哪些方式更容易让民众接受和记住。例如，可以选取典型案例，分别组织党员干部、公务人员、普通群众旁听案件庭审，以鲜活的真实案例开展法治教育，用群众身边的人和事普及法律知识，以法释惑，提高震慑力。另外，普法的语言一定要通俗易懂，简洁明确，这样不仅利于执法人员掌握法律、宣讲法律，而且有利于广大民众对法律的理解和运用。

第二，普法宣传要积极吸收互联网思维，借助互联网之力，乘势不断开拓新媒体传播渠道。在互联网蓬勃发展的背景下，人们的关注度都在互联网上，因此普法工作绝不应忽视互联网这样一个大平台。我们可以通过创建普法宣传的专门网站、开通普法宣传的官方微博、创建普法微信公众号等，让广大人民群众在“掌中”就可以学习与自身利益相关的法律法规知识，使其在日常生活中便能潜移默化地受到教育。

第三，在全社会开展法律宣传教育，必须抓住培养青少年法律认知这个核心，即要把法律教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立专门的法律知识课程。人的认知的培养和观念的成熟往往在青少年时期就已经基本完成，并对今后的人生产生重大影响。从青少年时期就开始培养的法律认知，相对来说会印象更深，影响更深远。

2.法律认同离不开良法的制定

立法是法治的首要环节，良法是民众法律认同的基石。亚里士多德早在两千多年前就说过：“法治应当包含两重意义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身应当是制定得良好的法律。” ④ 可见，只有从源头上提供良好的法律，才有可能使其赢得社会大众普遍认同的正当性基础。在我国的法律语境下，一部良法应具备以下条件或标准：一是良法在价值上必须符合正义的要求。法律是否体现正义是衡量其是否为良法的关键。二是良法在内容上必须反映客观规律。法律应该反映人与人、人与社会以及人与自然之间关系的基本规律。三是所立之法必须要恪守以民为本、立法为民的理念，使人民的意志和利益体现在每一项立法之中，这样才能得到人民的认同和拥护。因此，我们要积极推进科学立法、民主立法工作的有效展开，在提高我国立法质量的同时也增强民众的法律认同感。

除此之外，还有两方面值得我们注意。一是我国法律的制定和实施应当充分考虑到我国优秀的传统文化。对于我国来说，我们现在的法律体系基本上都是从国外移植过来的或是借鉴国外的，因此，这些法律所镌刻的是他国的历史，所寄托的是他国的民族感情和道德精神，这就难免使法律沦为冷冰冰的法律条文而难以为我国人民所认同。正如梁治平教授所忧虑的那样：“我们的现代法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，它们被设计来调整社会生活的各个领域，为建构一个现代社会奠定基础。同时，它们也代表了一种精神价值，一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于，这恰好不是我们的传统。这里不但没有融入我们的历史、我们的经验，反倒常常与我们‘固有的文化价值相悖。于是，当我们最后不得不接受这套法律制度的时候，立即就陷入到无可解脱的精神困境里面。” ⑤ 我们在法律制定和实施的过程中，必须充分考虑我国的优秀传统文化，而不应全盘引进吸收西方法律条文和制度，那样可能会导致法治的“水土不服”，比如，我国传统上的“礼法合治、德主刑辅”“民惟邦本、政得其民”“法不阿贵”“矜老恤幼”等思想精華，都能给人重要启示，值得我们今天继承和弘扬。如此，才能实现与本民族文化相一致的法律现代化和法治，法律也才能真正深入人心，为大众所认可和接受。二是要提高法律的便民性和人文性。当今社会生活节奏越来越快，对于大多数人来说，他们更关心与自身利益息息相关的事物，或者说更容易认可那些能迅速为自己带来好处的东西。如果民众的利益受到损害，法律可以为他们提供便捷的服务，帮助他们迅速解决问题，那么，他们自然会感受到法律的好处，从而真心地接受和认可法律。因此，要继续提高法律的便民性，根据民众生活方式的改变和需求的变化，及时制定出具有针对性、时效性的法律，使民众权益在受到侵害时能第一时间在法律中找到解决的办法，这样才能真正维护好人民群众那些“看得见，摸得着”的利益。另外，要提高法律的人文性，即法律不仅要维护社会的公平正义，还要体现出人文关怀。一部好的法律应当是情与理的结合，当然，这里的情并不是指为了一己私利的私情，而是指人之常情，也就是我们通常所说的“人情味儿”。由于法律的实施者是感情动物，法律所面对的也是现实中真实的人，因此法律本身就包含着对情的包容和融合。例如，如果犯罪嫌疑人在审判中突发疾病，法律就允许法官酌情休庭，先看病然后择日再审，这就是法律具有“人情味儿”的一面。

