对全国土地利用总体规划方案调整的思考

王文龙

摘 要：2016年6月出台的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）调整方案》有利于发挥各地比较优势，提高土地资源宏观配置效率，缓解发达地区建设用地紧张，加速工业化、城市化进程。但调整方案也可能加剧区域发展机会不均等，扩大区域经济差距，降低土地微观利用效率，逆转发达地区土地集约化利用趋势，降低国家粮食安全保障能力。只有进一步增加中央政府对粮食主产区的财政转移支付，调整粮食补贴政策，创新区域利益补偿机制，提高土地资源利用效率，改善农业生产条件，鼓励新型农业经营主体发展，提高农村内生发展能力，全国土地利用总体规划调整方案才能在确保国家粮食安全基础上兼顾效率与公平。

关键词： 土地利用；调整方案；比较优势；资源配置效率；粮食安全

中图分类号：F301.2文献标识码：A

文章编号： 1003-0751（2017）06-0034-06

随着中国经济进入新常态，外向粗放型发展模式已难以持续，只有尽快调整经济发展模式，将经济发展建立在内生集约型发展基础上，才能避免经济硬着陆，实现可持续发展。要实现内生集约型发展，加快城市化，提高资源配置效率是有效手段。正是基于此考虑，经国务院同意，国土资源部会同有关部门对2008年发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2010）》进行了调整，以充分发挥各地比较优势，增加城乡建设用地指标。应该说，国土资源部于2016年6月发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）调整方案》（以下简称《调整方案》）从总体上顺应了供给侧结构性改革的要求，对保守的耕地保护制度进行了突破，有利于提高土地资源配置效率，抑制房价，加速中国的城市化。然而，《调整方案》在有效提高土地资源利用总体效率的同时，却有可能进一步加重粮食主产区粮食安全负担，导致粮食主产区与主销区发展机会更不均等，区域经济差距继续扩大，并影响国家粮食安全。只有进一步完善《调整方案》，全国土地利用新规划才能兼顾效率与公平，确保国家粮食供应安全。

一、《调整方案》有利于提高土地资源宏观配置效率

中国特殊的国情使粮食安全问题长期严峻，导致政府在制定土地政策时极度谨慎，长期坚持18亿亩耕地红线和15.6亿亩基本农田保护政策就是其直接表现。2008年中国制定的全国土地利用总体规划就是以严格的耕地保护为前提，导致全国总体建设用地指标非常紧张，难以适应经济发展需要。并且为体现公平，中央政府规定了各省市几乎相近的基本农田保护率，以公平分担粮食安全责任，但考虑到粮食主产区人均耕地较多，如黑龙江、内蒙古等粮食主产区人均基本农田保护面积达到3亩多，而北京、上海两个直辖市人均基本农田保护面积才014亩，浙江、广东、福建等粮食主销区人均基本农田保护面积才04亩左右，造成事实上的粮食安全责任分担不均，发展机会不均等，粮食主产区政府粮食补贴任务过重。为补偿粮食主产区作出的额外牺牲，中央政府为粮食主产区提供了专项财政转移支付，并提供超产奖励，以减轻粮食主产区的农业补贴负担，鼓励粮食主产区的粮食生产。从形式上看，这种以相似基本农田保护率与中央政府利益补偿相结合的土地利用规划似乎比较公平，但却严重违背比较优势，缺乏效率。对粮食主销区来说，由于人口密集，人均耕地比较少，同样比例的基本农田保护率导致其城乡建设用地少，如北京、上海人均建设用地不到200平方米，浙江、广东等发达省份人均建设用地也才刚过200平方米，但由于工业化、城市化速度快，对城乡建设用地需求量大，导致建设用地供应严重不足，房价畸高，严重制约了当地的城市化与工业化。对粮食主产区来说，由于人口密度普遍较低，人均耕地较多，同样比例的基本农田保护率下城乡建设用地比较充裕，如内蒙古、新疆人均建设用地超过600平方米，黑龙江、吉林、海南人均建设用地都超过400平方米，但由于当地工业化、城市化速度慢，人口外流严重，大量城乡建设用地指标被浪费或低效利用，造成土地资源的严重浪费。

