美国反贫困政策及对中国扶贫工作的借鉴和启示

邓大松+仙蜜花

摘要：作为最大的发达国家，美国也面临着贫困问题。在过去的50多年，美国形成了较为完善的福利体系，其中很大一部分福利项目是针对低收入群体。在具体的福利项目及做法上，美国既有较为成功的经验，也有效果不理想的政策。文章介绍了美国的贫困问题及针对低收入者的福利计划，分析福利项目的运行效果及存在的问题。我国在推进精准扶贫的过程中可以借鉴其成功经验，同时也要避免出现类似的问题，推动扶贫工作顺利开展。

关键词：贫困；精准扶贫；福利政策；实施效果；福利依赖

中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0124-005

“十三五”规划提出要推进精准扶贫精准脱贫，在此期间我国扶贫形势较为严峻，面临宏观经济政策调整、贫困群体数量多、扶贫难度加大以及其他不确定的因素。我国在过去的扶贫工作中积累了丰富的扶贫经验，但仍存在一些问题，需要重新审视和总结扶贫工作，认清当前的扶贫形势和任务，也应借鉴其他国家和地区有益的扶贫经验。在反贫困过程中，美国主要采取了四种措施：政府反贫困计划、政府反贫困对策、政府反贫困公共政策和落后地区区域援助政策[1]，其中反贫困公共政策主要指福利政策。本文以美国的福利政策为研究对象，分析其在反贫困中的作用及缺陷，为我国在推进精准扶贫过程中提供借鉴。

一、美国贫困现状及福利政策分析

（一）美国贫困现状

贫困阈值也称贫困线，用来定义个人或家庭是否处于贫困的标准。美国贫困阈值是基于家庭规模，其内在假设是两个或更多的人生活在一起更为经济，因为可以共同分担费用。2015年美国贫困阈值如下：单身之家、两口之家、三口之家、四口之家、五口之家和六口之家的年收入分别为12081、15391、18871、24257、28741和32542美元。[2] 2015年，美国总人口3.185亿，贫困人口4310万，贫困率为13.5%。从年龄上看，18周岁以下、18—64周岁、65周岁及其以上年龄层的贫困率分别为19.7%、12.4%和8.8%；从人种上看，非西班牙裔的白种人、黑种人、亚裔和西班牙裔的贫困率分别为9.1%、24.1%、11.4%和21.4%；从婚姻狀况看，已婚夫妇、单亲母亲和单亲父亲的贫困率分别为5.4%、28.2%和14.9%。在过去30年里，美国贫困率一直很稳定，平均比率为13.5%。[3]联邦政府在过去50年里用于福利扶贫的支出大大增加，福利费用支出已从1960年的人均421美元增加到2015年的人均16497美元。[4]需要指出的是，美国的贫困是一种相对贫困，许多贫困个人或家庭拥有房产、汽车、电视机、微波炉、洗衣机、电冰箱、空调、电脑等。[5]

（二）美国的福利体系

美国联邦政府安全网体系（Federal Safety Net）包括医疗保险、社会保障、失业救济和福利制度，同时州政府和非营利组织项目也是社会安全网的重要组成部分，分为缴费型和非缴费型福利计划两种。其中医疗保险、社会保障、失业救济属于缴费型的计划，而福利制度则是非缴费型的制度安排，它包括医疗补助制度在内的14个旨在消除贫困的独立项目。福利项目有两个共同点，一是需要根据收入调查确定受益资格，二是福利项目向低收入者免费提供。

（三）美国反贫困的福利项目

美国共有14项反贫困的福利项目，分别为：1）负所得税计划，由劳动所得退税补贴政策（EITC）和儿童税收抵免政策（CTC）两项组成。EITC运用税收手段，根据家庭类型及收人状况，通过退税补贴形式给予中低收人劳动家庭一定的现金补偿；CTC是针对低收入和中等收入的育有儿童的工薪家庭提供的一种税收优惠。2）补充营养援助计划，由美国农业部运作的针对低收入个人或家庭的食品计划。3）住房援助计划，是一项向低收入个人或家庭提供住房援助的计划。4）补充保障收入计划，该计划向65岁以上者和65岁以下的残疾或盲人两类低收入者支付现金。5）佩尔助学金计划，主要向低收入的本科生和研究生提供资助金。6）贫困家庭临时救助计划，由联邦和州政府共同参与和管理的以资助低收入家庭的扶贫计划。7）儿童营养计划，为学龄儿童提供学校午餐、早餐及点心等。8）启蒙计划，通过全面综合的措施推动低收入家庭儿童从出生到5岁这一年龄段的发展。9）儿童保育计划，通过提供负担得起的、高质量的早期护理及其他服务项目以支持低收入的工薪阶层家庭。10）工作培训计划，是一项为低收入者提供就业培训的计划。11）妇女、婴儿和儿童计划，为孕妇及年幼的儿童提供高蛋白食物等。12）低收入家庭能源援助计划，为低收入家庭提供能源消费服务。13）通信计划，给予低收入家庭电话、宽带费用补贴。14）医疗补助计划，为低收入个人和家庭提供卫生保健。

