城管考核机制中的指标体系研究

2017-07-07刘福元

西南政法大学学报 2017年3期

摘要：面对城管执法实践中所存在的一系列问题，设立并完善科学合理的评价/考核机制，有助于以“结果评价”来督促和改进“工作过程”，从而进一步推动城管工作的精细化、严格化和规范化。而在城管考核的机制建设中，首要的，也是更为核心的则是考核指标的设置：在考核指标的导向性上，波伊斯特模型能够较为完整地概括出城管考核的主要方向，并与部分地方的规定存在相通之处；在考核指标的设定原则上，根据对4部城管考核规范的分析和总结，其应当遵循全面性原则、真实性原则、可操作性原则并坚持过程和结果并重；而在考核指标的量化评价上，根据对8部城管考核规范的分析和总结，赋分量化方面应当在考核细目与具体赋分、分数分配和扣分规则等方面做到合理设置，计分量化方面则应在分制、计分公式、单独加减分项等方面做到合理设置。

关键词：城管考核；指标体系；导向性；设定原则；量化评价

中图分类号：D035

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.08

以管理和维护城市公共空间中环境卫生、园林绿化、市政交通等为己任的城市管理综合执法，在经济与社会持续发展、城市化进程逐步加深的当下显得日趋重要；但其在执法过程中长期存在的处罚程序、强制手段、结果反馈等一系列薄弱环节，又对其最终执法效果产生了不同程度的影响。针对这些问题，如果能在城管执法的运作体系中设立并完善科学合理的评价机制并赋予其实效，则既可以从正面引导城管部门及其执法人员遵循或追求评价指标的要求，也可以从反面迫使违规或不当行为者承担相应的不利后果，即以“结果评价”来督促和改进“工作过程”，从而在缓解或消除各类难解问题的同时，进一步推动城管工作的精细化、严格化和规范化。从目前的实践状况来看，各地方普遍采用了绩效/工作考核作为城管执法的评价机制；对此，2015年12月，中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第三十四项中明确要求“健全考核制度”，“推广绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市管理行政问责制度”，“将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系”。而在城管考核的机制建设中，尽管考核指标、考核程序、考核实效及其在数字城管中的应用等都是非常重要的问题，但其首要的和更为核心的则是考核指标的设置——它不仅奠定了城管考核机制的基础，也决定了考核实践的基本走向，因此本文首先对这一问题展开进一步的考察和探讨。

一、城管考核指标的导向性构筑

西南政法大学学报

一般而言，考核是对政府及其公务人员行政管理的业绩、行政行为的有效性及行政机关的施政能力进行的综合测量与评价[1]。而考核功能的发挥首先是通过考核指标的设置来实现的，即在相应的考核规范中明确规定对于组织和个人的工作具体考核哪些内容和项目，或者说，将行政工作中的哪些事项和要素纳入考核范围、进行系统评价。然而，考核指标应当如何设置也正是考核过程中最为难解的问题之一。原因在于：（1）在某一行政机关中，行政目的的实现可能会牵涉到相当多的环节和因素，是将之全部纳入考核指标还是选取重要者纳入？纳入其中者是均匀分配权重还是在此基础上再有偏重？以及，尽管“绩效指标是一种用来测量组织在实现既定目标的过程中所取得的进展情况的方法”[2]，但当过程和结果对于行政目的的实现同等重要时，是应以过程为导向还是以结果为导向？（2）如果考核指標的设置过于宏观和抽象，不仅难以评价行政工作中的具体状况，而且会导致大量被考核者的考核结果趋同，从而使得作为实效机制的奖惩措施失去意义；相反，如果考核指标的设置过于微观和具体，则不仅会增加考核的程序成本，而且可能使被考核者疲于应付各种细化指标，以致于限缩其必要的裁量权。总之，尽管考核指标的设置及后续的量化和计算等存在着诸多问题，以及尽管“绩效考评并不是能够解决组织和工作项目所面临的全部问题和挑战的万能药”[3]，但正如波伊斯特（Theodore H. Poister）教授所言，“问题不是是否需要进行绩效考评，而是如何更有效地设计和实施绩效考评系统，……如何确定绩效考评的内容与对象，如何把绩效指标与管理目标联系起来，如何进行数据收集和处理，……如何确保绩效考评有效地用于政策制定并提高绩效。”[3]22

考核指标体系合理设置的前提是其中蕴含着正确的导向，或者说，应当由框架性的宏观指标来引导并统合各项微观指标，以避免其偏离行政目的甚至误导行政工作的走向。一般而言，这种考核导向主要体现在产出、效果、生产力、服务质量、成本效益和公众满意度等方面；具体到城管执法领域，我们借助波伊斯特教授的模型[3]49-55将之陈列如下（见表1）：

通过上表可以看出，波伊斯特模型对于城管部门的考核是以绩效为核心分成投入、产出和综合绩效三个阶段，其中：（1）资源指标和产出指标是较为客观且带有货币化特征的支出-成果指标，其所对应的效率指标和成本-效益指标则是两种不同的计算方法；（2）工作量指标、效果指标和服务质量指标是围绕行政工作的预期和实际状况进行评价的设定性指标，自身带有相对独立的标准和导向，并同样能通过成本-效益指标来考评绩效；（3）综合来看，上述7个指标中绩效性指标占据了多数位置，其以结果为导向的特征比较明显，而包括合法性、程序性和民主性等在内的过程性指标则只能通过服务质量指标进行考评，综合占比不高。在实践中，各地方城管当前的考核导向与上述模型有着不同程度的相似之处。比如，福州市鼓楼区制定的城管考评细则“在团队管理、日常业务、绩效管理、居民评价等方面，实行全程监督考评”[4]，这四个方面皆已涵括在上述模型中，尽管侧重点不同，但导向性较为鲜明。再如，济南市天桥区城管局虽然将“组织到位”、“执法技能”、“队容风纪”、“协同联动”、“后勤保障”、“查处及时”、“执法成效”等作为一级指标[5]，但实际上，“执法技能”和“执法成效”关联着上述结果导向的效果指标和成本-效益指标，而“队容风纪”和“查处及时”则关联着上述过程导向的服务质量指标，导向性同样较为鲜明。

二、城管考核指标的项目选择与设定要求

具体考核指标也即考核项目/细目的设置，不仅是将城管或其他行政机关工作评价现实化的微观载体，而且也是考核机制整体上能否良性运转的关键性因素。整体而言，考核项目的选择一方面要符合宏观的考核导向，即对若干所选项目的考察应当有助于实现考核的总体目的；另一方面也要对这些项目是否可能（可操作性）、是否合理（防异化性）以及是否有意义（合目的性）等予以充分考量。

对此，我们考察了各地方已经生效实施的城管考核文件，其中相当多的文件在规定具体考核指标时采用了相似的模式，即将之设定为“环境卫生管理”、“园林绿化工作”、“市政设施维护管理”、“公交客运管理”等项目。比如，《北京市城市管理综合行政执法通报反馈及考核评价办法》（2013）第一条设定了“城市环境秩序”和“综合行政执法”两类考核指标，前者包括流动无照经营、店外经营、占道经营等共18项，后者包括非法小广告涉及刻章办证、非法行医、非法招工等共30项。再如，《郑州市城市管理工作考核方案》（2008）第三条设置了8类考核指标，其中园林绿化工作“主要包括行道树养护管理，道路绿地养护管理，公园游园内植物养护管理，公园游园内设施维护管理，公园游园内卫生管理等工作”；建设工程、建筑市场、施工现场工作“主要包括城市建设综合开发，建筑业、装饰装修业和建筑市场管理，城市建设勘察和设计业管理，建材行业管理等工作，数字化城市管理建设情况等工作”，等等。此外，《贵阳市城管局城市管理绩效考核奖惩办法》（2008）、《抚顺市城市管理工作考核办法》（2010）等也采用了类似的指标设置模式

需要提及的是，《湘潭市城市管理考核奖惩办法》（2012）和《天津市城市管理考核办法》（2013）虽然同样采用了事权指标模式，但分部门进行了细化列举，即分别明确了每一部门的事权指标。比如，《天津市城市管理考核办法》（2013）第七条规定：“城市管理考核内容包括：……（二）市市容园林部门：城市市容市貌、城市照明、市级公园、垃圾转运和处理设施的监督管理。……（六）市市政公路部门：市管城市道路、公路、桥梁及其附属设施的维护管理。……”。然而我们认为，这一模式的问题在于：（1）这些考核指标其实都是城管事权的组成部分，或者说，各个考核项目的列举其实就是城管诸项事权的列举，“考核指标”和“事权范围”高度重合，我们将此类指标称之为“事权指标”；（2）在这一模式下，城管负有维护环境卫生的职责，环境卫生情况就列入考核指标；城管负有管理市政设施的职责，市政设施情况就列入考核指标……以至于，城管负责哪些工作，考核指标就列举哪些项目，这种重合使得至少在考核指标一端存在同义反复之嫌，考核指标并没有独立于事权之外的意义，或者说，这类指标是对应城管各个事权就事论事进行评价的，仅限于对事权范围内各项工作的具体成果或成效进行评价，属于前文所述的结果导向型指标，而合法性、民主性和服务性等过程导向型指标则很难融入其中；（3）此处的一个技术性问题还在于，当前各地方城管事权的变动较为频繁，而事权规范和考核规范往往是两个不同的立法文本，二者的变动并不能保证一定同步进行，因此，如果变动后的某些事权因遗漏或立法程序限制等主客观因素没有写入考核规范，那么该事权可能就无法纳入指标体系以致于无法进行考核。

与此同时，也有部分地方规定了与上述不同的城管考核指标，如《重庆市北碚区城市管理目標责任制考核办法》（2011）第三条分别将“组织和经费管理”、“目标责任书落实情况”、“实地检查”、“日常管理工作”和“重点工作”纳入了年终考核和双月效果考核指标中，我们将此类独立于事权之外的指标称之为“特殊指标”。在此，我们选取了4部较为典型的城管考核规范，并将其中规定的各项特殊指标分类整理如下（见表2）：