二、法律信任：法律素质提升的精神动力

信任是相信并敢于托付的一种心理状态，它往往是两者之间构成稳定关系的重要情感基础。提升全民的法律素质，构建法治社会，不仅需要良法善治，更需要民众对法律的心理信任，只有在信任的基础上，人们才有可能遵照法律设定的行为规范去行动。法律信任是指社会成员基于法律制度公正性的前提条件，在对法律运行规则的内容以及法律规则运行的有效性获得充分了解的基础上，对于法律制度产生信心，相信法律能够按其预测发生效力，并且相信其他社会成员也与其持有相同的预测，从而自觉地将其自身资源置于法律控制之下，自愿接受法律作为调整其社会关系的一种社会行为。 ⑥ 相对于法律认同，法律信任在程度上更进一步，是在认同的基础上对法律的一种更稳定、更持续的心理依赖状态。因此，培养民众的法律信任对于法律素质的提升有着更深层次的决定作用，是推动全民法律素质提升的精神动力。但是反观当下，我国的人治传统仍旧深厚，很多情况下，人们往往“信访不信法”“信权不信法”，甚至“畏讼、厌讼、耻讼”，可见法律信任的缺失仍是我国法治建设进程中的重大难题。

党的十八届四中全会通过的《决定》指出，“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施” ⑦ 。从古至今，我国民众对法律信任感的确立不仅仅来自于法律如何规定，更重要的是来自于法律怎样被执法部门尊重和严格执行。因此，政府守法以及执法的程度是影响民众法律信任的重要因素。当前我国民众法律信任难以形成的一个重要原因便是法律实施的过程中存在有法不依、越权执法、徇私枉法等现象，这不但侵犯了民众的合法利益，更削弱了法律在民众心中的权威和神圣地位，自然不利于法律信任的形成。另外，目前，“我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规的执法工作都是由行政机关来承担” ⑧ ，所以，行政部门是否依法办事，能否做到严格执法，直接决定了法律在广大人民群众中的形象和地位。为此，我国的各级行政部门应当坚持依法行政，建立健全行政执法制度，强化行政执法程序，严格执法标准，做到各项工作的公平、公正、公开，杜绝执法不公、随意执法等行为，这样才能不断提升民众的法律信任。

此外，我们还应当深化司法体制改革，提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用，这是提升民众法律信任的核心环节。党的十八大以来，中央出台和落实了一系列司法体制改革的基础性、制度性措施，使我国司法工作取得了巨大的进步，但不可否认的是，很多人在遇到矛盾纠纷时，首先想到的还是找有权有势的人解决问题，而不是寻求法律的帮助，这显然是对司法不信任的表现。要解决这一问题，一是要用制度保证司法的公信力。例如，建立确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、以审判为中心的诉讼制度等，用制度将司法活动的方式、范围等内容确定下来，并使这些制度具有协调性、规范性和一致性，不因某些人或某些组织机构的意志而改变，这样才能真正确保司法的公信力。二是要不断完善司法队伍建设，不仅要注重司法人员的业务水平和专业化水平，还要加强司法人员的理想信念教育，培养司法人员的责任感和正义感。试想如果连司法人员自己都知法犯法，又怎么能保证司法工作体现公平和正义？三是要坚持司法公开，增加司法的透明度，努力做到大案要案公开审判，使民众可以随时随地了解整个庭审过程。这样不但可以保证公民的知情权，还可以有效遏制因司法腐败导致的司法不公现象的发生，而司法不公本身便是法律信任的巨大障碍。

三、法律敬畏：法律素质提升的核心

人一旦没有敬畏之心，往往就会变得肆无忌惮，为所欲为，甚至无法无天，最终只会自食其果。法律敬畏就是要将法律视为一种信仰，体现为对法律发自内心的敬仰、畏惧，并且自觉地维护法律的尊严与权威，坚守法律这条“底线”“红线”。“敬畏心是产生崇敬感的前提，是产生法律信仰的基础，也是法律得到自觉遵守的原动力。” ⑨ 没有对法律的敬畏，就不会产生法律信仰；没有对法律的信仰，就不具备健全的法律素质。对于一个人来说，即使他学习了大量的法律知识，拥有很强的法律能力，但是如果他没有对法律的敬畏和信仰，一旦面对利益的诱惑，难免会动摇，从而出现藐视法律甚至践踏法律的行为。因此，提升全民的法律素质要以培养民众对法律的敬畏为核心。

