新型城镇化下农民工市民化的成本核算研究
2017-07-07傅帅雄吴磊戴美卉
傅帅雄++吴磊++戴美卉
摘要：农民工市民化是以人为本的新型城镇化的基础和关键，其实质在于使农民工享受与城镇居民同等的公共服务和社会保障。核算农民工市民化成本，既为推进新型城镇化战略提供现实参考，又是为推进农民工市民化提供数据支持。北京作为我国的首都，也作为崛起中的国际大都市，是我国农民工的重要聚集地之一。本文在明确市民化成本的指标选择和测算方法基础上，构建了多元成本分摊机制，并分别测算了北京市的农民工市民化的近期和远期成本，由此得出我们的结论和建议。
关键词：农民工市民化；成本测算；成本分担
中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0011-007
新型城镇化的核心是人的城镇化，它的本质是实现人口由农村向城镇转移，最终达到提高农民生活水平，改善农民生活质量，使其过上与城镇居民同等的物质生活和精神生活的目标。所以，现阶段城镇化的基础和关键是农民工市民化，其根本问题也是使农民工在就业非农化的基础上，享受与城镇居民同等的公共服务和社会保障。当然，农民工市民化是一项涉及社会、经济、文化等多方面的系统工程，也是一个不断推进、不断发展的动态过程。推动农民工市民化，不仅需要破除城乡二元结构下的制度和政策制约，也需要承担农民工市民化成本，即承担因城镇人口增加而导致的社会保障和公共服务等各项投入的增加。核算农民工市民化成本，是考察农民工现阶段是否、能否以及怎样融入城市的重要指标，也是推进农民工市民化的现实基础。而且，在市民化过程中，政府、企业和农民工个人既是市民化的主要行为主体，又是直接利益相关者，因此，各方均需承担一定的责任和成本。测算农民工市民化成本，理顺其成本分摊机制，是有序推进农民工市民化的关键。
北京是我国的首都、国家中心城市和6个超大城市之一，同时也是我国聚集农民工最多的城市之一。根据《北京市城市总体规划（2004—2020）》，北京到2020年确立具有鲜明特色的现代国际城市地位，到2050年，进入世界城市行列，客观上要求解决不完全城镇化问题，实现农民工市民化。因此，科学测算北京市农民工市民化成本，不仅能够为北京提高城镇化质量提供现实依据，也为国内特大城市实现基本公共服务均等化提供参考借鉴。
一、农民工市民化成本分摊机制
在本文，农民工市民化成本，界定的为社会成本（包括公共成本、个人成本和企业成本），即农民工从农村进入城市，获得与城镇居民均等化的公共服务和社会保障等由政府（包括中央政府、输入地和输出地政府）、企业和个人所支付的最低货币成本。
由于我国较长时期内的城乡二元结构，城乡居民在基础设施、社会保障和公共服务等方面存在着较大差距，因此，农民工市民化要消除这种差距，弥补公共服务和社会保障等方面的历史欠账，必然产生相当大的成本。然而，这一巨额成本不可能单纯依靠政府、企业或农民工个人承担，而是应当根据利益相关原则，构建农民工市民化成本的多元分摊主体，在政府、企业和个人之间进行分担，如图1所示（实线表示近期承担的成本，虚线是远期需考虑的成本）。
二、北京市农民工市民化的成本核算
根据国家基本公共服务“十二五”规划，把农民工市民化成本分为农民工及其家庭成员与城镇居民平等共享的基本公共教育、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障等九大公共成本，还包括城镇功能设施、社会设施与市政基础设施的投入成本，还包括用工企业支付的成本以及个人支付的成本。
因此，本文采用分类加总的方法，分别测算农民工进入城市后在社会保障、基础设施、城市公共管理、住房、随迁子女教育和城市生活成本等各个领域所支付的近期和远期成本，然后分别加总求和，得到北京市农民工市民化的近期和远期年均总成本。又由于各个领域支付的成本发生在农民工的不同年龄阶段，因此，我们引入全生命周期理念，把农民工生命周期中不同阶段支付的市民化成本做近期和远期的处理，既避免测算方法对农民工成本的夸大和低估，又可以为相关主体在不同阶段的选择和决策提供数据支持。