抚顺市城市管理工作考核办法[2010]

（1）城市市容、环卫、园林绿化等各类基础档案、资料是否健全、完整

（2）是否及时按要求上报各类专业统计报表、计划、总结和相关资料

城市管理社会宣传工作是否有力

市容环境卫生管理、市政设施管理、园林绿化管理、城市管理综合行政执法

建立健全法制工作领导机构，实行行政执法监督、行政执法责任制和执法过错责任追究等

行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政执法行为是否合法和适当，法律文书制作和案卷归档及行政诉讼、行政复议等情况

（1）市民投诉、政风行风热线、民心网、市长信箱等反映的城管问题办结情况

（2）人大代表、政协委员对城管问题建议、提案办结情况

（3）对新闻媒体曝光的城管问题查实情况

（4）公众对城管工作的社会问卷评价

宣传、发动、组织、协调社会力量广泛参与城市管理，实施“门前五包”、组织冬季除运雪、开展义务植树、进行大环境清理等

（1）城区政府是否切实把城管工作纳入重要议事日程，列入城区社会经济发展规划

（2）城市管理的投入是否到位，管理网络是否健全，管理责任是否落实，工作制度是否完善

（3）城区政府在城市管理中的主体作用是否得到充分发挥

执法队伍建设、执法人员培训考核情况

工作指标

法治指标

外部指标

自身指标

湖北省住房和城乡建设厅办公室关于开展2013年全省城市管理工作检查考评的通知[2013]

是否落实日常报送信息制度化、重大突发事件或紧急情况传送信息常态化等

开展城市管理宣传教育活动，树立正面典型，曝光“脏乱差”

环境卫生管理、城市容貌管理

（1）建立长效管理制度：城市管理检查考评奖惩机制、城市管理经费投入保障机制、城市管理社会监督机制、城市管理作业市场化运作机制

（2）建设数字城管

（3）开展示范路创建

（4）完善规划体系：突出地域特色，科学编制并实施城市市容和环境卫生规划、户外广告规划等

开展“五进”（进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭）活动，引导市民积极参与城市管理

（1）城市党委政府重视

（2）城管体制顺畅：成立城市综合管理机构，构建“统一指挥，分级管理，以区为主，重心下移”的城市管理体制，各级和各专业职能部门责权明晰，监督有力

（3）工作运行规范：城市管理工作年初有计划、工作有部署、整治有重点、阶段有检查、全程有监督

（1）规章制度健全：执法公示制、执法责任制、错案追究制、评议考核制、执法队伍招录培训等

（2）执法保障有力：建立城管执法工作公安保障机制、执法装备齐全

（3）执法行为规范：无以罚代管、以罚养人、以罚创收、越权管理等现象；实行罚缴分离

（4）执法形象良好：统一着装、举止文明，行为规范

（5）注重城管文化：组织开展演讲、征文、文艺、体育等城管文化活动

工作指标

法治指标

外部指标

自身指标

郴州市城市管理和行政执法局2012年度依法行政考核方案[2012]

及时报告行政执法工作情况，每月上报执法统计报表，每季度上报执法总结，每年12月上报依法行政年度报告

（1）建立《行政执法公开制度》、《行政执法岗位执法责任制度》、《行政执法工作程序制度》、《执法资格培训制度》、《行政执法检查制度》、《行政执法考核制度》、《行政执法过错责任追究制度》等

（2）建立规范性文件审查和报备制度、行政执法人员学法制度

（1）制定年度依法行政工作方案及具体安排

（2）有法制机构或专、兼职法制工作人员负责落实依法行政及行政执法案件审核工作

（3）贯彻落实法律法规及上级文件精神

（4）行政处罚案件规范情况和行政处罚裁量权基准执行情况

（5）接受行政执法监督情况

（6）行政执法事项应公示执法依据、幅度、权限、职责等

（1）领导重视，专题研究依法行政工作，对行政执法工作列入岗位目标责任制考核内容

（2）建立依法行政工作领导小组，主要领导为第一责任人，分管领导具体负责

（1）执法人员经过培训、持证上岗，执法人员持证上岗率达100%

（2）执法人员积极参加各项执法业务培训，每年至少参加两次，培训参加率和合格率达95%以上，新颁布的法律、法规、规章培训率达90%

（3）执法人员积极参加“五五”普法学习、考试，考试合格率达95%以上

重庆市北碚区城市管理目标责任制考核办法[2011]

（1）档案管理是否规范

（2）各类工作计划及总结是否按时报送

目标责任书落实情况、实地检查、重点工作

市、区数字城管中心、市、区明察暗访检查发现问题以及领导指示、群众投诉、媒体曝光、12319、人大代表和政协委员等反映城市管理问题的处理情况

（1）城管组织是否健全，管理制度是否规范，是否按要求积极参加各类城管工作会议

（2）城管工作经费是否列入镇街、单位当年财政预算，日常工作经费是否得到保证

人员是否落实

通过上表可以看出：（1）4部考核规范中的各项特殊指标基本都可划分为工作指标、法治指标、外部指标、自身指标4个大类，每个大类又可划分为2-3个小类，而每个小类中又可包含数个具体项目。（2）不同考核规范的特殊指标在上述大类和小类中的分布并不均匀，而且，并不是所有考核规范都顾及到了上述所有类别，具体考核项目在各规范之间的差别就更加明显。这一方面可以解释为不同考核规范的侧重点有所不同，另一方面也可以认为现行考核规范在全面性上有所欠缺。（3）需要注意的是，上表所列举的考核类别和项目，无论是工作宣传、依法行政，还是公众参与、队伍建设，基本都是过程导向型的，即集中于表1的“服务质量指标”。尽管我们认为在城管考核规范中特殊指标的重要性明显高于事权指标，但以下两种立法模式仍是可资借鉴的：第一，在同一部考核规范中同时规定事权指标和特殊指标。上表中有3部文件采用了这种模式，我们已在“事权范围”条目下进行了列举；区别在于湖北省和抚顺市文件对于事权指标的规定相当详细，而重庆市的文件则较为简略。第二，在不同考核规范中分别规定事权指标和特殊指标。比如，在郴州市，特殊指标通过上表中的《郴州市城市管理和行政执法局2012年度依法行政考核方案》进行了详细规定，而事权指标则通过《郴州市城区城市管理工作绩效考评暂行办法》（2012）进行了更为详细的规定。（4）尽管在考核规范中设置独立于事权之外的特殊指标对于实现考核目的、发挥考核实效等具有非常重要的意义，但这并不意味着上述所有已设定的指标和项目都是充分合理的，我们认为，城管考核指标的设置还应遵循下列诸项原则和要求：

（一）考核指标的设置应当具有全面性

由于城管考核是對城管整体和各部分工作状况的综合评价，因此其指标设置的首要原则就是应当具有全面性，即从不同视角对城管工作进行全方位考察——“给定的考评系统的范围和目标以内，一套绩效指标应该是全面的和综合的。一个全面的和综合的考评指标系统，应该囊括所有的绩效维度和……指标类型，包括产出和结果，如果有必要的话，还包括服务质量和客户满意度，以及效率和生产力。”[3]101在这个意义上，不仅表1中工作量指标、效果指标、成本-效益指标等结果导向型的指标应当纳入指标体系，而且表2中法治指标、外部指标、自身指标等过程导向型的指标也应纳入指标体系；或者说，城管的工作状况不仅应当从“投入-产出-绩效”这一线索进行评价，而且应当同时从“组织-领导-队伍”这一内部线索、“社会评价-公众参与”这一外部线索进行评价——无论缺少哪一线索，城管的考核结果都是片面和不完整的。

此处还需注意的问题包括：（1）在表1和表2的列举之外，仍有一些特殊指标有单独进行考核或纳入指标体系一并考核的必要，这要视考核目的和客观情况等而定。比如，上海市部分区县政府将“各单位大联动工作绩效”纳入考核指标。2012年，奉贤区大联动中心联合区政府办、监察局等组成考核小组，根据《奉贤区城市管理和应急联动工作考核办法》的规定对联动单位进行考核，用以督促各类主体高效联动，提高城市综合服务管理水平[6]。从这一事例可以看出，一方面，各区县政府若要推动或促进各类主体联动联勤，将之纳入考核指标无疑是较为直接而有效的做法，而考核指标的全面性特征亦能容纳这一特殊指标；另一方面，并不是国内所有城管主体都采用了联动联勤的工作模式，因此该指标能否考核也受限于当地的城管机制。（2）“绩效指标应该是有意义的。也就是说，它们应该与工作的使命、目标和预期结果直接相关。”[3]100-101城管考核指标虽然应当具有全面性，但其指标体系和考核细目亦不应无限扩大，或者说，考核指标的选取至少应当保证其是与城管工作状况密切相关且具有考核价值的，而不应设定与城管工作无关的考核指标。我们认为，实践中，如果某一特殊指标并不在表1和表2所列举的范围内，那么其是否有意义或者是否应当列入指标体系就应单独进行认定，而上述的“联动联勤”指标则属于能够通过认定的指标。