正是认识到2008年制定的全国土地利用总体规划方案忽视各地比较优势，造成了土地资源的不合理配置，严重抑制土地资源配置效率，因此新规划方案对旧规划方案进行了较大调整。

一是降低了东部发达地区基本农田保护率，以增加东部地区城乡建设用地指标。北京、天津、上海基本农田保护率分别由80%、80.1%、80%降低到42.9%、63.9%、60.7%；浙江、江苏、广东基本农田保护率分别由85.6%、87.8%、86.6%下降到821%、811%、71.4%，释放出大量建设用地指标，有利于缓解东部地区建设用地紧张，抑制房价，推动东部地区工业化、城市化快速发展。

二是提高了中西部粮食主产区的基本农田保护率，以减少中西部省份建设用地浪费，强化粮食主产区粮食生产的比较优势，夯实粮食安全基础。内蒙古、辽宁、黑龙江基本农田保护比例分别由85.6%、86.6%、87.2%提高到87.3%、90.0%、95.1%，进一步提高东北粮仓地位。

三是总体上减少基本农田保护面积。与2008年方案相比，新方案将基本农田保护面积从15.6亿亩降低到15.46亿亩，增加了城乡建设用地总量，为工业化、城市化提供更多土地指标。基本农田保护面积的减少也与当前中国粮食安全形势基本吻合，在耕地抛荒面积达总面积的16.5%的情况下（甘犁CHFS2013调查数据），中国粮食产量已经连续13年增长，粮食储备仅玉米就达2.5亿吨，严重过剩，导致粮食价格下跌，谷贱伤农，因此减少基本农田保护面积短期内不会影响到国家粮食安全。并且，新规划方案对基本農田保护率的区域调整也与各地人口流动状况基本吻合，符合中国国情。

新调整方案对耕地总量控制比较保守，与2008年旧规划相比，新规划要求到2020年维持18.65亿亩的耕地保有量，增加了0.6亿亩，似乎违背规划调整提高土地资源利用效率的总方向。因为从理论上来说，短期内中国粮食安全问题不大，耕地并不短缺，粮食储备充足，再考虑到未来中国农业基础设施不断完善，技术不断进步，机械化水平不断提高，中国粮食安全应该更有保障。但现实情况却是，由于中国农业基础设施落后，老人农业蔓延，耕地质量不断下降，加上全球气候极端化，导致中国粮食进口不断增加，早在2012年，中国就进口大豆5838万吨，数量相当于粮食产量的16.6%，使中国粮食自给率不足86%，已低于95%的粮食自给率目标，三大主粮2012年净进口总数为1900万吨左右，谷物、玉米、小麦全面进入净进口。中国粮食对外依存度的不断提高使中国继续坚持谨慎的耕地保护政策很有必要。如果再考虑到沿海转为城乡建设用地的农田都是基础设施比较完善，土壤肥沃，水热资源丰富，适宜于机械化耕作，产量比较高的农田，内蒙古、东北、四川等地增加的农田水热资源匮乏，土壤肥力较低，基础设施不完善，复种指数和单产都比较低的现实，只有增加西北、东北耕地保有量才能弥补沿海肥沃农田非农利用导致的产量损失。因此，中央政府继续保持较高的耕地保有总量是出于对中国现实国情的考量，具有一定合理性。