农民工是否融入城市首先取决于农民工自身的市民化意愿，即农民工是否市民化是基于个体理性所做出的自主决策。所以本文在测算北京市农民工市民化成本时，选择以北京市农民工个体市民化的年均成本作为测算对象。
在具体成本测算时，我们假设一个代表性农民工刚从农村进入城市，作为城市新生人口享受市民化待遇，这样的假定避免了测算医保、随迁子女义务教育等支出的城乡差异，也避免测算已在城市就业的农民工市民化前后生活成本的增减。同时，该代表性农民工的市民化成本参照当年城镇居民标准，文中以2014年数据分别测算近期与远期成本。
1.近期成本的测算
在近期成本测算中，我们以2014年数据分别测算企业和个人承担的社会保障成本，政府承担的城市基础设施和城市公共管理，政府和个人承担的住房成本，以及个人承担的生活成本。
（1）社会保障成本
农民工市民化的社会保障成本是指在农民工进城正常就业的基础上，为使农民工享受与城镇在职居民同等的社会保障，而在养老、失业、医疗、工伤、生育和住房公积金方面所支付的费用，即缴纳我们通常所说的“五险一金”而承担的成本。其中，養老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金是由企业和个人共同缴纳；工伤保险和生育保险完全由企业承担。另外，本文界定农民工市民化是以正常就业为前提，因此，本文测算的是农民工参与职工基本养老保险所承担的成本。由于我们只考虑一个代表性农民工市民化的即期成本，而养老保险的支付需要在农民工退休之后才发生，故这里不考虑政府财政弥补个人账户与实际领取的资金差额而支付的部分社会保障成本。同样，我们假设政府在近期地方公共财政支出中暂不支付新增市民的社会保险，即不考虑政府为农民工医疗、失业等社会保险新增的支出。
根据《北京市人力资源和社会保障局、北京市统计局关于公布2014年度北京市职工平均工资的通知》（京人社规发[2015]136号）文件，2014年度北京市职工平均工资为77560元，月平均工资为6463元。这里以2014年度北京市职工月平均工资的缴费基数下限（依据2015年北京社保缴费基数比例调整方案）作为2014年农民工“五险一金”的缴纳基数，即参加基本养老保险、失业保险的职工以月平均工资的40%为缴费基数下限；参加基本医疗保险、工伤保险、生育保险的职工以月平均工资的60%为缴费基数下限。所以在近期，企业和个人缴纳“五险一金”费用如表1所示。
所以，2014年度，企业月缴纳“五险一金”最低金额为C1em=1211.78元，个人月缴纳为C1pm=527.13元，月总金额为C1m=C1em+C1pm=1738.91元。
月缴纳金额乘以12个月即为年度金额，则为企业年缴纳最低金额为C1e=12*C1em=14541.36元，个人年度缴纳金额为C1p=12*C1pm =6325.56元，年度总金额为C1=12*C1m=20866.92元。
（2）城市基础设施成本
农民工市民化的城市基础设施成本，是指为容纳市民化的农民工，城市在电力、燃气、给水、道路、交通等市政基础设施的建设和维护方面所增加的投入资金，这里不包括房地产投资成本。农民工进入城市生活，对城镇电力、燃气、给水等公共基础设施的需求随之增加。一方面，城市现有的基础设施的承载力是有限的，当人口超过一定限度，城市基础设施就会超负荷运转，给城市安全带来巨大隐患；另一方面，城市基础设施作为公共物品，只能由政府有效提供。所以，在农民工市民化的过程中，需要政府增加公共投资，加大城市基础设施投入。
北京市农民工的人均城市基础设施成本是以该年度北京市的基础设施建设投资除以城市常住人口，即北京市的人均基础设施投资量表示。根据北京市统计年鉴，2014年北京市城镇基础设施投资额为C2g=17033754万元，城镇常住人口为P0=1895万人，则人均城市基础设施成本为C2=C2g/P0=8988.79元。