按照此处所述的全面性要求，在表2所列举的指标中，我们认为：（1）“工作宣传”类指标符合全面性要求，并且其对城管工作而言也是有意义的。原因在于，很多地方的社会舆论对城管的评价较为负面，而这往往是由市民对城管缺乏认知进而缺乏理解引起的；因此，通过宣传工作增进市民对城管的了解，并且通过“树立正面典型”、“曝光‘脏乱差”来辅助执法活动，则是当前城管工作的必要环节，应当通过考核加以评价和督促。（2）“制度建设”和“组织领导”类指标中关于城管经费保障的指标，如“城市管理经费投入保障机制”、“城市管理的投入是否到位”、“城管工作经费是否列入镇街、单位当年财政预算，日常工作经费是否得到保证”等，同样符合全面性要求。虽然将经费问题列入考核指标显得不大寻常，但其重要程度却不难理解——在现有执法资源本就短缺的情况下，如果工作经费再无法到位或遭受人为克扣，那么执法工作的数量和质量都难以达到既定标准。但是，经费指标的重要性并不意味着其同时也是适于考核的——城管经费不到位一般不会是城管自身的原因引起的，而是其所在人民政府或财政部门等某个环节出了问题；将并非源于城管的经费指标用于考核城管，似乎起不到多大作用——即便经费指标的考核结果为不合格，城管也很难自行加以改变。所以我们认为，尽管“城管经费保障”这一指标符合全面性要求，但将之移入对同级人民政府或财政部门的考核中更为合适。

（二）考核指标的设置应当具有真实性

考核指标的真实性指的是指标的选取应当能够反映出城管的真实工作状态，这也涉及到考核指标的“效度”问题，即“指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效维度的程度”，“如果设计的指标与特定工作的预期产出毫不相干或者相距甚远，那么指标就不能有效地说明工作的效果。”

“例如，犯罪预防管理工作可以把官方报告的犯罪比率作为主要的绩效指标，但是，众所周知，许多犯罪由于各种原因并没有向警察局报告。因此，这些报告的犯罪比率趋向于低于在特定时期、特定区域内的实际犯罪数量。另一方面，如果地方警察部门报告的‘已处理案件的百分比中包括那些起初报告为犯罪而后又被确认为非犯罪的案件，那么这一比率就相应地夸大了警察局的办事效率。”（参见：西奥多·H·波伊斯特.公共与非营利组织绩效考评——方法与应用[M].肖鸣政，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：88-89.）在这个意义上，如果某一指标的考核成绩很高但城管的相应工作状况却不尽如人意，那么这一指标的真实性就存在疑问，反之亦然。

然而，考核指标真实性这一原则并不像看上去那么简单，其中存在的问题包括：（1）有些指标只能反映出部分真实情况。比较常见的是带有主观性的指标，如社会评价指标，有时即便城管的执法工作符合规章制度的要求，但由于与市民的期望仍有差距，或者评价人更多地来自于遭受城管惩处的执法对象，那么相应的评价结果也会不尽如人意，此时这一指标就不能完全反映城管的工作状况。此外，一些长效性的制度和方案类指标也存在这一问题。如表2中“制度建设”类指标，第一，对于“制度建设”的考核在操作中往往会偏向于“立法结果”的考核，即规范文本是否已经制定完成并颁布实施；而如果尚未制定完成则可能没有分数或只有很低的分数，这其实等于是在变相催促制度出台。然而，制度建设是一个循序渐进的过程，有些制度在立法技术不成熟、立法环境不适宜时不应操之过急、仓促推出。如郴州市文件中建立《行政执法公开制度》《行政执法岗位执法责任制度》等7项文件很难在同一年度内完成。第二，从“立法结果”的角度看，无论是“城市管理检查考评奖惩机制”、“城市管理作业市场化运作机制”，还是“执法公示制”、“执法责任制”、“错案追究制”，往往只要制定出来就能得到满分或很高的分数，但制度设立并不等于制度实现，规则文本中的内容并不等于现实状况，并不一定与城管工作的真实情况相一致，制定良好但却束之高阁的规则文本也并不罕见；况且，对于制度建设的考核往往只能是一次性的，规范文本制定完成且颁布实施后，相应的考核指标就失去了意义，因此，至少在“制度建设”的基础上加入对“制度实施”情况的考核，才能更进一步地符合真实性要求。第三，这些规则文本制定的质量，其中存在的优缺点特别是缺陷，往往必须经过多年的实际运行才能发现并总结出来，因此，对制度本身的评价也不应是一时的，而应通过各年度的长效考察来得出最终结论。

（2）有些指标的考核成绩会受到其他因素的影响，而非完全取决于城管的工作状况。比较典型的是各类事权指标，如表2湖北省文件中包含了这样一项指标：“开放式小区环境卫生管理有序，清扫保洁符合作业标准”，而该指标若能得到较高的考核分数，其原因既有可能是小区业主素质较高，也有可能是小区物业认真负责，而并不一定是城管部门日常维护的结果。再如，表2抚顺市文件纳入了对行政复议、行政诉讼情况的考核，但如果将复议和诉讼的发案率设定成与考核成绩负相关、胜诉率设定成与考核成绩正相关，那么该指标若能得到较高的考核分数，其原因既有可能是辖区内市民法律意识和维权意识不足，也有可能是城管违法行为虽然数量较多但情节较轻，以至于市民不愿通过法律渠道寻求救济，甚至还有可能是复议机关或管辖法院故意不立案或违法裁判的结果——城管部门依法行政、规范执法只是取得高分的可能性之一。因此，在考核這类指标时应当对各个影响因素进行认定并加以计算，无法认定的则应在综合考量相关因素的基础上调整其权重。

（3）有些指标的考核还会存在“异化性”风险。此处的考核异化指的是被考核者为追求考核成绩而采用滥用职权、超越职权等违法或不当方法的情形；实践中主要表现为“不择手段地追求业绩数字”和“数据造假”两个方面，比如，根据学者的对警察绩效管理的考察，“吃案”、“养案”和“钓鱼”属于前一方面，“灌水”和“造假”则属于后一方面[7]。在表2的“档案管理”类指标中，如果有关人员刻意追求“各类基础档案、资料”的健全、完整，或者“各类专业统计报表、计划、总结和相关资料”的及时上报，那么其既可以集中时间制作本应在日常工作中制作的基础性档案，也可以人为制作出本不存在的案件信息，还可以人为地增加或减少相应的统计数据，而考核主体要确认这些文字或数据材料的真实性则要支付相当多的成本。而表2抚顺市文件中“行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政执法行为是否合法和适当”这一指标，虽然对于督促城管依法行政具有十分重要的意义，但各类具体执法行为是否合法适当，基本无法通过内部评价进行考察，而外部评价也几乎只有行政复议和诉讼一途，而复议和诉讼除上文提到过的问题外，也同样有可能被追求考核成绩的城管部门通过各种渠道进行人为干预或施加压力，这在司法独立尚不够理想的当下更有可能发生。因此，对于这种具有较高异化风险的指标，考核主体应当一方面对被考核者相应的违法或不当行为进行经常性监督，另一方面则应对该类指标所涵盖的档案、数据、案件记录和复议诉讼信息等进行认真核查，并对存疑之处展开进一步的详细调查，最终对被考核者的“异化”行为进行严厉惩处。

（三）考核指标的设置应当具有可操作性

考核指标的可操作性指的是所选取的指标应当能在考核工作中切实加以考察和评价，或者说，能够得到准确的数据或其他形式的考核结果；从另一个角度说，其考核的成本也不宜过高，即如果某一指标只有支付高昂的或者难以承受的人力、资源或金钱成本时才能得出准确的考核结果，那么其通常也不符合此处的可操作性原则。这也涉及到与前文“效度”相对的“信度”问题，即“关于指标客观、准确和可靠程度方面的一种度量”

“如果一些经过培训的观察者，在同样的时间内采用同样的程序、定义、分类和评分形式对同一区域的街道进行观察，通过这样的方法来对城市街道的状况评分，然而观察者得出的等级事实上却各不相同，那么对这个街道的考评结果显然不是非常可靠的。即使培训观察者以同样的方式运用这个工具，评分的实际结果看起来也是更多地依靠评分者个人的主观印象，而不是客观标准的应用。只要绩效指标由不同的独立的观察者观察并做出判断，这种内部一致性的信度问题就必然出现。”

（参见：西奥多·H·波伊斯特.公共与非营利组织绩效考评——方法与应用[M].肖鸣政，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：87-88.），如果某一考核指标难以进行实际考察，或者针对该指标所得出的考核结论是模糊、笼统和不确切的，以及不同考核者对于同一指标的考察会得出迥异的结果，那么这一指标的“信度”就会存疑。

具体而言：（1）指标本身必须是明确的，不能过于抽象和模糊，同时不宜主观性过强，即“各项指标应该简明而且精确，每项定义都应毫不含糊”[8]。比如，其一，表2郴州市文件中“贯彻落实法律法规及上级文件精神”就属于较难操作的指标，虽然其在赋分细则中把该指标的160分划分为《湖南省行政程序规定》《湖南省政府服务规定》等四个文件进行考察，每个文件都有更详细的扣分标准，但且不说寥寥几个扣分标准能否涵盖相应文件的全部内容，而究竟怎样才算贯彻落实了这些文件的精神仍然是较为模糊或较难定性的，比如扣分标准中“制定和落实实施方案，认真落实市里的实施方案，并结合本部门实际制定实施方案并认真组织实施”一项，对于“实施不力”的考核应当如何操作和认定？“落实规范性文件合法性审查，‘三统一、异议申请审查等制度的，计满分”一项，这些制度究竟怎样才能算已经“落实”？是否被考核者只要通过案例走过一次相关程序即可获得满分？其二，表2中很多领导性指标同样难以操作。比如，抚顺市文件中“城区政府在城市管理中的主体作用是否得到充分发挥”、湖北省文件中“城市党委政府重视”、郴州市文件中“领导重视，专题研究依法行政工作”等指標，虽说“组织领导”这一指标类别确实符合前述的“全面性”要求，但作为其具体考察项目，应该如何认定城区政府充分发挥了主体作用？按照何种标准判断党委和领导是否重视？当判断标准过于抽象或者具有多种可能的解释时，其考核成绩要么是一律满分，要么是依据其他客观指标的成绩而定，如当法治指标、外部指标成绩较低时，上述领导性指标就随之较低，反之亦然，但此时这些指标就失去了独立存在的价值。我们认为，将这些领导性指标细化后移入领导的个人考核，可能比目前列入城管整体考核的方式更具可操作性。其三，表2中很多宏观性指标，如湖北省文件中“各级和各专业职能部门责权明晰，监督有力”、“城市管理工作年初有计划、工作有部署、整治有重点、阶段有检查、全程有监督”等也存在类似的可操作性问题，即很难准确确定被考核者是否做到了责权明晰、监督有力、工作有部署、整治有重点等，而这些词汇本身就有着较多的含义，对其的考察也有着不同的入手点、侧重点和判断标准——我们并不认为这些指标不应考核，而是不应泛泛地考核，更不应为考核者与被考核者应付考核留有余地。其四，表2中那些能够量化/数字化的指标往往具有更高的可操作性。比如，郴州市文件在“队伍建设”类别中设定的一系列指标，如“执法人员持证上岗率达100%”、“培训参加率和合格率达95%以上”等，都是能够准确统计和计算的，不仅能够操作，而且易于操作，况且持证上岗、培训和考试等也是关涉执法人员自身素质乃至于执法效果的“有意义的指标”；同时我们认为，考核指标的量化与否与其可操作性的高低具有明显关联。