联邦政府对几个大型福利项目如负所得税计划、补充营养援助计划、补充保障收入计划及住房援助计划等支出较多，同时对医疗补助的支出大约等于前13个福利项目支出之和。2015年，联邦政府对14个福利项目支出占联邦政府总支出的19%。[6]

二、美国反贫困的福利政策成效及问题

（一）美国反贫困福利政策实施效果

50多年来，联邦政府致力于消除贫困或降低贫困率，政府层面，普遍认为项目齐全的反贫困的福利政策取得了一定的成效。凭借福利制度，贫困家庭不仅提升了财务安全水平，也使规模庞大的穷人摆脱了贫困。个人层面，大多数低收入者认为联邦政府的反贫困政策取得了成效，一项调查显示，55%的受访者认为联邦政府实施福利的目的是帮助穷人脱贫并实现经济独立。[7]但是美国贫困人数随着总人数的增加呈现上升趋势。

（二）美国反贫困的福利政策问题分析

1.未能有效降低贫困率

贫困率是衡量一个国家或地区贫困状况的重要标度，降低贫困率是扶贫政策最为重要的目标之一，也是扶贫政策能否持续的主要标度。1970年至今，美国的贫困率基本保持平稳，维持在13%左右。虽然各级政府不断加大对各福利项目的投入力度，人均福利水平也逐年提高，但贫困率并没有随之而下降。这一方面与物价因素及不断提高的生活水平有关，另一方面源于福利项目的设计缺陷：项目之间协调性很差，且缺少总体规划；复杂的福利项目及申请条件使得很多极端贫困者无法获得相应的救助。

2.福利资金利用效率较低

在反贫困的过程中，理想的状态是充分利用有限的资金、服务等资源帮扶最需要救助的贫困者。但几乎每个福利项目都存在资金利用不充分现象，如管理费用过高、资金利用不当等。资金使用不当主要源于复杂的资格规定和申请者收入的虚假陈述，部分不符合条件的人群占用了大量的福利资源。而较高的管理费产生于福利项目管理不善，管理成本较高。据统计，美国每年都会有大量的福利资金得不到合理利用，一定程度上限制了福利项目功能的发挥。

3.道德风险：抑制工作和婚姻

由于制度设计原因，美国的福利政策在实施的过程中存在道德风险，一定程度上抑制了就业和婚姻。表1列出了三个家庭从三个较大的福利计划（所得税减免，补充营养援助和住房援助）获得的福利金。

上表中每个家庭代表一对夫妇和两个孩子。三个家庭的唯一区别是家庭工资收入，其收入分别为0美元、15000美元和35000美元。四口之家的贫困线为24230美元，因此家庭1和家庭2处于贫困状态，而家庭3的收入在贫困线之上。可以看出，无工资收入的家庭1将从所得税减免计划、补充营养援助计划和住房援助中获得总额为17496美元的福利收入。工资收入为15000美元的家庭2，将获得17220美元的福利，加上工资收入，其总收入提高到32220美元。获得福利后，家庭1仍然比贫困线24230美元低6734美元，而家庭2的收入高于贫困线7990美元。家庭3的工资为35000美元，比家庭2高出20000美元，但失去14238美元的福利，因为不符合申请补充营养援助计划或住房援助的条件。他们得到所得税减免，从而将总收入提高到37982美元，但这只比家庭2高5762美元，即使他们多赚了2万美元的工资。上述比较展示了收入适度的家庭在获得额外工资后所带来的较差的经济状况，基于理性的考虑，个人不必全职工作，因为全职工作所增加的工资可能导致更大的福利损失。这说明了目前美国的福利体系一定程度上抑制了人们工作的积极性。

上述比较也可以用来证明美国的福利制度对婚姻的抑制。有两个孩子的单亲家庭将获得类似于上表显示的福利收入。如果单亲父母与一个有较好工作收入的人结婚，使得家庭的收入水平高于贫困线，他们将失去大部分的福利。通过保持单身或生活在一起，人们能够通过福利制度提高收入水平。许多批评者认为，福利制度是导致美国未婚母亲高发生率的重要因素之一。