（3）城市公共管理成本
随着市民化人口的增加，政府也需要增加城市公共管理成本。农民工市民化的城市公共管理成本是指在市民化过程中，政府在一般公共服务、公共安全和城乡社区事务支出等公共事务管理方面所投入的资金。本文以北京市地方公共财政支出项下的一般公共服务、公共安全和城乡社区事务支出作为近期城市公共管理成本的主体进行测算，分别为2722329.00、2797800.00、5673982.00万元。所以，近期城市公共管理总成本为C3g=11194111万元，城镇常住人口为P0=1895万人，则人均城市公共管理成本C3=C3g/P0=5907.18元。
（4）住房成本
住房成本是市民化后的农民工在城市正常居住而必须支付的成本。从农民工获取住房的途径来看，主要分为以下几类，一是临时住宿，如在工地、工棚暂住或用人单位提供短期住房；二是长久居住，如与家人或亲友租房，还有小部分拥有自购房。我们假定市民化后的农民工可以享受正常的一般居住条件。但是如果农民工通过自购房或完全由政府提供保障性住房来解決居住问题，成本过大，也不现实。所以，根据《国家新型城镇化发展规划（2014—2020）》提出“‘十三五末保障性安居工程受益覆盖率达23%”的目标，结合北京市实际情况，我们认为政府以廉租房主要是实物配租的方式，解决市民化后部分低收入者的住宿问题。我们假定23%的农民工由政府提供廉租房覆盖，剩下77%的农民工自行租房居住。因此，一个农民工市民化后的住房成本为：C4=房地产开发竣工房屋造价*人均住房面积*23%+租房年房租*77%。根据北京市2014年国民经济和社会发展统计公报，北京市人均住房面积为31.54平方米，北京房地产开发企业竣工房屋造价为3221.86元/平方米，所以政府承担的住房成本C4g=3221.86*31.54*23%=23372.02元。而根据我爱我家统计数据显示，2014年北京月租金均价为3857元/套，单人租房月租金为964.25元/月，故一年的住房费用为C4p=964.25*12*77%=8909.67元。所以住房成本C4=C4g+C4p=32281.69元。
（5）城市生活成本
城市生活成本是农民工市民化后在城市正常开支的私人生活成本，包括城镇生活的水、电、气、暖及食物、个人娱乐文化等方面的支出。由于我们假设为新进入城市生活的农民工，所以我们以城镇居民扣除居住支出后的消费支出表示该项成本。根据北京统计年鉴，城镇居民消费支出为C5s=28009元，居住支出为C5h=2202元，则城市生活成本C5=C5s-C5h=25807元。
（6）农民工市民化近期成本测算的总量和结构分析
根据近期成本测算的假设和指标选择，我们把社会保障、基础设施建设、城市公共管理、住房成本和生活成本五个指标加总，就可以得到北京市农民工市民化人均总成本为93851.58元。如表2所示。
由上表可以看出，住房是北京市农民工市民化最主要的成本，达到总成本的34.40%，这与北京高房价和高房租的现实相符。对于北京高昂的住房成本，虽然我们假设农民工达到城市普通职工的就业能力，具备一定的住房承担能力，但面对高房价仍力不从心，所以政府应将农民工纳入城市住房保障体系，改善和提高农民工的居住环境。生活成本和社会保障也是农民工市民化较大的成本支出，分别占比27.50%和22.23%，而这两项成本均与农民工市民化的生活质量息息相关，生活成本直接决定农民工的生活品质，而社会保障则是农民工的“民生之安”。而完全由政府负担的城市基础设施和城市公共管理成本，分别占到9.58%和6.29%，合计占比不到20%，在总成本之中，比重不大。
从农民工市民化成本分摊来看，政府、企业和个人分别占比40.78%、15.49%和43.73%。农民工自身是市民化近期成本的主要承担者，政府也是市民化成本的重要承担者，企业虽然只承担农民工社会保障中的企业支付部分，负担较低，但企业支付农民工劳动报酬，是农民工个体承担市民化成本的基础。
2.远期成本的测算