（2）指标的考核成本也是其可操作性的重要参照。“当考评系统在数据收集和处理方面代价特别高时，同时又只产生了少量的对管理有益的信息，那么这些考评系统在成本效益上就是低效的。”[3]21因此，“对于那些无法实际评估，而且不符合成本效率的指标，就不应选入。”[8]44在表2列举的考核指标中，其一，前文述及的“档案管理”类指标就是比较典型的低成本指标，因为对于档案、资料、报表、计划、总结等是否健全完整，是否及时上报等的考察，一般只需进行文字材料的核查、档案生成日期的确认，或者进一步比对上下级之间数据是否一致即可，无需支付过多成本。而郴州市文件中“行政执法事项应公示执法依据、幅度、权限、职责等”这一指标，只需确认被考核者是否公示、公示的时间、地点、内容是否完备即可，属于对既往事实的确认，同样无需支付过多成本。其二，但另一方面，湖北省文件中“无以罚代管、以罚养人、以罚创收……实行罚缴分离”一项则属于成本较高的指标。原因在于，

该指标属于对不当罚款情况的考核，但作为相对集中处罚权的机关，城管集中了很多领域的处罚权，其具体的处罚事项常常多达三四百种，若要对所有这些处罚事项的实施情况进行考察，就会对考核主体带来相当沉重的负担；更何况“以罚代管、以罚养人、以罚创收”这些行为一般是内部性的，不涉及外部相对人，也无法通过行政复议和诉讼的案件数量进行评价；而如果采用抽查或突击检查的方式，则一方面可能无法恰好遇到不当罚款的实例，另一方面可能抽查过后被考核人又“重回老路”，而长期持续的跟踪调查虽然能缓解这一问题，但考核成本也会呈几何数上升。然而所有这些并不意味着高成本的指标一律不应考核：“绩效指标应该有成本-效益的考虑，但它不应该被过度强调。”“那些最有意义或者有最强的效度和信度的指标也是最耗费成本的指标”，“实施考评系统可能需要相当的成本，……相对于考评结果而言，这种成本花费应该是物有所值的。”[3]105也就是说，除去那些成本过于高昂的指标之外，如果对于某些指标的考核不仅能够对城管工作的某一方面进行确切评价，而且有助于改进其工作方式或程序，或者有助于督促其达成更好的工作效果，那么即使这一指标成本较高，也应将其视为一项值得支付的“投资”而列入指标体系。

（四）考核指标的设置应当坚持过程和结果并重

前文我们曾将考核指标划分为过程导向型和结果导向型两种，从目前的立法状况上看，包括城管在内的行政机关的考核往往更偏重于结果而非过程——在我们考察的诸多城管考核规范中，详细列举过程性指标的只有表2中的4部。

首先，从结果导向型指标本身来看，对其重点考核确实有着充分的正当性，正如波伊斯特教授所言，“虽然公共部门的工作项目不可能或不值得以一般的经济指标来考评实际的结果，但是，工作的数量、工作的及时性和质量、工作开展的效率、对客户和顾客回复的程度以及预算的完成情况等，仍然有助于对工作项目进行监测与绩效管理。”[3]20-21因为，行政机关所从事的工作毕竟需要得到实际成果，该项工作是否已经切实进行、是否已经顺利完成，乃至于是否对相对人或客观环境产生了预期的影响等等，都是对其进行评价的重要标准，而“强调实际成效”[9]的结果性指标即是为此而设置的。在城管领域，前文所述的事权指标就是典型的结果性指标，比如，《郴州市城区城市管理工作绩效考评暂行办法》（2012）中，“建筑物屋顶整洁，无违章搭建，无乱堆杂物，无乱挂物品等现象”这一考评项目所对应的扣分标准为“有乱搭窝棚的，每处扣1.0分；有乱堆杂物、乱挂物品的，每处扣0.5分”；“建筑物、构筑物和市政公用设施整洁美观，无乱写乱画乱贴现象”这一考评项目所对应的扣分标准为“有乱写乱画乱贴现象的，每处（张）扣0.2分”，等等。可以看出，这类指标所要考察的是，城管在日常巡查和投诉处理等工作中，应当制止或自行清理乱堆杂物、乱写乱画等违法违规行为，而若该类行为仍然存在，则要按次数进行扣分，从而降低考核成绩；而这种考察就是纯粹结果性的，基本不涉及到违规原因、执法手段、执法程序等过程性因素。

然而，指标体系如果过于偏重结果性指标的设定，则可能导致被考核者过分追求结果而忽视过程；或者说，被考核者“在资源有限的情况下，会本能地选择考核中分值较高的刚性任务优先考虑，以便取得较好排名”，而对社会评价、公众参与，以及“行为合法性、程序正当性、结果公正性”等不予考核或分值较低的过程性因素可能不予重视或应付了事，而这些过程性因素往往又是体现城管工作状态的关键因素。在这个意义上说，“如果主管和其他人员直接按照考评指标执行工作，可能会对工作或组织真正的目标造成损害。”

“如果州的残疾鉴定单位的主管，受到来自社会伤害管理机构要求改善生产力的压力，并且如果关键绩效指标被定义为每个全职员工的工作量考评指标，即每周内完成的索赔数量和在7天内完成的工作的百分数，那么主管就可能一心只关注快速处理索赔。在确定怎样的索赔是对残疾者的利益最合适的时候，往往就不考虑对公正和准确的要求。”（参见：西奥多·H·波伊斯特.公共与非营利组织绩效考评——方法与应用[M].肖鸣政，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：103-104.）此外，根据伯曼（Evan M. Berman）教授的观点，过于偏重结果的考核还存在如下缺点：（1）因为关注短期目标，那种强制性的“结果就是一切”的思维方式往往会导致可预见性的质量和道德问题，因为其他妨碍目标实现的因素都会被搁置一旁；（2）只重结果不重方法的考核可能致使执法人员狭隘地看待自己所做的工作，无助于发挥其能动性和创新性，也无助于其积极发现和解决工作中出现的问题——因为结果性指标只要求完成工作而不要求改进工作；（3）过于注重结果可能会引发被考核者之间的利益冲突，从而影响执法人员之间的协作，乃至于城管与其他部门之间的协作[9]279-280。

通过上述情形可以看出，结果性指标能够体现出城管基本的工作成果，而过程性指标也有其独立于结果之外的自身价值，过于偏重任何一方都会使考核结果无法体现出城管真实的工作状态；因此我们认为，在考核指标设置中仍然应当坚持过程与结果并重这一原则。在当前的立法实践中，各地方对于结果性指标的设置普遍已经较为充分，但过程性指标则仍有待进一步完善。比如，（1）表2中只“社会评价”和“公众参与”类指标属于典型的过程性指标，但只有抚顺市文件和湖北省文件进行了规定。其一，“社会评价”主要是政府系统之外的市民、媒体以及人大和政协委员等主体对城管工作的评价。一方面，从“服务行政”的角度看，市民即是城管执法工作的直接受益者和主要服务对象，而市民满意度则可视作是城管工作的终极目标，因此，将这类“服务质量指标”（见表1）加入考核体系显然是十分必要的。另一方面，市民等外部主体所关注的往往不仅是其投诉/举报的问题是否已经“办结”，而且还包括执法程序是否规范、方法选择是否适当、处理结果是否公正等过程性因素，将之纳入指标体系也有助于平衡占比过多的结果性指标。其二，“公众参与”类指标所要考察的是市民或社会组织等外部主体参与城市管理的情况，即在城管工作的一个或多个环节中是否接纳外部参与以及参与的效果如何等。一方面，外部主体的参与等于是为城管工作提供助力——无论是冬季除雪，还是义务植树，或是环境清理（抚顺市文件），都会减轻城管自身的工作负担或者降低其工作成本，而“引导市民积极参与城市管理”（湖北省文件）正具有这方面意义。另一方面，同为外部指标，“公众参与”也能为“社会评价”起到正面的支持作用，即是说，由市民亲自参与其中的管理更容易获得市民自身的肯定性评价——这不仅是市民在城市管理中的主体意识得到了尊重，而且此时市民对城管工作的评价也包含了其自身所参与的那部分工作的评价；可以说，市民参与开展较好的城市，其服务质量和公众满意度等指标的成绩也会较高。（2）表2中“依法行政”类指标也属于典型的过程性指标，但仍然只有抚顺市文件和郴州市文件进行了规定。我们之所以反复强调这类过程性指标的重要性，是因为“行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政执法行为是否合法和适当”（抚顺市文件）等指标与结果性指标的考核成绩并无必然关联——无论制止和处罚“乱堆杂物”、“乱写乱画”等行为是否合法和适当，其实都可以实現“建筑物、构筑物和市政公用设施整洁美观”这一行政目的，有时采用违法或不当的执法方式反而更为快速和有效，但这显然会对相对人权益、政府形象乃至于法治价值本身造成损害。为避免这一情况，过程性指标不仅应当设置，而且应当详细设置，如郴州市文件将“行政处罚案件规范情况和行政处罚裁量权基准执行情况”这一指标分成了六个考核项目，包括“主体合法”、“事实清楚”、“依据正确”、“程序合法、审批程序到位”、“积极执行行政处罚案件网上审批，建立网络和审批终端，行政处罚案件网上审批率达80%”、“案卷制作规范，网上处罚案件所有执法文书、证据应上传”；其中每一个项目都规定了更为细致的扣分细则，如“程序合法、审批程序到位”一项的扣分细则为“1.受理案件手续齐全，没有立案、呈批、审批等手续，每少一项扣10分；2.案件系二人以上持证承办，单人办案的，每起扣20分；3.没有履行行政处罚告知程序、听证程序的，每起扣10分；4.法律文书送达不到位的，每起扣10分；5.没按规定批准权限进行审批的，每起扣20分”。我们认为，这一扣分细则虽然未能涵盖程序违法的全部情形，但容易查证的主要情形已经基本囊括其中，不仅可操作性较强，而且与其他地方的考核规范相比也较为突出，属于值得借鉴的立法文本。（3）表2“队伍建设”类别中也有一些过程导向鲜明的指标，如湖北省文件中“执法形象良好：统一着装、举止文明，行为规范”、“注重城管文化：组织开展演讲、征文、文艺、体育等城管文化活动”两项指标，尽管其与工作结果并无实质关联，甚至与法治要求亦无明显关联，但其一方面能够反映城管的工作风气与精神风貌，另一方面也能让相对人感受到更好的服务质量，从而提高城管的社会评价，因此这类指标虽然不宜权重过高，但有必要纳入指标体系。最后还需提及的是，为实现过程和结果的并重，虽然可以通过对结果性指标进行调整和细化来实现[3]104-105，但在项目选取和权重分配上让过程性指标和结果性指标保持适度的平衡，则是更为直接也更为根本的方法。