二、《调整方案》可能加剧地区发展机会不均等

全国土地利用总体规划调整方案在提高土地资源宏观配置效率的同时，却可能进一步加剧地区发展机会不均等，扩大地区经济差距。粮食不同于其他普通商品，属于战略商品，需求弹性极低，不可或缺，粮食安全关乎国家存亡，因此即使是西方发达国家，尽管人地结构宽松，农业现代化水平很高，粮食生产能力很强，有大量剩余粮食出口，且保留大量休耕地，却依然对粮食生产进行大量补贴，以维护国家粮食安全。21世纪初，美国每个农民农业补贴为14万美元，欧盟为1.7万美元。至于那些粮食自给水平较低的发达国家，对农业的补贴更不遗余力，21世纪初日本每个农民农业补贴为2.3万美元，2000年日本农业补贴甚至占到GDP总额的1.4%，而当年日本农业产值才占GDP的1.1%。中国人口占世界人口的近20%，无法通过国际贸易满足全部粮食需要，长期处于粮食供求紧平衡状态，粮食安全的重要性更加突出。但中央政府既没有充足的财力对粮食生产进行合理补贴，也没有能力通过高粮价对农民进行补偿，导致粮食生产比较效率过低，农民种粮积极性不高，耕地的非农、非粮化非常严重。为维护国家粮食安全，中央政府制定了严格的耕地保护制度，这种制度限制了土地发展权，导致基本农田保护区农民发展机会不均等。根据沿海地区的经验，土地被征用拆迁，农民会获得市区商品房、铺面以及现金、养老保险和基本生活保障，土地增值最多；耕地转变用途进行渔业、龟鳖养殖，每亩耕地年收入能达到1万元左右；进行苗木、芦笋、水果等种植，每亩耕地年收入能达到6000—8000元；但进行水稻种植，每亩耕地年收入最多1500元。因此，没有哪个省区愿意多承担粮食安全责任，限制耕地的用途。为公平分担责任，中央政府按照相似比例分配了基本农田保护任务，但由于各省人均耕地面积不同，导致实际上粮食安全责任分担不公平，粮食主产区承担责任过重，调整方案进一步加重了粮食主产区的粮食安全负担，减轻了粮食主销区的粮食安全负担，导致双方发展机会更不均等。

表1比较了京津沪浙闽粤六大粮食主销区与蒙吉黑三大粮食主产区粮食安全责任承担情况，可以发现，粮食主产区人均基本农田保护面积远大于粮食主销区，其中基本农田保护面积最大的黑龙江省人均面积是广东省的10倍，规划调整以后增加到14.5倍。粮食安全责任的不公平分担导致粮食主产区工业化、城市化发展受限，发展机会严重不均等。此外，为保证中央政府的粮食生产目标，在中央政府财政转移支付有限的前提下，粮食主产区政府还承担了庞大的农业补贴任务，在农业产值有限、农业税收减免的情况下，庞大的农业补贴支出使粮食主产区地方政府财政紧张，很多县市陷入入不敷出的窘境，缺乏经济发展能力，导致粮食主产区与主销区财政收入、经济发展水平以及人均收入差距越来越大，已严重影响地方政府抓农业生产和农民种粮的积极性。以我国产粮第一大省黑龙江省为例，该省的70个产粮大县中，43个县财政收入不足1亿元，21个县是省级或国家级贫困县，60个县要靠财政转移支付维持政府运转。

此外，与粮食安全责任负担较低的粮食主销区相比，粮食安全责任负担较重的粮食主产区无论是城镇居民人均可支配收入还是人均地方财政可支配收入都与粮食主销区差距较大。如果再考虑到粮食主产区大量的粮食输出，必然导致粮食主产区向主销区大量的逆向补贴，进一步加剧地区不公，影响粮食主产区粮食生产积极性。

三、《调整方案》可能会降低土地资源微观利用效率

中国城市普遍缺乏良好规划，出现摊大饼式过度扩张，基础设施与公共服务却往往难以跟上，加上集权体制导致的资源不公平配置，使不同城市之间、同一城市不同城区之间基础设施与公共服务水平差距很大，导致人口在不同城市之间、同一城市不同城区之间过度流动。有些城市与城区人口严重超载，基础设施与公共服务超负荷运转，各种城市病提前爆发，有些城市与城区则人口外流严重，大量基础设施与公共服务闲置，造成资源的严重浪费。而过度集权与不合理的绩效评估体制也导致中国城市化建设面子工程泛滥，各种大而无当的公共工程占用大量土地，效率低下。在严格的耕地保护制度下，城市化与工业化的粗放型增长遭遇城乡建设用地规划指标的刚性约束，必然会通过内部挖潜向集约型增长转型，前几年各地自发进行的老城改造、腾笼换鸟都是提高土地利用效率的举措。但随着全国土地利用总体规划纲要调整方案的出台，沿海各地新增不少建设用地指标，有可能逆转当前沿海地区的工业化、城市化集约型发展趋势，毕竟老城区改造、腾笼换鸟付出的代价比较高，水平扩张的成本比较低。因此，中央政府如果不采取有效措施鼓励地方提高土地资源利用效率，全国土地利用规划调整可能会进一步降低土地资源微观利用效率，并形成恶性循环。