从某种程度上说，目前我们国家并不缺少法律，真正缺乏的是民众对法律的敬畏之心，特别是一些领导干部，目无党纪国法，贪污腐化、肆意妄为，将权力凌驾于法律之上，不仅严重损害了党和政府的形象，而且无形中在社会催生了“权大于法”的不正之风，影响了民众法律敬畏心理的形成。党的十八届四中全会通过的《决定》指出，“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法” ⑩ 。因此，培育公民的法律敬畏之心，首先要抓住领导干部这个“关键少数”，发挥其引领作用。一方面，各级领导干部要加强自身的法律修养，树立法律敬畏意识，把法律作为悬在头顶的“三尺利剑”，不仅在公开场合和集体活动中严格要求自己，而且在无人监督的情况下仍能紧绷法律之弦，保持头脑清醒，时时刻刻用法律规范自己的行为，真正将“法律”二字融入内心，做到法律修养中的“慎独”。另一方面，要加大對领导干部违法乱纪、徇私枉法等行为的惩处力度，做到该处分的坚决处分，该没收的坚决没收，该移交司法部门的坚决移交，坚决维护法律的严肃性和权威性，用严格执法让违法者付出巨大代价，从而使其产生对法律的敬仰和畏惧心理。

另外，要进一步加强法治文化建设，营造全民敬畏法律的文化自觉。在我国，由于受长期封建专制制度的影响，“人治”思想长期存在，法律一时还难以被所有人敬畏。现实生活中，很多人遇到难办的事，第一反应是托关系找熟人，希望通过“关系”“人情”来打通关节、解困排忧，这样的思维在当下社会中几乎贯穿于我们生活的方方面面，成为人们司空见惯的事情，而法律往往成为人们最后和无奈的选择。“‘人情社会、‘关系社会的运行规则大大弱化了法治的功能，它以关系代替规则，以关系的情面代替了法律的威严，使得社会公平正义的天平在人情的左右下常常倾斜。” B11 同时，随着社会经济的发展，思想多元化、贫富差距加大等因素不断冲击人们现有的价值观念，个别人受金钱权力至上等扭曲价值观的影响，敬畏法律意识淡薄，甚至藐视法律，所以当矛盾冲突和问题出现的时候，不能客观对待，不愿寻求合理正规的解决渠道，导致整个社会风气的败坏。要瓦解盘根错节的“人情社会”“关系社会”，最重要的措施是在整个社会营造浓厚的法治文化，使人们形成敬畏法律的文化自觉。要通过强化人们的规则意识，让人们适应法治社会中的法制化生存，消除人们羡慕、寻求、构建关系社会的惯性心理，引导群众正确理解法律、尊重法律、敬畏法律。当一个人面对矛盾和问题时首先想到的是法律而不是关系的时候，法律才能真正被敬畏和信仰。

四、法律践行能力：法律素质提升的落脚点

法律践行能力是法律素质结构中的重要构成要素，是法律素质的外在表现形式，也是法律素质提升的落脚点。人们的法律素质不能仅在法律意识或心理层面“悬浮式”地存在，还应当通过包括人们法律践行能力在内的各种法律能力去完成和体现，这样才谈得上良好法治秩序的实现。法律践行能力，在具体内容上表现为层次递进的三个方面：一是表现在守法能力上。要使公民养成依法办事、遵纪守法的良好习惯，这是法律践行能力的基础性要求。二是表现在用法能力上。即公民运用法律解决实际法律问题的能力。三是表现在护法能力上。公民不仅要遵守法律、善于运用法律，还要敢于阻止他人的违法犯罪活动，同违反法律的行为做斗争，自觉维护法律的权威，捍卫法律的尊严。下面分别针对以上三个方面能力的提升展开具体讨论。

1.提升守法能力

习近平总书记指出：“全民守法，就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。” B12 可见，守法的基本含义是按照宪法和法律的要求，正确行使法律权利，自觉而忠诚地履行法律义务。要提高人们守法的积极性和主动性，建立健全守法的奖惩机制是一条有效的路径。要使民众在直观上感受到法律的遵守与否跟自己的利益得失息息相关，从而自觉地依法行事，养成遵法守法的良好习惯。党的十八届四中全会通过的《决定》强调，要通过一定程度上的奖惩并举的方式来督促人们自觉遵守法律，典型的例子就是信用制度原则的确立。《决定》指出，要“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动” B13 。对自觉守法的公民要赋予法律上更大的便利，比如，实行优先解决问题、简化处理程序的“绿色通道”等支持性政策。对漠视宪法和法律权威、屡次违法者建立不良行为监控机制，比如，实行失信者实名发布制度和失信者黑名单制度，建立多部门、多层次、跨地区的联合机制，通过医院、学校、银行、交通部门、社保部门等机构建立相互协调、信息共享的个人诚信记录体系，健全守法义务与守法责任相统一的公民守法体系。