4.对真正贫困的群体帮扶力度不够

在美国，收入水平低于贫困线标准50%的个人或家庭被称为极端贫困者，由于福利项目及申请条件较为复杂，很多极端贫困者无法获得帮扶。福利制度对赤贫者的救助力度过小，而给予中产阶级的福利过高。个人或家庭可以参加的福利项目没有数量限制，部分穷人只能参加少量的福利项目，而部分收入水平相对较高的群体则可以参加多种项目，造成不公平和收入的差距。

5.福利项目之间缺乏协调性，导致效率低，资源浪费

美国福利制度由14个大型的子项目组成，每个子项目又分为多个独立的方案。一些项目需要州政府与地方计划结合实施，其他的项目则完全獨立运行。独立运行的福利项目在满足贫困者某一特定的需求方面具有优势，但是贫穷通常不是产生于单一因素，也不会以单一的形式表现出来，全方位的救助是其脱贫的重要条件。因此，种类多样的救助项目加大了项目之间的协调和合作难度，降低制度运行效率，也增加了制度的运作成本，造成了一定量的资源浪费。

三、美国福利制度改革讨论及对我国扶贫工作的借鉴与启示

美国庞大的福利体系为贫困者的生活提供了一定的保障，但不断增加的福利开支未能有效解决贫困问题，距政策目标仍有一定的差距。面对日益增加的福利开支和较为稳定的贫困率，人们对改革现有福利制度的呼声不断高涨。中美两国社会经济发展所处阶段不同，社会福利制度存在较大的差异，但是贫困是两国面临的共同问题。美国福利制度改革主要源于福利水平过高、政策过于宽松、政府支出过高，而我国则存在福利水平低下、覆盖面较窄、投入不足等问题。[8]美国反贫困的福利政策及改革为我国新时期的扶贫工作提供了一定的借鉴和启示。其可借鉴的部分主要包括较为齐全的救助项目、对儿童和教育的重视、对贫困边缘群体的帮扶等，对我国扶贫工作的启示是新时期精准扶贫背景下对扶贫目标、扶贫手段、扶贫战略的把控，实现扶贫政策的目标。

（一）完善扶贫政策，实行综合扶贫

贫困是一系列相对复杂的因素共同作用的结果。贫困既与文化/行为有关，也与结构/经济因素相关。文化和结构因素也相互关联，机会影响文化，文化对行为和机会也有影响。[9]因此，反贫困也应针对致贫因素进行综合治理。美国的反贫困项目涵盖了收入、信贷、住房、食品、教育、就业、能源、通讯和医疗等领域，种类多样，项目齐全，有针对性地解决不同层次低收入群体的贫困问题。我国在推进精准扶贫时也应注意扶贫项目的制定和安排，对于贫困人口较多的农村边远地区，尤其是贫困连片区，除了加快当地基础设施建设外，还应推动教育、医疗卫生、食品安全等基本公共服务的普及和推广；对于有劳动能力的贫困群体，则需加大对其就业指导、技能培训等支出；而对于老弱病残等无劳动能力的极端贫困群体，政府则应全面担起救助责任，保证其基本生活。

（二）协调各扶贫项目之间的关系

扶贫体系通常是由不同的项目构成，各项目之间是否协调、联动不仅影响到政策效果，也关系到政策成本。美国14个反贫困的福利项目相互独立运行，缺乏协调性，导致制度运行效率低下，运作成本较高，造成福利资源的浪费。我国在扶贫过程中应注重政策的连贯性和协调性，将扶贫项目分类，如对贫困人口制定的教育、就业、医疗、住房、食品等政策，整合已有项目中相互重合或者不协调的部分。通常，不同的项目分属不同的管理机构，各管理机构应加强联系和沟通，可通过建立大型数据库，实现信息共享；同时，对各项目的准入标准进行规范，通常以当地的贫困线作为参照，既有利于扶贫项目的推行，也利于各项目之间的对接和协调。