基本农田保护导致的土地发展权受限使粮食主产区发展机会严重不均等，陷入种粮越多越贫困的怪圈，与粮食主销区的经济差距越来越大，导致粮食主产区粮食生產积极性不高。全国土地利用总体规划调整方案进一步加重了粮食主产区粮食安全负担，如果中央政府和粮食主销区不能进行充分的利益补偿，必然会进一步降低粮食主产区粮食生产积极性。并且，基本农田保护比例的提高一方面加重了粮食主产区农业生产补贴负担，另一方面进一步限制了当地经济发展，必然会削弱粮食主产区政府承担粮食安全责任的能力。中国严格的耕地保护制度导致沿海粮食主销区城乡建设用地指标严重短缺，为缓解建设用地危机，沿海各地与内地大城市纷纷通过土地增减挂钩政策、地票交易政策、两分两换政策等对本区域内的农地与宅基地进行整理和复耕，完善农业基础设施，使耕地集中连片适合机械化、规模化耕作。各地政府进行的耕地整理与宅基地复垦虽然主观上为增加城乡建设用地指标，但客观上提高了农地集约化水平和土地利用效率。随着全国土地利用总体规划调整方案的出台，加上沿海地区工业化、城市化已进入中期，沿海地区的建设用地短缺将大大缓解，地方政府可能丧失继续进行土地增减挂钩政策的积极性，使农村地区的耕地整理和美丽乡村建设丧失主要动力，不利于农业现代化发展。如果耕地保护政策不到位，调整方案释放的新增建设用地很可能是城郊这些经过整理的高产农地，不仅使前期耕地整理投资浪费，也影响到沿海地区的粮食生产。

《调整方案》并没有解决农地的低效利用问题。由于城乡收入、基础设施、公共服务与生活质量、社会保障差距过大且长期存在，加上土地制度改革滞后，村民自治与农民合作大多流于形式，导致农村缺乏内生发展能力，人口过度流失，老人农业蔓延。而政府对农业投资不足导致耕地整理速度缓慢，农业基础设施很不完善，耕地细碎分散，质量整体不佳，据国土资源部2014年对全国耕地质量进行的等级评估，中国优等地面积仅占全国耕地评定总面积的2.9%，高等地面积仅占全国耕地评定总面积的26.5%，中等地面积占全国耕地评定总面积的52.9%，低等地面积占全国耕地评定总面积的17.7%。农业基础设施不完善、耕地质量差与老人农业结合，必然导致中国农业经营规模小，机械化水平低，效率低下。2014年中国农民人均耕地面积才0.22公顷，远低于世界平均1.1公顷的水平，也低于韩国的1.58公顷，日本的2.17公顷。而2010年联合国粮农组织统计也显示，中国每千名劳动力拥有的拖拉机数量仅为3.4台，是世界平均水平的15%，只有印度的1/4、日本的1/334、美国的1/476。经营规模小与机械化水平低必然导致农业生产率低，2010年中国劳均谷物产量为936.43公斤，只相当于世界平均水平的1/2、巴西的1/4、法国的1/60、美国的1/380。农业生产效率低必然降低务农相对收益，导致更多农民逃离农村，耕地抛荒、弃耕面积不断扩大，老人农业恶化，形成恶性循环，动摇国家粮食安全基础。《调整方案》并没有提出新的粮食安全保障措施，也没有对提高耕地利用效率提出新的解决办法，必然难以打破中国农业生产的恶性循环，难以缓解国家粮食安全危机。因此，《调整方案》可能会降低土地资源微观利用效率和中国的城市化质量以及国家粮食安全保障能力，危及国家粮食安全。