在远期成本测算中，我们同样以2014年数据分别测算政府、企业和个人承担的社会保障成本，政府和个人承担的住房成本，政府承担的城市基础设施、城市公共管理和随迁子女义务教育成本，以及个人承担的生活成本。
（1）社会保障成本
从长期来看，农民工和企业应按照正常工作能力承担社会保障成本，所以在远期，我们认为农民工“五险一金”的缴费基数应为上年度月平均工资。从远期出发，我们也需要考虑政府弥补养老保险个人账户与实际支付的差额以及政府在社会保障方面承担的市民化成本。企业、个人和政府远期承担的社会保障支出如表3所示。
这里假设农民工（男女比例为100∶100）刚从农村进入城市，年龄为18岁。根据第六次人口普查公布的数据显示，我国男性人口的平均预期寿命为72.38岁，女性为77.37岁，我们进行取整，男性平均预期寿命为72岁，女性为77岁。而根据我国目前法律规定，男性退休年龄为60岁，女性退休年龄为55岁。所以，男性工作年限为54年，退休领取养老金年限为12年；女性工作年限为37年，领取养老金年限为22年。
2014年度，企业月缴纳“五险一金”远期金额为PC1em=2856.65元，个人月缴纳为PC1pm=1437.79元，月总金额为PC1m=PC1em+PC1pm=4294.43元。
企业远期年缴纳金额为PC1e=12*PC1em=34279.80元，个人年度缴纳金额为PC1p=12*PC1pm =17253.48元，年度总金额为PC1=12*PC1m=51533.28元。
这里，我们再计算政府需要承担的养老保险成本。社会养老基金由两部分组成，一是企业缴纳的养老保险，进入社会统筹基金池；二是职工个人缴纳的，进入个人名义账户，为个人所有。企业职工退休领取基本养老金由基础养老金、个人账户养老金和地方养老金三部分组成。基础养老金和地方养老金与本人上一年度月平均工资、本市上一年度月平均工资和本人缴费年限有关，而个人账户养老金与个人缴费总额有关。因此，在我们的假设前提下，基本养老金与本市职工上一年度月平均工资密切相关，所以我们再次假定2014年度北京市月平均工资决定了2015年度的平均养老金水平。
我们把2015年北京市平均养老金水平作为职工退休后领取的养老金，则退休后每月领取养老金为Pom=3355元/月。所以需要支付的养老金总额，男性为MPos=3 355*12*（72-60）=483120元，女性为WP0s=3 355*12*（77-55）=885720元，需支付的总金额为Pos=0.5MPos+0.5WP0s=684420元。
由企业缴纳的养老金总额男性为MEs=1292.6*12*（60-18）=651470.4元，女性为WEs=1292.6*12*（55-18）=573 914.4元，企业缴纳的养老金总额为Es=0.5MEs+0.5WEs=612692.4元。由个人缴纳的养老金总额，男性为MPs=517.04*12*（60-18）=260588.16元，女性为WPs=517.04*12*（55-18）=229 565.76元，个人缴纳的养老金总额为Ps=0.5MPs+0.5WPs=245076.96元。
单就农民工养老金账户而言，我们发现，农民工个人缴纳的养老金总额小于养老金支付总额，即Ps
最后，从远期来看，政府需要负担部分社会保障和就业成本，我们用北京市公共财政支出中的社会保障和就业、医疗卫生与计划生育的部分明细作为政府远期承担的社会保障成本，如表4所示。由于缺少2014年度全部和2015年度部分数据，我们用2013年数据代替，则政府负担的社会保障成本年度总额为Gs=1561431万元，人均年度金额为PGs=Gs/P0=823.97元。
（2）城市基础设施成本
在远期，我们假定政府以同等的基础设施投资规模承担农民工市民化的城市基础设施成本，因此远期人均城市基础设施成本为PC2=C2=8988.79元。
（3）城市公共管理成本