（三）扶贫战略要精准

美国反贫困的福利项目在福利对象、标准和成效方面存在一定的问题，福利对象资格条件较为宽松，标准过高，效果不显著，对于我国精准扶贫战略有一定的启示。首先，我国扶贫战略的目标要精准。大量贫困人口的存在对社会稳定产生极大威胁，因此扶贫对保障社会稳定意义重大，但实现社会稳定只是一种保障手段，反贫困战略的终极目标是实现社会公正，[10]而不能是一种维持现状的手段。其次，扶贫对象要精准。政策的首要目标对象应是处于最贫困状态的群体，可以通过严格的资格审查对低收入群体进行调查，并建立扶贫信息数据库，保证扶贫资源切实用到最需要帮助的群体身上。再次，扶贫标准要精准。可以把全国划分为若干个区域，在每一区域确定贫困线，综合考虑人均GDP、人均财政收入、人均可支配收入（纯收入）和人均消费性支出等指标确定一个综合指数，[10]进而确定适用于该区域的贫困线，防止扶贫标准过高或者过低。

（四）重视对贫困边缘群体的救助

美国针对不同收入、不同家庭规模等因素设定了约48个可能的贫困线标准。[11]各福利项目对申请者的实际收入水平设定不同的资格条件，对于收入水平略高于贫困线的低收入者也给予一定的扶持，如补充营养援助计划规定总收入低于贫困线的130%的低收入者有资格申请；工作培训计划规定申请人的收入水平必须低于贫困线的125%等，使得收入水平稍微高于贫困线的低收入群体也有机会获得相应福利。美国宽松的收入规定虽然增加了福利支出，但有助于缓解贫困边缘群体的贫困。由于贫困边缘群体家庭收入刚刚超过贫困线，不具备享受低保的条件，也无法享受其他的专项救助，因此可能面临更大的生活困难。可借鉴美国经验，对收入略高于贫困线但依然面临贫困的家庭或个人进行救助，防止其返贫。根据我国现阶段的经济社会发展水平，可将该标准定120%，即收入水平介于贫困线标准100%～120%的之间的群体也可享受到相关的优惠政策，如子女受教育、医疗、住房等方面，但优惠幅度应低于贫困线以下的群体。

（五）注重教育和就业，防止福利依赖

教育、就业与贫困存在一定的关系，教育在减缓贫困方面有正向作用[12]；积极的就业能增加收入，从而有助于摆脱贫困。[13]美国的福利项目突出了对教育的重视，多个福利项目中涉及教育问题，如儿童保育计划、启蒙计划、佩尔助学金计划等，解决低收入家庭子女在不同年龄段的受教育问题。同时，美国也制定了针对低收入者提供就业培训的计划，虽然美国福利体系中存在福利依赖现象，但是促进就业、实现个人独立一直是美国福利的哲学思想。我国的贫困通常伴随着落后的经济和教育，尤其是偏远的农村地区，教育资源匮乏，人们的受教育水平较低；经济发展落后，无法提供充足的就业岗位。因此应重视教育和就业在扶贫中的角色，加大对贫困地区教育事业的投入，尤其是职业教育，提高人们的受教育水平；同时，应采取措施帮助贫困群体实现就业，如对有劳动能力的贫困人员进行就业培训，提高其勞动技能，组织劳务输出，或者因地制宜发展当地经济，实现剩余劳动力本地就业，以就业促进扶贫工作的推进。同时，为防止产生福利依赖，可以在扶贫政策中增加一些附加条件，如对有劳动能力的贫困人员，其享受救助时必须为自己或者当地做出一定的贡献，或者对其享受救助的期限做出明确的规定，超过期限后如仍未脱贫，则减少救助额度或终止其受助资格。通过附加条件督促有劳动能力者通过就业及其他途径脱贫致富，防止福利依赖现象的出现。

（六）重视非营利组织在扶贫工作的作用

非营利组织参与扶贫有其独特的优势：第一，非营利组织通常有明确的目标，在扶贫过程中能充分发挥其专业性优势，能较好地解决扶贫活动中对技术性和专业性要求较高的问题；第二，非营利组织基本不受短期扶贫目标的影响，强调扶贫的可持续性，且重视生态环境的保护，培养人们的可持续发展理念，实现贫困地区生态环境与人类社会的和谐共处；第三，非营利组织在开展活动的过程中重视决策的民主化和科学化，强调贫困者的个人参与，有较强的灵活性和目标针对性，能够充分利用扶贫资源；第四，非营利组织通过自身渠道筹集资源，把先进的扶贫技术、手段和理念引入到扶贫工作中，为扶贫工作注入新的活力。[14]虽然我国的非营利组织规模相对较小，但仍是一支不可忽视的力量，在新时期的扶贫过程中，政府应提供便利条件，应分发挥非营利组织的优势，壮大扶贫力量。

参考文献：

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[14]万俊毅，赖作卿. 扶贫攻坚、非营利组织与中国农村社会发展[J].贵州社会科学，2007，（1）：35-39.

（责任编辑 焦德武）