四、进一步完善《调整方案》的建议

《调整方案》有效提高了土地资源宏观配置效率，缓解了发达地区建设用地短缺问题，有利于中国城市化、工业化的发展。但也加剧了区域发展机会不均等，加重了粮食主产区的粮食安全负担，可能会进一步扩大粮食主产区与沿海粮食主销区之间的经济差距，同时也没有改变中国农地低效利用问题，并可能进一步影响粮食主产区粮食生产积极性和承担粮食安全责任的能力，危害国家粮食安全。只有尽快进行区域利益补偿，实现公平的粮食安全责任分担，提高土地资源配置的微观利用效率，才能兼顾效率与公平，缩小地区经济差距，提高国家粮食安全保障能力。但要实现这些目标，中国政府还有很多工作要做。

1.建立比较公平的粮食安全责任分担机制

由于新调整方案带来的土地资源宏观配置效率提高成果主要由粮食主销区获得，成本却主要由粮食主产区承担，导致发展机会更不均等，粮食安全责任不公平分担，因此应该对粮食主产区进行利益补偿。从中央政府角度看，主要通过最低收购价支持政策、产粮大县财政奖励政策和良种推广补贴、农机购置补贴、粮食直接补贴、农资综合补贴政策对粮食主产区进行补偿。但这些补偿政策存在严重问题：一是补贴水平低，奖励力度不足。以2012年为例，直接直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补以及产粮大县奖励等各项补贴资金总额达到1606亿元，但按全国18.2亿亩耕地计算，亩均补贴却只有88元。考虑到农资价格以每年6%—8%的价格不断上涨，这些补贴几乎可以忽略不计。二是补贴结构不合理，缺乏针对性。2012年对促进粮食增产具有较强效应的良种补贴和农机具购置补贴，在补贴资金总额中所占比重分别只有16.25%和11.32%。而促进粮食增产和农民增收效应较弱的粮食直补资金支出、农资综合补贴却分别占11.58%和62%。现行粮食补贴基本是普惠制，按照耕地面积进行补贴，越来越接近于一项社会福利，背离其政策初衷。因此，要实现对粮食主产区的有效激励，政府应提高对粮食主产区的粮食补贴和超产奖励水平，使粮食补贴政策更有针对性，主要针对粮食主产区和粮食大户进行补贴，并改善补贴结构，提高良种补贴和农机具购置补贴比重，降低粮食直补和农资综合补比重，以进一步激发粮食主产区粮食生产积极性，优化种植结构，提高粮食生产的规模化、机械化水平。

从区域利益补偿角度看，当前国内主要有对粮食主销区征收粮食税、GDP增长提成、机会成本税和土地出让金提成等四种观点。对粮食主销区征收粮食税既违反世贸总协定原则，征收成本过高，还可能增加粮食走私活动，抬高粮食主销区生活成本，降低工业竞争力，导致国家总体福利下降，得不偿失，也缺乏可操作性。对粮食主销区GDP增长提成面临三个困难：一是GDP增长越多，对中央政府税收贡献越大，提成会造成重复征税。二是难以界定GDP增长中有多少比例是由于不公平的土地发展权配置造成的，而非比较优势、地方政策与行政效率造成的。三是发达地区吸收内地农民工就业，已为内地发展做出贡献，对GDP增长提成缺乏合理性。机会成本税也面临难以界定问题，因为沿海有发展工商业优势，内地的比较优势是粮食生产，即使不对土地发展权进行限制，内地大部分土地也只能进行粮食生产，不存在机会成本问题。对土地出让金提成有一定道理，但应该对哪些土地提取出让金，提取多少也难以界定，毕竟分工差异、比较优势产生的级差地租才是土地出让金差异的主要原因。因此，当前比较合理的方式应该是碳或土地发展权跨区域交易，前者是在粮食主销区与主产区之间建立起一个碳交易平台，根据工业用地不断扩充的面积和购买商品粮的数量在交易平台上向产粮大县购买所需的碳排量指标。后者按人口数量规定各地应该承担的基本农田保护量，指标短缺的主销区可以向主产区购买短缺面积，也可以购买多余的发展权。