在遠期，城府在公共管理方面，必然承担更多职能，如支持科学技术、节能环保等，因此需要承担更多的城市公共管理成本。本文以北京市地方公共财政支出项下的一般公共服务、公共安全、科学技术、文化教育与传媒、节能环保和城乡社区事务支出作为远期城市公共管理成本的主体进行测算。所以，近期城市公共管理总成本为PC3g=17793 812万元，城镇常住人口为P0=1895万人，则人均城市公共管理成本PC3=PC3g/P0=9389.87元。
（4）住房成本
在远期，我们依然假定政府提供廉租房覆盖23%的农民工，剩下的77%的农民工自行租房居住。因此，农民工市民化后的个人住房成本为：PC4=房地产开发竣工房屋造价*人均住房面积*23%+租房年房租*77%。则政府承担的住房成本PC4g=C4g=23372.02元；而远期，我们认为一家三口居住二室一厅比较符合实际情况，所以单人远期租房月租金为PPe=3857/3=1285.67元/月，一年的住房费用为PC4p=1286.67*12*77%=11879.56元。所以住房成本PC4=PC4g+PC4p=35251.58元。
（5）城市生活成本
假定农民工市民化后的远期正常开支保持相对稳定，则远期城市生活成本PC5=C5=25807元。
（6）随迁子女义务教育成本
我国目前实行九年义务教育，因此，政府需承担农民工随迁子女在中小学阶段教育经费。农民工随迁子女教育成本，主要指政府为市民化的农民工子女在义务教育阶段所增加的经费投入，包括新建校舍的资金、新增的师资聘请与设备购置、教科书费用和学杂费等各项费用支出，具体可用“全国公共财政教育支出（包括教育事业费、基建经费和教育费附加）”表示。其中小学阶段和中学阶段有所差别。由于我们使用一个代表性农民工进行计算，又因为我们假设农民工群体的性别比例为100∶100，所以在独生子女的前提背景下，随迁子女系数为0.5，又根据国家统计局2014年全国教育经费执行情况统计表，北京市小学阶段生均教育支出为21920.5元，中学阶段生均教育支出为35082.16元，而且小学6年，初中3年，故小学阶段教育费用支出为EP=21920.5*6=131523元，EM=35082.16*3=105246.48元，则教育总支出为ES=（EP+EM）*0.5=118384.74元。在农民工整个生命周期，预期寿命为75岁，则随迁子女义务教育年均费用为YES=ES/（75-18）=2076.93元。
（7）农民工市民化远期成本测算的总量和结构分析
根据远期成本测算的假设和指标选择，我们从社会保障、基础设施建设、城市公共管理、住房成本、随迁子女义务教育和生活成本六个方面计算求和，可以得到北京市农民工市民化人均总成本为118532.88元。如表5所示。
从远期来看，缴纳社会保障的费用是北京市农民工市民化最主要的成本，达到总成本的39.11%，而企业又承担其中的65.47%，政府仅承担1.57%，可见企业承担成本相对过大。在为企业减负的背景下，可通过降费、减税等途径，减轻企业负担，使其在农民工市民化过程中承担起应有的社会责任，而又不使企业负担过重。其次，住房成本和生活成本是成本中比重较大的部分，分别为26.33%和19.28%，这一方面提高农民工的就业技能，提供其收入水平，以做到“城市让生活更美好”；另一方面需要政府保障农民工的基本住房需求。最后，完全由政府承担的城市基础设施、城市公共管理和随迁子女义务教育的成本占比较低，总计占比仅为15.27%。
再从农民工市民化成本分摊来看，政府、个人和企业分别占比33.35%、41.04%和25.61%，个人是远期市民化成本的主要承担者。
从远期和近期的对比来看，社会保障、住房成本、生活成本是最大的三项开支，合计比重超过80%。从近期看，住房是最大的成本，由政府和个人承担；从远期来看，社会保障是最大的成本，主要由企业和个人承担；生活成本无论在近期还是远期都是第三大开支，完全由农民工个人承担。因此，我们可以看到，在近期和远期，农民工个体都是市民化成本最主要的承担者，其自身市民化能力也就成了北京市农民工市民化最主要的决定因素。当然，在市民化进程中，政府应有所作为，加大基础设施、公共管理和随迁子女义务教育等方面的投入，为农民工提供均等化的公共服务；减轻企业在社会保障方面的负担，保障农民工基本住宿等。企业在為农民工提供就业岗位的同时，也应落实对农民工的工资支付责任，并通过“干中学”等途径提高农民工就业技能和职业素养。