三、城管考核指标的量化设置和分数计算

（一）指标量化的必要性和技术难题

一般来说，考核指标量化指的是，在细分考核项目的基础上让各项指标能够通过数字的形式反映出被考核者的真实工作状况，其目的是增强考核的可测定性与可评估性，减弱其主观性和随意性，这有助于考核指标体系的细致、准确，并有助于提升考核结果的客观性和可信度[10]。我们认为，包括赋分量化和计分量化在内的量化考核是城管及其他行政机关考核制度发展的基本趋势——不能精确计分的考核不仅无法区分不同部门或不同公务员之间工作状况的差异，而且可能受到考核者个人偏好、主观情绪等的影响，甚至可能使考核在“一视同仁”和“偏袒照顾”的双重作用下流于形式。

然而，指标量化中更为根本的技术性难题在于，“很多工作都不容易进行客观评估和量化，考评也受非绩效因素的影响。”[9]287具体而言：（1）有些行政工作因其自身性质很难实现指标量化，即如伯克利（George Berkley）教授所言，“公共部门通常涉及的是一些具有广泛易变性的无形服务，而这些服务正是因为其具有无形性和广泛易变性而几乎总是会对生产率的测量造成问题。”[11]较为典型的是城管及各类行政机关的“行政办公室”（“秘书处”），比如，沈阳市城管局行政办公室的主要职责中包含了“负责领导工作报告及重要讲话的起草工作”、“负责全局性大型会议及活动的组织筹备工作”、“负责局印章、证件管理工作”、“负责行政值班安排工作”等[12]，显然，由于这些工作的浮动性较强，很难对其在数量上进行赋分；同时，由于工作内容和工作对象的特殊性，也很难在质量上进行赋分。并且，实现指标量化的一个基本前提是被考核者的工作能够类型化，从而能够针对各个类型来进行“计数”，而上述沈阳市城管局行政办公室可类型化的职责就有16项，而无法类型化的工作（如领导临时交办的行政类或服务性任务等）也就没有明确列举。此时，如果刻意将其所有工作类型化并分别赋分、分别考核，那么考核成本未免过高；如果笼统地“计件”或“计数”，考核结果又有失准确，以至于，此类工作的指标量化成了长久以来难以解决的问题。（2）有些考核指标较为宏观和笼统，若要实现量化，要么只给出单一的分值区间，要么就得将该指标细分成具体项目并分别赋分；前者无法改变指标的笼统性也无法防止考核者主观和随意地评分，后者则很难通过有限的具体项目去涵盖该指标的精神指向。比如我们前文提到过的表2郴州市文件中“贯彻落实法律法规及上级文件精神”这一指标，若只给出160分的总分值而不进行细化，那么考核者就有了过于广阔的裁量余地；如果通过具体项目进行细化，即如该文件实际规定的那样，将“法律法规及上级文件”确定为《湖南省行政程序规定》《湖南省政府服务规定》等四个文件，而每个文件按照几个重要条款确定具体的扣分细则

比如，“（一）贯彻落实《湖南省行政程序规定》（40分）”的扣分细则为：“1、举行重大行政决策听证会。举行1次听证会，并通过本局网站等媒体发布公告、公开产生听证代表并反馈意见采纳情况及理由的，计满分；应举行未举行的，扣30分；未发布公告、未公开产生听证代表、未公布意见采纳情况及理由的、卷宗不规范或缺失的，每少一项，扣10分。2、决策合法性审查。重大行政决策应经本局法制机构进行合法性审查的，否则，发现一起扣10分。3、规范性文件制定和立法调研。及时报送年度拟修规范性文件计划，并按计划完成起草或修改任务，计10分，未及时报送的，扣5分，未完成起草或修改任务的，扣5分。积极配合立法调研或征求意见，未及时反馈意见的，不计分。”，那么问题就在于，一方面，“法律法规及上级文件”能否仅包括省内的四个文件？另一方面，对于某个文件的“贯彻落实”能否仅遵守扣分细则中的1-3项规定，而违反其他条款则在所不问？（3）部分主观性较为明显的指标也同样难以量化。在公务员一端，政治态度、社会公德等考核事项，在城管部门一端，前文提到过的表2湖北省文件中“城市党委政府重视”、郴州市文件中“领导重视，专题研究依法行政工作”等“组织领导”类指标，都属于主观性较为明显的指标。我们认为，尽管“大多数工作都因缺乏全面、明确而客观的测量标准而需人为的判断”[9]276，但對于那些太过依赖于考核者主观判断的指标，仍然应当尽量降低其数量和权重。（4）有些长期性指标比短期性指标更难实现量化。在城管工作中，那些能够即时显现结果、随时考察和统计的短期性指标，通常较易实现量化并能在年度考核或平时考核中给出较为客观的分数；而城管的另一些工作可能需要经过很长一段时间才能显现出最终效果，如雾霾的治理、水污染的治理、摊贩管理和摊位规划的合理化和便民化等，往往无法在一个考核年度内展现全貌，而其相应指标的赋分和计分就会出现困难。再如，表2湖北省文件中“建设数字城管”这一指标同样属于“长期工程”，其硬件设备的配置、指挥大厅和移动端系统的完善，以及信息员、执法员、指挥员的培训和上岗等等，都不是一朝一夕之事，而其在初始阶段成效不理想并不意味着长期的最终效果亦不理想。因此，虽然这类指标对于城管工作来说确有必要，亦应纳入考核范围，但同样难于量化设置。

（二）城管考核指标的赋分量化

尽管上述这些技术性难题是无法回避的，但我们仍然主张在可能性允许的范围内实施量化考核。我们将城管的量化考核分为赋分量化和计分量化两部分，前者是指如何为各个考核指标及细目赋予特定的分数，后者则是指如何计算包含了多个指标在内的考核成绩。同时，当前并不是所有地方的考核规范都实现了量化，如表2的4部文件中只有湖北省和郴州市的文件实现了量化；而在我们的考察范围内，共有8部考核规范实现了量化（见表3）。

在赋分量化方面：

（1）“有无细化的考评项目”指的是，考核规范是否已经把宏观的指标类别分解成具体的考核项目，这是城管量化考核的基础性前提，或者说，即使某一考核规范对于指标类别进行了赋分但没有规定具体的考核项目，那么也可能会因无法细化评分而使考核流于形式。比如，湘潭市文件是以被考核单位为线索，分别明确了共计38个单位的考核内容，虽然其对每一个单位都列出了指标类别并赋予了总分，但并没有规定指标类别下的考核细目和扣分规则

如雨湖区、岳塘区（含高新区）“城市管理部分”的第一个考核项目为“城市主次道路（含高速公路连接线沿线和城区出入口）市容和环境卫生（150分）”，但具体包括哪些考核要点、每个要点的分值以及如何扣分，都没有明确规定。，这就难以对评分过程形成有效约束。反过来说，“规定了细化的考评项目”也不意味着这些项目同时已被“具体赋分”——有些文件在列举考评细目的同时并没有给出每个项目的具体分值，比如，上表中青州市文件虽然列举了非常详细的考核项目，但既没有规定各考评项目的具体分值（正分），也没有规定各考评项目的扣分规则（负分），而是通过第三条第（四）项中简易的加减分规则来计算被考核者的考核成绩，如“在综合检查和专项督查中，每项次问题扣1分”等。我们认为，这种规定在量化考核方面也是不完整或不彻底的，仅靠简单的加减分规则无法在指标之间分配权重，也无法根据城管的工作职责划分不同情形来进行评分，或者说，城管工作的具体状况、完成程度与分值区间的对应关系其实无法通过简单的加减分项建立起来。我们认为，理想的赋分量化应当是将考核细目与具体赋分同时规定并一一对应的立法状态。此处还需提及的是，考评项目的细化也存在一个“细化程度”的问题，一般而言，考评项目的细化程度与考核工作的可操作性及评分的准确性呈正相关关系。比如，上表中抚顺市文件规定：“清扫保洁不达标，路面有杂物的，以香烟盒大小为单位，每个单位杂物扣0.1分。暗检路段三、四级路200延长米1个系数，每超过1个扣0.1分；步行街50延长米1个系数，每超过1个扣0.1分”；“有死树、缺株、裸露地面0.5平方米或枯黄1平方米以上每处扣1分”。在这一规定中，不仅是把扣分的起算点具体到以0.1为最小单位，而且规定了距离上的米数和面积上的平方数，并将之确定为扣分幅度的单位系数。尽管我们并不认为“细化程度”越高越好，但上述规定显然能最大限度地增强考核计分的准确性并限制考核者的裁量权。