2.提升用法能力

守法和用法同属法律行为的范畴，都是法律践行能力的构成部分，不同的是，相对于法律遵守，法律运用的主动性、目的性更强，通常是主体自身或他人在权益受到损害时，能够主动寻求法律帮助，有效运用法律武器的体现。在日常生活中，许多人尚且可以做到遵守法律，但却未必具备合理有效运用法律的意识和能力。比如，在商场购买到假冒伪劣产品，产生消费纠纷的时候，有相当一部分人会选择自认倒霉，认为“多一事不如少一事”，最后选择“大事化小，小事化了”，或者具有维权意识，但缺乏正确的处理方法和途径，甚至出现“以违法治违法”的情况，最后不仅自己的问题没有解决，反而惹出了更大的麻烦，这些都是我国民众法律运用能力不足的体现。随着我国社会现代化程度的不断提高，民众法律运用能力的作用也越来越突出，如果每个人都能够拿起法律武器维护自身的合法权益，就能够有效打击违法犯罪分子的嚣张气焰，保障社会的稳定发展。因此，一个具备良好法律素质的公民，必然也是法律运用能力突出的公民，当权利受到侵害时，能够通过各种渠道求助于法律。

要提高民众对法律运用的积极性和主动性，除了要加强宣传教育的引导，培养人们的用法意识，还要在客观上提供保障，解决民众依法维权的现实困难。比如，通过建立完备的覆盖城乡居民的公共法律服务体系，为民众运用法律解决问题提供法律服务、法律援助，保障公民基本权利，维护人民群众的合法权益。特别对于偏远的欠发达地区，由于民众缺乏对法律的了解，运用法律维权的意识和能力较为低下，因此要加大政策支持，通过法律资源的引入，引导和帮助他们正确运用法律维护自己的合法权益。另外，要通过建立人民群众的利益表达机制，引导群众理性、合法地表达利益诉求。在完善信访举报、投诉电话等传统诉求表达渠道的基础上，用制度形式固定电子政务、公众论坛、民意调查等新型民意表达渠道，认真对待、主动回应群众的合理诉求，真心实意地予以解决，实现民意表达的多元化、便捷化和低成本、无障碍，使民众话有处说、话有人听。此外，要科学引导和疏导民意，规范民众表达诉求的程序，使广大人民群众敢于表达诉求，敢于维护权利，消除民众“畏讼”“厌讼”的心理，增强民众运用法律保护自己的愿望；同时，也推动广大人民群众走上理性、有序、依法运用法律维护自身权益的轨道。

3.提升护法能力

现实生活中，每个公民不仅要懂法、守法、用法，还要自觉维护法律的权威，捍卫法律的尊严，敢于同一切违法犯罪行为做斗争。一般来说，在任何一个法治社会，都难免会存在违法犯罪现象，法治秩序的好坏，并不在于它有没有违法现象的存在，而是在于它是否能够在最大程度上防止违法现象的发生，以及是否具备及时有效地矫治违法行为的机制和手段。要实现这一点，除了法律制度的制约以外，更重要的是全体公民都要形成自觉的护法意识和护法能力，因为即使法律制度再健全，执法力度再大，都难以覆盖社会生活的方方面面。有效遏制违法行为的发生，根本上还是要靠每个公民的努力和配合，只有这样，才能使违法犯罪分子处于全民的监督之下而无处藏身。

要使民众自觉地维护和捍卫法律，最重要的工作就是要积极培育人们的法律信仰，只有引导民众将法律上升为一种信仰，才能真正产生对法律的敬畏感和依赖感，自觉将法律奉为至上的行为准则，并且愿意为之献身。法律信仰并非强调对具体法条的信仰，而主要是指公民对法律权威的尊重或尊崇，对法治精神和法治理念的敬重和笃信，养成守法所必需的法律意识和法律思维，在此基础上把法律作为人生实践的准则和行动指南，并且自觉地维护和捍卫法律的权威和尊严。当前，在我国全面推进依法治国的过程中，必须将构建法律信仰放在民众法律素质提升中更加突出的位置，只有民众信仰法律，才能发自内心地认可和接受法律，这样自觉尊法、守法、护法也才会成为可能。

注释

①⑦⑩B13《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

②B11侯书生等：《法治的力量》，红旗出版社，2015年，第110、116页。

③杨心宇：《法理学导论》，上海出版社，2002年，第553页。

④[古希臘]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1983年，第199页。

⑤参见梁治平先生为伯尔曼《法律与宗教》一书所做的代译序《死亡与再生：新世纪的曙光》。

⑥欧运祥：《法律的信任——法理型权威的道德基础》，法律出版社，2010年，第110页。

⑧《法律的生命力在于实施——怎样推进严格执法》，《光明日报》2015年2月9日。

⑨赵万一：《敬畏法律》，法律出版社，2013年，第3页。

B12《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中共中央文献出版社，2015年，第87页。

责任编辑：思 齐