三、结论与建议
农民工市民化是新型城镇化的基础和关键，农民工市民化成本又是制约其市民化的主要经济因素。本文在系统梳理已有农民工市民化成本研究的基础上，构建了北京市农民工市民化成本测算指标体系，并分别测算了政府、企业和农民工个体近期和远期应承担的最低市民化成本。但是，在目前有序疏解北京非首都功能的背景下，一般性产业特别是高能耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，是重点疏解对象，而这又是农民工群体从事的主要行业。此外，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能的疏解，又必然影响市民化进程中农民工均等享受社会保障和公共服务。在北京市进行人口控制和疏解非首都功能的大背景下，我们根据本文对农民工市民化成本内涵的界定和具体测算结果，提出以下几点建议。
第一，“成本”是影响农民工市民化的一个重要约束条件，但农民工市民化不仅仅带来成本，也会为城市创造巨大的收益。农民工进入城市劳动力市场，增加了城市劳动力供给总量，企业通过雇佣较低价格劳动力，直接获得经济利益；城市通过农民工生产的低廉产品和服务也获得“移民剩余”。按照《国家新型城镇化规划》的规划期，测算2014—2020年农民工进城落户1亿人，平均每年产生市民化经济收益760多亿元，七年累计产生5300多亿元的市民化经济收益（按2014年不变价计算）。而且，北京市农民工进入的行业，如建筑业、一般性服务业等，大多是城市基础性产业，是用以满足本地居民生产、生活等基本需求的。因此，即便是疏解北京非首都功能，这部分基础产业也不能不加选择地全部疏解。
第二，就业是农民工在城市立足之本，也是解决农民工市民化后在城市生活的关键。目前，农民工在就业岗位、工资、劳动保护和职业培训等方面与城镇职工存在差距，这会削弱农民工自身市民化的能力，也阻碍了农民工市民化进程。因此，要完善农民工就业制度，提高农民工素质，扩展其就业渠道，促进农民工在城市的稳定就业与工资合理增长。
第三，高额的住房成本是阻碍北京市农民工市民化的重要因素，仅靠农民工个人工资收入难以保证其市民化后的正常居住。而这需要政府通过改革创新来改善政策环境和提供资金支持，比如将农民工纳入住房保障体系，扩大廉租房覆盖范围，降低农民工准入门槛；通过修改相关法律文件，确保农民农村土地产权，给予农民工在允许的范围实施流转，使其获得更多收益，以便个人有更多能力承担市民化成本；允许农民工按标准以承包土地和宅基地折算成城市经济适用房等。
第四，实现社会保障和公共服务均等化，是农民工享受市民化待遇的实质。建立健全的社会保障制度，是农民工市民化后的安全保障；建立覆盖农民工的公共服务体系，促使农民工在教育、医疗卫生、文化生活等方面平等享受城市公共服务，是惠及农民工，提高城镇化质量的关键。企业在这方面负担相对较大，政府应通过降费、价改和减税等，改善企业经营环境，减轻企业生产经营成本，避免市民化过程中企业负担过重。
第五，市民化总体而言是一个长期的过程，需要持续性的投入。农民工市民化成本除了一次性投入的公共服务设施建设等，还有大量需要连续支付的义务教育经费以及远期支付的养老金等，因此需要建立相应的可持续资金保障机制。比如可以探索北京市与主要输出地省市先行建立健全社会保险异地转移接续机制，探索与主要输出地省份建立健全建设用地指标跨区增减挂钩、市民化跨区利益补偿机制。
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（责任编辑 吴晓妹）