（2）“有无各考評项目的具体分值”和“有无细化的扣分规则”指的是考核指标的赋分形式，前者是对指标类别和考核细目规定分值，即正分；后者则是对未完成该指标的情形规定所应扣去的分值，即负分。而上表中共有5部文件同时规定了考核指标的正分和负分情况，占全部文件的62.5%，我们认为这种规定是更为合理的，因为，其一，其实事权指标和一部分过程性指标的考核计分也只能通过扣分来实现：事权指标中，如对某一地域范围内卫生情况的考核，若没有出现问题即应获得该项指标的满分或不扣分，若出现了问题则应按照问题的轻重程度进行扣分，而无法反过来从零开始进行加分或计算正分；过程性指标中，如对“依据正确”的考核，同样只能对适用法律、法规、规章及其条款不正确的情形进行计数并扣分，而无法反过来进行加分。其二，上表中《郴州市城区城市管理工作绩效考评暂行办法》只规定了负分没有规定正分，即没有规定各考核项目的具体分值，而只规定了扣分细则，并且各项考核指标的扣分分值都在0.05-3分这个区间内，这就难以衡量各指标大类及其具体项目之间的重要程度，或者说无法显示各考核项目之间的权重；而如果对于所有考核项目都一视同仁，则会使城管及其执法人员难以抓住工作重点，以至于当人力和资源不足时难以排列工作顺序乃至于难以进行取舍。从这个意义上说，其实指标类别和考核细目的正分还存在着分配权重的功能，而这一功能是不宜省略的。

（3）赋分量化过程中的一个重要问题在于分数分配的合理性，也即指标权重设置的合理性，包括某一指标类别和考核细目是否应当赋分，应当赋予多少分值，以及与其他指标相比分值是否适当；或者说，考核总分在各个指标类别和考核细目中的具体分配是否合理。在上表中：其一，《郴州市城市管理和行政执法局2012年度依法行政考核方案》在各指标类别之间的分值配置较为合理，即“一、组织领导和制度建设（100分）”，“二、贯彻落实法律法规及上级文件精神（160分）”，“三、执法人员培训和‘五五普法情况（200分）”，“四、行政处罚案件规范情况和行政处罚裁量权基准执行情况（340分）”，“五、接受行政执法监督情况（200分）”。虽然这五类指标皆属过程性指标，但“行政处罚案件规范情况和行政处罚裁量权基准执行情况”对于“相对集中处罚权”的城管而言显然更为重要，而对其设置最高的权重也体现了考核者对依法行政的重视；相应地，“组织领导和制度建设”和“贯彻落实法律法规及上级文件精神”虽有考核的必要，但对执法效果的影响比较间接，而且考核难度较大、主观性较强，确实不宜赋予过高分值。其二，抚顺市文件中“2010年城市管理（基础工作方面）目标考核实施细则”对于4个指标类别分别进行了赋分，其中“组织领导”30分、“基础资料管理”20分、“依法行政”40分、“工作宣传”10分。此处“组织领导”分值偏高，“工作宣传”分值偏低，容易被忽视；而“依法行政”虽仍占有最高分值，但扣分规则不够合理该文件中“依法行政”指标的扣分规则为：“1、未建立健全法制工作组织领导的扣5分。2、未实行行政执法监督的，扣5分，行政执法监督各项制度不健全的每项次扣1分。3、未按要求举办法律知识培训的，扣2分；参加上级法律知识培训，每少一人扣0.5分；培训考试不合格的，每人扣0.5分。4、从事执法的人员资格不符合规定或未持证上岗的每项次扣0.5分。5、因执法过错造成重大影响或者经复议、诉讼被撤销或者变更原具体行政行为的，每案扣4分。6、未按照要求制作法律文书的，每发现一起扣1分；案卷归档不齐全、不完整、不符合规定的，每件扣0.2分。”：其第1项组织领导和第2项执法监督的要求很难扣分，第3项人员培训不宜放在“依法行政”类别下，而第5项复议诉讼结果不宜替代城管执法中违反法定程序、裁量基准等的要求。其三，深圳市文件共规定了9个考核项目，其中“数字化综合执法40分”、“数字化城管系统案件处置管理5分”，数字城管方面的分值占到了45%；而“社会舆论监督”、“执法业务培训及技能考核”和“行政处罚案卷考核”三项的分值分别都只有5分——虽然数字城管在城管工作中日益重要，应用领域越来越宽，但也不应在考核赋分上过于偏重而轻视其他指标。相较而言，重庆市文件在“日常管理工作（分值70分）”指标中兼顾了工作职责（35分）、数字城管（20分）和难点整改（15）三个部分

该文件中“日常管理工作”指标的分值配比为：“（1）城管目标责任制职能职责和日常履行城市管理相关责任落实情况35分。（2）区数字化城市管理中心派遣事件部件

处理整改情况20分。按区数字化城市管理中心的考核折算得分。（3）区暗查和热点难点问题处理整改情况15分。按整改到位的百分比计算得分（未按期整改、未按要求整改视为未整改）。”，分值配比更为合理。

（4）赋分量化过程中的另一个重要问题在于扣分规则的合理性，即城管工作在何种情况下属于未完成指标以及按何种梯度扣除相应的分数。在上表中：其一，《郴州市城区城市管理工作绩效考评暂行办法》规定：“有占道经营的，每处扣1.0分；有沿街叫卖、看相算命、擦鞋卖艺等现象的，每人（处）扣0.2分；商业宣传、促销占道有未经审批的，每次扣1.0分，超越权限审批的，每次扣2.0分。”我们认为，这一扣分标准是较为合理的，原因在于：第一，对于“占道经营”这种固定位置经营的发现和查处显然较“沿街叫卖”这种流动性经营更为容易，因此二者之间存在0.8分的分差；相反，如果二者扣分相同，则无法体现出工作量上的差异。第二，对于“超越权限审批”的扣分分值要高于上述“占道经营”和“沿街叫卖”，因为前者的主要原因是“违法违规”，后者的主要原因则是“工作不力”，二者性质不同，严重程度和扣分程度也应有所不同。其二，按照郴州市上述文件的规定，对于相同的事权指标，“主次干道”的扣分明显比“小街小巷”的幅度更大，比如，“主次干道”上，“机动车在人行道停放的，每台扣0.2分；非机动车未按规定入线摆放，每台扣0.1分。”“小街小巷”上，“机动车擅自在人行道停放的，每台车扣0.1分，非机动车摆放杂乱的，每台车扣0.05分。”我们认为，这样规定虽然有助于执法人员区分出城管的工作重点并投入更多精力，但过于明显的差别对待也可能引发另一个问題，即，对于某类或某个考核指标来说，赋分太少或者扣分太少可能导致被考核者不予重视，而当这种低分指标较难完成或者成本较高时，甚至即使其难度和成本与高分指标基本相同时，都有可能在“成本-效益”的权衡下被选择性地放弃；而这种放弃虽然对于被考核者的考核成绩影响不大，但实质上等于是指标体系出现了缺漏，等于是城管工作中的某一部分被放弃了，这显然不利于城管整体目标的实现。因此我们认为，当重点和非重点指标实行差别扣分时，不宜相差太过悬殊或者让非重点指标的扣分达到可以忽略不计的程度。其三，上述郴州市文件还规定了如下内容：“临街门店责任状签订不到位的，每个未签责任状的门店扣2分；有垃圾容器外置的，每个门店扣1.0分；有损坏绿化现象的，每处扣1.0分。”而抚顺市文件也规定了类似的内容：“未与临街单位签订责任状落实‘门前五包制度的，每处扣1分。”我们认为这类规定有欠妥当，不宜纳入考核指标乃至于扣分规则中。原因在于，一方面，无论是“门前三包”还是“门前五包”，责任状签订与否都取决于临街门店或临街单位，而非城管部门单方所能决定，由于临街主体拒不签订而给城管部门扣分未免有失公平；另一方面，既然这种责任状具有签与不签两种可能，而非完全单方的行政命令，那就意味着其具有行政合同的性质，将之纳入扣分规则很可能会使城管为完成考核指标而强制店主签订，从而使得“签订责任状”从一种柔性执法方式转变为强制性行政行为

