我国建设用地集约利用评价反思

张立辉

【摘要】开展土地集约利用评价是推进节约集约用地制度建设的重要举措，也是科学用地管地、制定用地政策的有效依据。自1999年在“国土资源大调查”中设置“城市土地集约利用潜力评价”课题以来，对用地集约利用评价进行了大量的研究。随着建设用地利用矛盾焦点的变化，研究重点从城市建设用地集约利用评价逐步转向开发区、农村的评价，根据不同区域、尺度特点，学者们研究了建设用地集约利用评价指标体系、评价方法等的差异化设置，为规范建设用地集约利用评价工作奠定了理论基础。但是从目前的研究来看，建设用地集约利用评价如何更好地与集约内涵的深化、评价区域自然禀赋以及发展动态变化等结合，加强评价成果在具体实践工作中的应用，还需要进一步的研究和完善。本文分析了我国建设用地集约利用评价反思。

【关键词】建设用地；集约评价；反思

1、建设用地集约利用评价反思

1.1农村建设用地评价反思

农村建设用地是农民居住和从事生产的承载空间，目前较多研究主要是对农村居民点的集约利用，对于农村非居住用地的关注还不够。农村建设用地包括居住用地、公共服务设施用地、基础设施用地、工业仓储用地等用地，对其评价应该考虑不同用地类型对其生产、生活、生态效益的影响。对农村建设用地的地域文化特征重视不够。农村建设用地受自然环境、文化、风俗习惯、经济发展条件的影响更为强烈，生产方式、生活习俗的差异，农村建设用地标准、用地形态也大不相同。当前的研究主要是从普适性的角度选取指标，缺乏对农村建设用地的地域分异的关注，不同地区的农村建设用地的集约评价还缺乏可比性的、科学的评判标准。需要进一步确定城乡建设用地集约利用的差异性。由于没有进行合理的规划，农村建设用地具有结构布局无序、分散的特征。现有的研究是在城市集约利用评价的基础上进行了改进，选取的指标在农村基础数据可获性的情况下，也集中于投入、规模、产出等比较宏观的指标，对农村建设用地的空间结构集约的关注需要不断加强。部分研究选取的建筑密度、容积率等指标在农村建设用地评价中的适用性还需要进一步的进行论证。

1.2城市建设用地评价反思

通过调查得出，现有的评价主要集中在经济学层面上的土地资源投入、产出水平，对人地关系和区域关联属性的“包融”比较缺乏，所选取的评价指标体系无法全面表达与揭示新型城镇化之“新”的内涵。缺乏对城市集约利用水平的空间分异的研究。我国城市土地集约利用水平空间具有的差异，集约利用水平与其资源禀赋、区位、城市规模等有关，相关条件越好，对集约利用水平的促进作用就越强，在指标体系的选取、标准值等方面需要体现出差异性，并且对于不同区域、不同类型城市集约利用评价研究的归纳、比较与提炼还不够。需要加强对城市土地功能结构的关注。城市土地利用的表现形式为规模一密度一形态的组合，当前评价关注的重点为规模、密度及效益，对土地利用结构形态的合理性和功能的完善还是缺乏表达。

1.3开发区建设用地评价反思

开发区的生命周期可分为初始阶段、扩张阶段、成熟阶段和调整阶段4个阶段，在不同的阶段，开发区的土地集约利用的内涵和管理重点也大不相同，当前的评价注重的是现状水平的横向比较，评价结果的客观性存在较大的争议。对开发区类型关注、发展方向有待提升。开发区的用地构成相比城市较为简单，然而评价指标体系主要针对的是工业用地，对开发区的实际用地类型考虑的并不足。最新的评价规程将开发区划分为“工业主导型”和“产城融合型”2种评价类型，建立了差异化的评价体系。

2、研究展望

2.1农村建设用地评价展望

根据经济发展水平、地形地貌、生产方式、风俗习惯等因素，在全国选取典型区域进行农村建设用地集约评价试点，分析不同因素对集约利用的影响，研究适合不同区域类型的指标体系设计、权重和理想值设置，在此基础上汇总分析其规律，建立针对性和普适性相结合的可推广的指标体系，为建立农村建设用地相关政策提供依据。加强对农村传统文化的关注。农村建设用地是经过发展逐渐形成的一种反映农户生产、生活习惯的载体，其布局、内部结构、建筑形态都与村落传统文化密切相关。农村建设用地评价的目的是挖掘可利用空间，促进土地合理高效利用，同时也要注重与村落文化传承紧密结合，在评价时考虑地域特色、民族特点、历史记忆对建设用地的规模、布局的影响，倡导在加强古村落保护、传承农村自然景观的视角下实现土地的集约使用。

2.2城市建设用地评价展望

城市建设用地集约利用评价的目的是促进城市土地的合理利用，完善城市用地的功能和效益。新型城镇化战略的核心思想是人地关系、区域关系的和谐，以及生产要素的集约、低碳、高效，这对现有城市土地节约集约利用研究提出了新要求。评价应该体现以人为本，而非单纯的经济产出，体现“人”的主体性以及生态环境承载的“容量性”特征，包容、开放、创新、空间的塑造以及独特价值与公共价值的创造，并且也要重视保护和传承地域文化、历史文化。加强对城市结构形态集约度的诠释。在注重城市人文特征的基础上，探讨城市用地类型结构、拓展模式、布局结构在集约评价中的表达方式和在城市土地集约利用中的影响，通过评价实现城市“规模一密度一形态”的规划调控。

2.3开发区建设用地评价展望

受“互联网+”等思维的影响，开发区进入了產城融合的4.0时代，功能的呈现由单一的工业化经济功能向多功能的新区域转变，集约评价也应该体现转型升级的要求。茌评价时加强对高新产城融合的环境适宜性、产业用地的比重等的关注，使开发区的发展向着产业发展、生态宜居迈进。加强对产业发展规律的掌握。重视开发区发展阶段的特征，根据发展阶段的不同的设置、理想值和权重，加强对评价结果动态的比较，重视对开发区的动态评价。加强开发区用地布局和结构的研究，进一步细分开发区的发展类型，研究探讨不同类型、不同级别开发区集约用地水平的差异和致因，客观的反映开发区集约利用的水平。