2.提高粮食主销区的土地资源利用效率

从发达国家城市化经验看，产业聚集效应与规模经济效应形成的大型城市群是这些国家生产力进步的主要载体，日本以东京、大阪、名古屋三大城市为核心的太平洋沿岸城市群以6%的国土面积，聚集了全国61%的人口、65%的工业产值、80%以上的金融教育出版与科研机构，美国的波士顿—华盛顿城市群以1.5%的国土面积，聚集了美国20%的人口、30%的制造业产值。中国也应该反思小城镇发展战略，继续实施大城市优先发展战略，建设更多的城市群，并提高区域中心城市的首位度，聚集人口与生产力。中国的城市病并非由于人口过多，而是资源区域配置不均，导致区域人口分布不合理且过度流动，加上城市规划落后，管理水平普遍较低造成的。只有均衡配置公共资源，提高城市规划与管理水平，才能有效减少大城市病。当前中国几个主要粮食主销区基本位于沿海地区，工业化、城市化水平比较高，应该进一步推动产业聚集，实现规模经济，提高土地资源利用效率。要实现这个目标，首先政府应该提高城市规划水平，减少面子工程与政绩工程，均衡配置公共资源，减少土地资源的浪费，提高单位面积土地产出。其次政府应积极改造老城区，挖掘土地潛力，提高老城区的人口承载力。只有不断提高建设用地的集约水平，才能有效实现土地资源微观配置效率。粮食主销区也应进一步推进美丽乡村建设，积极进行耕地整理和宅基地复垦，提高农业机械化、规模化水平，严格保护已经整理好的基本农田，不断提高农地生产效率。

3.提高耕地生产效率，夯实粮食安全基础

严格的耕地保护制度与保守的全国土地利用总体规划根源于国家对粮食安全问题的担忧，只有不断提高耕地生产效率，才能从根本上减轻政府对粮食安全的担忧，放松对土地发展权的限制，释放出更多的非农用地。要提高中国农业生产效率，首先，政府应该改善农业生产条件，这要求政府对中国大范围的丘陵、山区耕地进行治理，完善各地的农业基础设施，提高耕地质量，使其适合规模化、机械化耕作。考虑到耕地整理耗资巨大、工期漫长，政府应提供优惠政策积极鼓励民间资本成立土地银行参与耕地整理，并制定治理时间表稳步推进。政府也应该继续坚持主粮最低收购价格政策，逐步建立起完善的农业保险制度，稳定农民收入，降低农业风险。其次，政府应积极培育新型农业经营主体，使其逐步取代老人农业。这要求进一步缩小城乡收入、基础设施、公共服务差距，尽快废除城乡二元户籍体制残留，并轨城乡社会福利体制，继续推进新农村建设和美丽乡村建设，缩小城乡生活质量差距，以留住骨干农民，吸引新农人加盟农业，为新型农业经营主体的发展创造条件。再次，政府应该进一步加快农地制度改革，加快农业现代化。随着刘易斯拐点的到来，中国人口转型的提前出现，农民就业问题已经基本解决，农民增收与粮食安全成为农业发展的主要目标，只有规模化经营才能实现。联产承包责任制由于产权不完整导致交易成本过高，投资风险大，不利于耕地的流转，使新型农业经营主体发展缓慢，老人农业蔓延，耕地抛荒率达16.5%，严重威胁国家粮食安全。只有加快农村土地制度改革，赋予农民更完整的土地产权，才能加快土地的流转与集中，加速农业的现代化。最后，政府应增强农村内生发展能力，给予农民更多自治权力，提高农村自治的层次和质量，让农民真正当家做主，只有这样他们才会热爱家乡，建设家乡。政府也应该帮助、鼓励农民合作起来，不断扩大农民合作规模，只有这样农民才能与市场抗衡，维护自己的市场地位，并通过合作实现规模经济，延長产业链，增加农业附加值，提高收入。

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责任编辑：晓 立