关于行政合同在非强制行政中不当使用的问题，详见：刘福元.非强制行政的问题与出路——寻求政府柔性执法的实践合理性[J].中国行政管理，2015（1）：49-51.，也就违背了责任状设置的本意。其四，上表部分文件还规定了工作效果方面的扣分规则，比如，第一，青州市文件规定：“同一事项，在第一次派单整改期限内完成的不扣分，在第二次派单整改期限内完成的，扣3分，以后每增加一次派单，增扣5分，直至该项目按要求整改完成”。这一规定是依据被考核者完成指标所花费的工作次数而进行的递增性扣分，我们认为，这一设置较为合理，其一方面能够督促城管尽快完成工作任务，另一方面等于是通过加重扣分来对城管不作为或消极执法实施惩罚，含有一定程度的执行罚的味道。第二，抚顺市文件规定：“对倚树搭棚建房违法行为未查处的，每件次扣2分；只罚款未整改的每件次扣4分。”我们认为，这一设置同样较为合理，因为城管的执法工作不仅要查处和罚款，而且要整改，要让搭棚建房、占道经营、噪音扰民等违法行为恢复原状，这才是城管执法的根本目的；相反，如果只罚款不整改，执法人员就会以罚款为目的，甚至以“创收”为执法动机，而使管理事项得不到根本改善。抚顺市文件中“（综合行政执法方面）考核实施细则”对于各个指标都进行了类似的规定，具有较强的借鉴价值。第三，湖北省文件规定：“实施临街建筑物立面整治工程，并取得实际效果。（1分）未实施临街建筑立面整治扣0.5分。整治效果不明显扣0.5分。”这一规定所要考察的不仅是被考核者是否“实施了整治”，而且是“整治效果是否明显”，这是较为典型的对工作效果的考察。其合理之处在于，在固定时间内，城管巡查了多少条街道、一共巡查了多少次，其实属于表1中的“工作量指标”；而巡查过后还有多少摊贩未被查处、多少垃圾未被清理等，则属于表1中的“产出指标”，前者衡量的是执法人员所付出的劳动，而后者衡量的则是这些劳动所取得的成效，考核指标显然应当兼顾这两者，特别是不能仅考察前者不考察后者——可以说，被考核者“出工不出力”地进行了某项工作，但没有取得任何成效，其实也是行政不作为的一种，而湖北省的上述规定正是在考核中对这种情形进行了惩罚

当然，实践中也存在着被考核者没有取得成效不是因为“没想取得”，而是因为“没能取得”，此时不加区别地一律扣分未免有失公平，因此，重庆市文件进一步规定：“对通报问题确因在规定时间内无法整改的，须书面上报通报部门，经批准缓办后，可不予扣分。”。综合上述情况，我们认为，这三种工作效果方面的扣分规则都结合了城管工作的特点，能够有针对性地纠正常见的执法弊端，因此有必要系统性地纳入考核规范之中。

（三）城管考核指标的计分量化

在计分量化方面：

（1）在考核计分的过程中首先涉及到的是分制、计分公式、考核等次与分数区间的对应关系等基础性问题，即考核成绩是以多少分为满分，平时考核与年度考核的计分公式分别为何，以及不同考核等次分别对应哪一分数区间，等等。第一，在分制方面，上述文件皆已进行了明确规定，其中5部为百分制，3部为千分制；而分制的选择和指标细化程度并无必然关联，如采用百分制的湖北省文件和采用千分制的抚顺市文件指标细化程度都很高。第二，在计分公式方面，上述文件中共有4部做出了详细规定，其中有些因数与指标类别相关，有些因数与考核程序相关。其一，

按照抚顺市文件的规定，“年度考核总成绩=每月城市管理效能考核的平均成绩（750分）+全年重点工作考核成绩（150分）+每月基础工作考核的平均成绩（100分）+社会参评成绩。”这一公式属于较为典型的考核程序性公式

再如，按照湖北省文件的规定，“考评总分=上半年暗访考评分数×20%+下半年暗访考评分数×40%+下半年明查考评分数×40%，全年成绩=考评总分+加减分值”，这也是典型的考核程序性公式。，其中平时考核（月度计算）在年度考核总成绩中居于核心地位，而年度性的分数只计算“重点工作”；我们认为这一设置是较为合理的——由于城管的事权具体而零散，因此无论是表1所称的“工作量指标”还是“产出指标”，都应由平时工作的分别评价和累计计算来形成总成绩，而非年终时的宏观性概括；或者说，城管考核的年度总成绩应当是平时成绩的累计加总，而不是像某些公务员或行政部门那样，以独立且宏观的年终成绩为核心同时“参考”平时成绩。但抚顺市这一公式的问题在于，“社会参评成绩”并没有实际赋分，这就使其性质倾向于额外的加分项，这一方面不利于社会评价分值的准确计算，甚至不利于被考核者对这项分值的重视；另一方面这种带有浮动性和模糊性的计分因数也会影响到年度总成绩的准确性乃至于公平性。我们认为，“社会参评成绩”作为计分因数确有存在的必要，但在考核规范中应当细化设置，其赋分和计分也应做到充分量化。其二，按照重庆市文件的规定，“年度城市管理工作目标考核100分=年终目标考核30分+双月效果考核70分”，其中“年终目标考核总分值100分=组织和经费管理情况30分+目标责任书落实情况50分+实地检查情况20分”，“双月效果考核分值100分=日常管理工作70分（日常履责35分+数字化管理20分+问题整改15分）+重点工作30分”。这一公式属于较为典型的指标类别性公式，由于指标类别一般比较多样，因此这类公式往往更为详细，并且更能体现各指标类别在总成绩计算中的权重。在该公式中，一方面，其年度总成绩在“年终”和“双月”之间的分值配比符合上述以平时成绩为核心的原则；另一方面，其在“年终目标考核”中占到80%的“组织和经费管理”和“目标责任书落实”两项实施的都是书面检查，而“实地检查”虽然更具真实性，但只占了分值的20%，我们认为，这在注重工作实效的城管考核中并不十分合适。（3）在考核等次与分数区间的对应关系方面，由于其是确定被考核者最终考核等次的直接依据，并且具有一定的引导作用，因此应在考核规范中明确加以规定，但目前只有少数文件进行了规定，如上表中《郴州市城区城市管理工作绩效考评暂行办法》规定：“当月总得分在80分以下（不含80分）为不合格，80分（含80分）以上为合格。”但这一规定显然過于简略，即仅将考核等次分成了合格与不合格两档，区分度不够细致。相较而言，《北京市城市管理综合行政执法通报反馈及考核评价办法》（2013）的规定更为详细，其对各个指标类别的考核成绩分别设置了分数区间，如“城市环境秩序类”分值为15分，“①优秀：13.50分～15.00分；②良好：12.00分～13.49分；③一般：10.50分～11.99分；④较差：10.49分以下。”而“回访满意度”一项则按百分比计算，“回访满意度≥90%，为优秀；80%≤回访满意度≤90%，为良好；70%≤回访满意度≤80%，为一般；回访满意度≤70%，为较差。”

由于北京市的这一文件并未规定详细的考核项目，亦未进行赋分量化和计分量化，因此未能实现完全意义上的量化考核，我们也未将其列入表3之中。但该文件完全以“整改反馈评价”和“举报回访评价”这两项关涉服务质量和社会评价的指标类别来确定“综合行政执法”的最终考核结果，说明考核者对社会公众方面的评价相当重视。我们认为，这种考核等次与分数区间的细化设置显然有助于考察并衡量城管在某一指标类别上的工作情况，其对于考核成绩的横向和纵向比较以及未来工作的改进都具有重要意义。

（2）在考核计分的过程中进一步涉及到的是分数调节问题，即在普通的计分规则或计分公式之外，是否以及如何纳入考核指标之外的相关因素来对最终考核成绩进行调整；目前各考核规范一般是通过单独的加减分项来实现这一目的，上述文件中共有4部规定了相应条款。需要特别说明的是，其实很多考核规范中“单独的加减分项”都属于我们所称的“过程性指标”——因为普通的事权指标一般都放置在了指标体系中，没有必要通过单独的加减分项再行规定，而一些具有考察必要的过程性指标则被稍显尴尬地纳入了作为“额外因素”的加减分项中。尽管我们一直主张指标体系应当兼顾事权指标和过程性指标，但退一步说，将过程性指标纳入加减分项总要好过于完全不予考察。此时，加减分项对于没有过程性指标的考核规范来说显得尤为重要——其事权指标与过程性的加减分项相结合，才构成了完整的指标体系。我们将“单独的减分项设置”与“过程性指标设置”合并在一起考察，而此处先来考察“单独的加分项设置”。其实，上述文件对于加分项的设置原则是较为一致的，即城管工作取得了突出成绩或已经获得了各种表彰和奖励，而在考核中将之转化为相应的分数。比如，按照青州市文件的规定，“在省、部、国家级组织的考核、评比（指与城市建设、管理相关的项目）中获得先进单位的每项次加3分，在地、市级部门组织的各项考核、评比中获得先进单位的每项次加2分”；“因工作突出，被青州市委、市政府，上级单位召开现场会或在文件、新闻媒体推广经验或通报表扬的，青州市级每项次加2分，地、市级每项次加3分，省、部、国家级每项次加5分”；“各城市管理责任单位建成卫生保洁示范街、示范集贸市场、示范城中（村）的，每项次加5分”。再如，按照深圳市文件的规定，“行政执法工作成绩突出，辖区市容环境全年整体控制良好，获得市城管局领导表扬的加0.5分，市领导表扬的，加1分”；“勇于创新，措施得力，执法效果显著，其做法被作为市以上（含市级）经验推广的，加2分”。可见，一是从主体上说，无论是考核评比，还是通报表扬，或是经验推广等，都是由被考核者以外的主体特别是上级主体赋予的，这可以视为是行政系统内部对被考核者工作的肯定，而不涉及外部的社会评价。二是从内容上说，无论是执法效果显著，还是市容环境良好，或是建成示范街等，都是对考核者工作状况的肯定，由此而进行的表彰和奖励，与同样围绕工作状况展开的考核程序具有相通之处；因此，表彰奖励与考核分值之间的转换并不存在性质上的障碍。三是从态度上说，将这些表彰和奖励计入加分项一方面是对这些较难获取的

按照湖北省文件的规定，考核加分项为“本级获文明城市”、“本级获卫生城市”、“本级获环保模范城市”、“本级获园林城市”、“本级获中国人居环境奖”，其获奖的难度以及获得加分的难度明显更高。荣誉的一种肯定，另一方面也是鼓励被考核者多去参与和争取这些荣誉。四是但从分值上说，如上述条文所示，目前加分项设置的分值普遍较低，那么如果分值过低，可能起不到激励被考核者追求表彰奖励的作用；但如果分值过高，又可能混淆考核规范和奖励规范之间的界线，因此处于较难权衡的状态。此处还需提及的是，有些文件还设置了上述表彰奖励之外的加分项，如重庆市文件规定：“迎检工作量加分。单个被考核单位的迎检保障工作次数若多于所有被考核单位迎检保障工作次数的平均值，超出1次加1分。此项加分最多不超过3分，低于平均值不扣分。”我们认为，此处虽然进行了分数限制，但这种含有“迎来送往”意味的指标不宜纳入考核加分项中。该文件同时规定：“对发现问题，存在权属交叉，需2个或多个单位配合完成时，主动承担牵头责任，并较好完成任务的单位，加0.5分。”我们认为，这一规定较有特色且值得借鉴，因为城管事权纷繁复杂，个别部门自身权属不够明晰或者需要不同部门相互协作才能完成工作的情形在实践中并不罕见

湖北省文件规定的“建立城管执法工作公安保障机制（0.5分）”即是这种行政协作的体现。（详见：刘福元.部门间行政协作的困境与出路——以城市管理综合执法为例[J].当代法学，2016（5）：78-87.）；该文件对于主动牵头主动担责的部门进行考核加分，也是在表明一种态度，即当存在部门间事权不清或分配不明等立法缺陷的情况下，相关部门应当主动自身或牵头其他部门完成相关工作，而不是相互推諉、相互避让，这才是实现城市管理整体目标而非专注部门利益的做法。

（3）在考核计分的过程中更为重要的是过程性指标和单独减分项的问题，我们将之分为如下几个类别：第一，在依法行政方面，其一，深圳市文件将“执法业务培训及业务技能考核”和“行政处罚案卷考核”两项纳入了扣分规则中，尽管这两项确有计分的必要，但其立法语句却显得有失严谨，如“执法业务培训及业务技能考核，执法业务培训占3分，年度各执法队参训率达到100%得5分，参训队员每少参加1人扣0.5分，……业务技能考核占2分”，按照这种表述，该项考核满分为5分，其中业务培训占3分，技能考核占2分，但只要执法队参训率达到100%即能得到5分满分，那么技能考核的2分就失去了意义。其二，《郴州市城市管理和行政执法局2012年度依法行政考核方案》在第五类指标“接受行政执法监督情况”中规定：“积极配合局法制机构做好涉及本单位案件的行政复议、行政诉讼工作，并在规定期限内提供答复书、案件相关依据、证据及其他相关材料（20分）……2、案件每撤销或败诉一起的，扣20分。”我们认为，虽然这一扣分规则凸显了考核者对依法行政和复议诉讼工作的重视，但却有重复规定之嫌，即该文件已经在分值为340分的第四类指标“行政处罚案件规范情况和行政处罚裁量权基准执行情况”中详细列举了“主体合法”、“事实清楚”、“依据正确”、“程序合法、审批程序到位”等六项扣分因素，而在复议和诉讼中城管执法行为被“撤销或败诉”就一定是上述主体、事实、依据、程序等出现了违法或不当，或者说，此处的“复议诉讼”扣分项与前述的“主体合法”等扣分项存在必然关联，对“复议诉讼”扣分就意味着一定会对“主体合法”等扣分；这样的重复扣分——特别是在复议诉讼中——同样存在着前文所述的“考核异化”的风险，即由于扣分分值过高，被考核者可能违法或不当地劝阻相对人提起复议诉讼，甚至可能为换取其不去复议诉讼而纵容相对人的违法违规行为，或者对复议机关和管辖法院施加不当影响，等等。因此，为了避免出现这类情况，我们建议取消复议诉讼一端的扣分项。第二，在媒体评价方面，目前相当多的考核规范都表现出对新闻媒体相关报道的重视，并将之纳入考核计分规则之中。比如，青州市文件规定：“对新闻媒体负面曝光的城市管理问题和安全事故问题，按下列情况进行处理：其一，被青州新闻媒体负面曝光的项目，经核实无误后，每项次扣2分；其二，在青州以上级新闻媒体负面曝光的问题经核实无误后，每项次扣5分；其三，所有负面报道反映的问题，要及时进行整改，在整改时限内整改到位的，取消扣分。未按整改意见办理，或者难以消除影响的，每项次再扣2分；其四，负面报道每月被曝光两次（包括两次）且未及时消除或难以消除影响的，以及发生重（特）大安全事故的，取消评先树优资格”。我们认为，首先，这一规定是比较全面的，其不仅对新闻媒体的层级进行了区分，而且较为严谨地对媒体曝光的后续处理进行了规定，即整改到位取消扣分、未经整改追加扣分，这就能有效防止被考核者对于媒体曝光消极对待甚至不予理睬的做法，使媒体曝光具备了一定的实效。其次，该文件所规定的，负面报道较为严重时取消被考核者评先树优资格的做法，又与奖励规范建立了关联，这意味着“先进”和“优秀”不能脱离社会评价而存在

深圳市文件也做出了类似的规定：“当年有下列情形之一不能作为标兵执法队评选对象：……（3）辖区内市容市貌存在严重问题及发生涉及城管行政执法的恶性事件被媒体曝光或被市领导点名批评的执法队；（4）执法人员有严重违纪违法现象被有关部门处理或媒体曝光属实的，有两次上述现象的为不达标，有一次的不能评选标兵；……”。此外，亦有部分文件对于媒体评价同时设置了加分项和减分项，即如湖北省文件规定：“城市管理工作被省级以上新闻媒体报道”，“正面报道每篇（次）加0.5分；反面曝光每篇（次）扣0.5分。加减分最高不超过2分。”再如重庆市文件规定：“区、市、国家级媒体报道本地区的城市管理工作，正面报道一次分别加0.1、0.5、1分，负面报道一次减0.2、1分、2分。”

深圳市文件也做出了类似的规定：“当年有下列情况可奖励加分（最多加分不超过5分）：……（3）行政执法工作被市级以上新闻媒体作为典型经验予以宣传报道的，加2分；（4）依法行政，文明执法全年未因执法不当引起行政复议、行政诉讼事件及媒体负面报道新闻的，加2分。”我们认为这种规定同样较为合理，因为媒体的正面报道一方面是对城管部分工作的肯定，另一方面也能起到扩大宣传、增进公众了解的作用，因此适于进行加分。然而此处仍然存在这样一个问题，即同为社会评价，媒体评价和公众评价的关系：从目前的情况来看，各地方考核规范对于媒体评价的重视程度要明显超过公众评价。比如，在上述青州市文件中，虽然有着详细的媒体评价的扣分规则，但却未将市民或公众的投诉和评分等纳入进来；或者即便有文件同时对二者进行了规定，媒体评价的扣分幅度也往往要大于公众评价。我们认为，这种做法其实并不妥当，因为首先，城管部门的直接服务对象是市民而非媒体，单纯地取悦媒体而忽略市民的感受和意见是一种本末倒置的做法；其次，媒体与市民的评价并不能完全划等号，一些媒体宣传的城管执法措施（如前段时间大量涌现的“鲜花执法”、“眼神执法”、“围观执法”等花样执法措施）并未得到相对人以及普通市民的好评，实际效果也颇为有限；再次，市民评价的真实性也往往会高于媒体评价。因此我们认为，考核者在关注媒体评价的同时，应当在考核规范中对市民/公众评价予以更为细致的规定并赋予更高的权重。第三，在公众评价方面，虽然目前也有一些考核文件对其进行了规定，但我们认为，除上述与媒体评价的权重外，其主要还存在下列问题：其一，分值设置过低。比如，抚顺市文件是按照城管的事权大类对“信访投诉”分别设置了扣分分值，基本是占总分比例的10%左右，如“市容管理方面”总分为100分，“信访投诉”为10分；“环境卫生管理方面”总分为200分，“信访投诉”为20分，等等。但无论事权类别和分值为何，扣分规则都是一样的，即“1、办理质量不符合要求的，每件扣1分。2、.未及时反馈的，每件扣0.5分。”一方面，既然扣分规则完全相同，也就没有必要在事权大类之间分别进行规定，或者反过来说，此处的扣分规则并没有针对不同的事权类别进行细化设置；而另一方面，每次扣分皆为0.5分或1分，这在总分达到200分以上的事权大类中几乎可以忽略不计，考核者对公众“信访投诉”的重视程度显得有些不足

抚顺市文件在“除运雪管理”这一考核项目中还作出了如下规定：“9、新闻媒体曝光、市民投诉，在规定时间内未处理的每件次扣2分。10、政府督办件未办的，每件次扣4分。”此处这两种情况的分差也显得考核者对政府督办的重视程度要高于媒体和市民等社会性主体。。与此相似，湖北省文件中“未设立城市管理服务投诉热线，社会监督渠道不畅通扣1分；解决群众投求满意率低于80%扣1分”；“群众投诉执法行为不规范2次扣0.5分”，也就是说，所有这三项公众评价指标总计只有2.5分——市民/公众对于城管工作的评价很难对其考核成绩产生实质影响。其二，用“满意率”来替代个案扣分。如上述湖北省文件“解决群众投求满意率低于80%扣1分”的规定，再如重慶市文件“通过座谈会、问卷调查等各种形式进行调查评判群众对各责任单位城市管理工作的满意度，按满意比例得分”的规定，等等。我们认为，“满意率”虽然可以作为“公众评价”指标的计分因素，但不应以之替代个案扣分，即市民/公众在个案中对城管部门的投诉、举报、信访等应当单独并依次计分，如果仅计算“满意率”，那么城管的违法违规行为即使是较为严重地侵犯了相对人权益，也会被满意率的百分比平均掉或者忽略掉——单纯的满意率并不能完全反映“公众评价”的真实状况，城管与相对人之间“一对一”的个案情况显然有必要纳入计分因素中。JS

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